政府理性與理性執(zhí)政

◎黃清華

政府理性與理性執(zhí)政

◎黃清華

政府理性與理性執(zhí)政是國家治理體系和治理能力現代化理論中的兩個重要范疇。對它們的理解，本文認為需要從以下三個方面展開。

一、突破常規(guī)

政府理性既是國家治理體系現代化的目標，又是國家治理能力現代化的體現。因此，如何把握“政府理性”十分重要。通常認為，政府理性是指政府在參與經濟—社會活動的過程中，其行為是理性的或合乎理性的，而不是盲目的或感情用事的。政府理性的表現形式是，一方面，政府把追求一定的利益作為自己的行為目標；另一方面，由于政府是一個非盈利組織，它又不能只把追求政府組織自身的經濟利益作為自己的行為目標。

具體而言：其一，作為非盈利組織的政府，它要追求的利益不光指經濟利益，還包括社會利益、公眾利益等。這種利益是包括經濟利益、社會利益在內的各種利益的“利益集合體”，是一個利益群。目前一個比較概括且易接受的提法是社會福利最大化。這應該是最大的公共意志。其二，政府所追求的利益，不應該只是政府機構自身的利益，還應該包括政府所代表的，并為其服務的社會公眾的利益。這兩點是政府有別于其它經濟組織或社會組織的根本標志。因此，政府理性是指在經濟與社會管理活動中，對既定目標尋求最優(yōu)決策和決策執(zhí)行，以滿足社會和公眾需要的理性的執(zhí)政活動。

此外，本文認為，政府理性在外化的過程中，還應當包括法治理性和善治理性兩方面的含義。法治理性即各種治理主體尤其是各級決策者和決策執(zhí)行者，能夠在思想上運用法治原理、原則、制度和程序“想問題、作決策、辦事情、處理問題”，使決策和決策執(zhí)行符合法度。善治理性則要求在遵循法治的前提下，通過利益相關人參與、協商、透明和問責等方式方法，實現治理公正合理、有力有效，具有包容性、反應性，做到決策和決策執(zhí)行符合善治標準。這是政府理性在理性執(zhí)政方面的基本要求。

二、法治理性

現代國家的治理結構和治理制度的本質就是政治法治化問題。因此，現代國家治理能力必然包含法治思維能力。此所謂法治思維，是指各種治理主體，尤其是各級決策者和決策執(zhí)行者能夠在思想上運用法治原理、原則、制度和程序“想問題、作決策、辦事情、處理問題”，做到行使職權符合授權范圍和職權法定的原則，遵循法律規(guī)則和法定程序，不濫用公共權力，堅持法律面前人人平等，保護公民權利和尊重、保障人權，在法治框架下接受監(jiān)督和承擔法律責任。

國家治理中的法治思維包括“合法性思維、權利義務思維、公平正義思維、責任后果思維、依法治權思維，等等，關鍵是形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維習慣，形成想問題、作判斷、出措施以法為依據、以法為尺度的思維習慣。”因此，法治思維能力具體表現為運用國家治理體系中的各種制度“想問題、作決策、辦事情、處理問題”的能力。這種運用制度的能力，首先是指運用法律、法規(guī)規(guī)定的方式解決問題的能力；其次是指運用法律、法規(guī)判斷其他規(guī)章制度的合法性的能力，并且在此基礎上運用合法的其他規(guī)章制度解決問題的能力。第三，在制度不明確的情況下，法治思維能力具體是指運用相關法律原理、原則解決問題的能力。

針對不同領域問題的治理，還必須培養(yǎng)專門領域的法治思維能力。例如，衛(wèi)生領域與經濟領域的法治思維各有其專業(yè)特色：衛(wèi)生領域的法治思維具有技術特色，要求遵循技術-效應—倫理評估原則；而經濟領域的法治思維具有市場特色，要求遵循效率—公平評估原則。因此，不同領域的治理主體除應具有一般法治思維能力外，還應當具有與其工作領域相關的專業(yè)法治思維能力，提高運用專業(yè)（專門）規(guī)則“想問題、作決策、辦事情、處理問題”的能力。

法治思維是人治思維和權力思維的對立面。運用法治思維，必須堅決擯棄人治思維和權力思維，改變一些領導干部頭腦中長期存在的重權力輕權利、重治民輕治官、重管理輕服務等傳統(tǒng)思維誤區(qū)，把法治作為決策、執(zhí)行決策、監(jiān)督決策執(zhí)行、開展工作、解決問題的基本途徑。“法治思維要求公職人員改變單純依靠行政命令、講話、文件、指示、批示發(fā)號施令的積習，改變一些領導干部頭腦中根深蒂固的超越憲法和法律的特權思想，鏟除以言代法、以權壓法、徇私枉法等悖離法治精神等現象滋生的土壤。”使治國理政全面納入法治軌道，真正做到“以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。”

法治思維對于執(zhí)政黨而言，要求“拋除一切人治思維的痕跡，真正地成為一個成熟的、現代化的執(zhí)政黨”；同時，“將社會矛盾的解決納入法制化、有序化的模式當中，有效地將自己的執(zhí)政行為規(guī)范化，化解社會矛盾對執(zhí)政根基的沖擊。”

三、善治理性

為了推進國家治理體系現代化，治理主體僅僅具有法治思維能力還不夠，還應當具備善治思維能力。所謂善治思維，就是作決策、執(zhí)行決策和檢驗決策的正確性，應當考慮是否符合良好治理的那些基本要素，即治理行為或者治理活動是否能夠滿足利益相關人參與、公正合理與包容性、遵從法治、協商、透明、反應性、有力和效率、問責制，這些善治的要素。因此，善治思維是比法治思維更高的治理思維形態(tài)。

善治思維能力考察的是治理主體和公職人員解決各種治理不當帶來的治理問題的能力。為此，應當首先弄清楚存在哪些治理問題，查明治理不當的“病因”，然后采取對因和對癥的雙重“療法”。在國家（公共）治理問題上，實踐反復證明，只有遵循法治，在利益相關人參與、協商、透明和問責的條件下，具有包容性和反應性，公正合理、有力有效的治理才有可能。此外，善治思維能力要求治理主體和公職人員“想問題、作決策、辦事情、處理問題”，必須把各種善治要素與各領域各行業(yè)的治理目標、任務和具體要求結合起來，以實現治理目標。

不僅如此，善治思維還意味著承認實行市場經濟體制的國家普遍承認的基本價值，即充分尊重人權，踐行法治，高效率和有效的公共部門，多行動主體的伙伴關系，政治多元化，有效的參與，進程和機構的透明度和問責性，獲取知識、信息和教育，對人民的政治賦權，發(fā)展的可持續(xù)性，培養(yǎng)責任、團結和寬容的態(tài)度和價值觀。越是承認這些基本價值，善治思維能力就越強。這與“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”存在相容性。

善治思維能力要求，在公共領域，分析決策和決策執(zhí)行過程是否具有善治的要素，應當將其置于具體的社會關系中觀察、評價，包括但不限于：（1）政府與市場之間；（2）政府與公民之間；（3）政府與私營或自愿、非營利部門之間；（4）民選官員和任命的官員之間；（5）地方機構和城鄉(xiāng)居民之間；（6）立法機關與行政機關：（7）國家和機構之間。為了提高善治思維能力，需要治理主體在這些具體的社會關系中思考如何盡可能地滿足善治要素。這是善治思維能力的基本要求。

總之，政府理性所表現的理性執(zhí)政，要求以法治理性和善治理性對既定的執(zhí)政目標尋求最優(yōu)決策。這是公共領域通向良法善治的唯一徑路。因此，似有必要將理性執(zhí)政上升為執(zhí)政黨和政府的一項執(zhí)政原則，為提高決策、決策執(zhí)行和監(jiān)督決策執(zhí)行的科學化、法治化和善治化水平奠定原則基礎。

（黃清華，中國綜合開發(fā)研究院研究員/責編張棟）