對加強城市管理行政執法的思考
——以福建南平為例

范金妹

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

對加強城市管理行政執法的思考
——以福建南平為例

范金妹

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

城市管理行政執法主體在城市管理中發揮著重要的作用，立足于福建省南平市城市管理主體即行政執法局的概況，從城市管理行政執法主體的角度出發，分析城市管理行政執法中存在的問題，從明晰執法主體權責關系、規范執法程序、完善執法保障等探索加強城市管理行政執法的方式。

城市管理;行政執法;執法行為

隨著城鎮化進程的加快，“人進城”成為大趨勢，對城市管理工作提出了更高的要求。在南平“管好城”的具體實踐中，城市管理行政執法工作得到了重視，取得了一些成效，但依然存在管理體制不順、職責編制不清、執法人員素質較差等問題。因此，從城市管理行政執法上著手，加強城市管理的軟環境建設，對提升城市整體水平具有非常重要意義。

一、南平市城市管理行政執法的基本慨況

（一）城市管理行政執法的概念

城市管理行政執法是在城市管理活動中作為行政執法主體的行政機關，行使相對集中行政處罰權，以提高行政執法效率和城市管理水平。各行政執法機關作為城市管理的主體，合理地行使行政處罰權，在城市管理過程中發揮著非常重要的作用。目前，中國各城市主要負責城市管理綜合執法的部門是城市管理行政執法局，簡稱“城管局”或“執法局”。

（二）南平市城市管理行政執法的現狀

城市不僅是生產空間，更是生活空間，老百姓的生活起居、衣食住行都與城市息息相關。城市建設管理的水平對廣大群眾的生活品質和幸福感有直接的影響。目前南平市城鎮常住人口約139萬，城鎮戶籍人口110萬，常住人口城鎮化率53.4%。因此，在“人進城”的背景下，解決好“管好城”的問題十分緊迫。

南平城市管理行政執法局作為城市管理的主體，成立于2010年12月，在延平區四鶴、紫云、梅山、水東、水南、黃墩等6個街道的行政區域開展相對集中的行政處罰權工作。目前，南平城管局為市住建局直屬機構，主要承擔城市市容環境衛生、城鄉規劃、城市園林綠化及市政和公用事業等方面的管理。除城管局之外，住建、工商、衛計、環保、食藥監、公安、消防等職能部門根據各自職能，也承擔著部分城市管理行政執法的職能。各執法主體部門在城市管理的過程中，面對各種紛繁復雜的問題，就如何提升城市管理水平、為公眾提供全方位的服務、增強群眾對城市的歸屬感和幸福感，成為迫切需要解決的問題。

二、城市管理行政執法中存在的問題

（一）執法主體體系尚未理順

一是城管局執法主體地位不明確。國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）規定：“不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構；集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任”。而目前南平城管局執法現狀與這條規定不符。南平城管局為市住建局下屬的副處級行政機關，根據相關管理規定，它不具備獨立的執法主體資格，但在實踐中，它又在中心城區行使相對集中的行政處罰權。二是各職能部門權責不清晰。各城市管理的職能部門在行政執法過程中存在各自為政的情況，沒有“擰成一條繩”，執法合力尚未形成。有的職能部門對城管工作不夠重視、配合不夠；有的職能部門在市場準入方面把關不嚴、降低門檻。如目前存在的早餐屋、海西書報亭等，已經設立并開始經營，但因缺乏后續監管，占道經營、超范圍經營等成為影響城市環境的突出問題。各街道、社區在城市管理中，有責無權，權責不對等，基層干部的積極性調動不起來，沒有參與到城市管理中來。

（二）執法主體執法程序不規范

“重實體，輕程序”的問題可以說是執法過程中普遍存在的問題，這個問題也同樣存在于南平城市管理行政執法過程中。執法主體，包括職能部門和執法人員，也就是具體行為人在執法過程中程序不規范主要體現在兩個方面：一是執法程序可操作性不高。目前，南平城市管理行政執法的主要依據是1994年出臺的《福建省城市市容和環境衛生管理辦法》和《福建省城市建設監察條例》，這兩項依據從出臺至今已經有20多年的歷史，依據中的很多規定已經不適用于新出現的一些問題，缺乏指導性、實用性和可操作性，已經不能滿足當前城市管理的需要。二是有的執法行為不規范。部分執法人員沒有嚴格按照法定程序來進行執法，出現了暴力執法、選擇性執法、不文明執法、執法過程不公開透明等問題，這些行為在影響執法相對人利益的同時，對整個執法隊伍的形象也會產生不良的影響。

（三）執法主體執法行為缺乏保障

南平市城市管理行政執法的過程中，各項保障機制不夠完善，嚴重影響了城市管理的水平。一是相關法律法規不健全。目前，全國沒有一部獨立完備的城市管理專門法律，使得城管綜合執法常常只能“借法執法”。如南平城管局在行使市容環境衛生管理方面的行政處罰權時，它的法律依據是《城市市容和環境衛生管理條例》（1992年實施）、《福建省城市市容和環境衛生管理辦法》（1994年施行）、《福建省城市建設監察條例》、《城市生活垃圾管理辦法》、《城市建筑垃圾管理規定》等條例規定，各條例規定頒布實施的時間比較久遠，且比較繁雜，執法過程中沒有針對性、專項性的法律依據。二是執法隊伍力量薄弱。南平城區面積3.84平方公里，而執法局在編在崗79人，其中以工代干54人，約占總人數的68%，平均年齡46歲，年齡結構不合理且執法力量不足。臨時聘用的130名協管員，因工資待遇低、無法取得資質等問題，人員隊伍不穩定。三是執法經費保障不足。政府財政只核撥了執法人員基本支出、公用經費等，其他一些專項費用沒有列入預算。如“兩違”整治、執法裝備等經費未列入財政預算，使得執法過程中捉襟見肘，影響了城市管理執法工作的開展。

三、對加強和改進城市管理行政執法的思考

城市三分建七分管。一個城市形象的好壞，不僅僅取決于它的風格、設施、功能、環境等硬件，更取決于它的管理、人文等軟環境。要堅持建管并重的原則，加強城市管理行政執法效果，改善整個城市的軟環境。

（一）明晰執法主體權責體系，解決“誰來管”的問題

明確城市管理的執法主體，理清各職能部門之間的權責關系，可以說是城市管理行政執法過程中要解決的首要問題，也就是明確管理主體，解決“由誰管”、“誰來管”的問題。

1.明確城管局執法中主體地位。根據相關規定，及時理順城市管理執法體系，調整執法局的機構設置，使執法局在執法過程中可以“名副其實”地行使行政執法權，并按照權責對等的原則，讓執法主體承擔起相對應的責任。

2.健全聯動協調機制。城市管理涉及到多個部門，各部門間因職責邊界不清，易互相推諉扯皮。因此，要理順各職能部門權責關系，建立健全聯動協調機制，形成執法工作合力。一是推進綜合執法，整合各職能部門的城市管理執法職能，建立執法綜合協調機構，打破各地區、各部門、各單位的界限，改變目前城管局、執法局單打獨斗的現狀，形成城市管理行政執法的合力，真正建立起大城管的格局。二是下移執法重心。按照屬地管理的原則，根據各地的實際情況，向各街道派駐執法機構，合理配置行政執法權，派駐機構業務工作接受上級城管部門的領導，推進城市管理行政執法城鄉一體化發展，逐步實現行政執法工作的全覆蓋。

3.建立執法主體責任制度。科學合理設置各職能部門間的管理權限和范圍，并以正式的法律規章形式予以確定，避免各執法主體部門出現職權交叉等問題。同時，通過簽訂責任書的形式，明確具體的權利和責任，并將確定的職責落實到每個崗位和每個執法人員的身上，做到責任到人、權責清晰，對責任的落實情況進行定期考核和年終考核，確保執法責任真正落到實處。

（二）規范執法主體執法程序，解決“怎么管”的問題

1.培育城管執法理念。執法理念正確與否對執法效果會產生重要的影響。城管作為執法行為的主體，首先要樹立正確的行政執法理念。執法人員要牢記依法履行城市管理的職能是城管部門義不容辭的責任，要堅持以法律為準繩，做到依法辦事、依法行政。

2.規范執法人員執法行為。執法人員在執法過程中要注意執法方式的運用，改進剛性執法，推進柔性執法、人性化執法、文明執法，也就是在堅持依法行政、依法辦事的基礎上，注重維護公民的合法權益。規范執法人員的執法行為，可以通過建立合理的績效考核、督查機制，加強對執法人員的監督管理，嚴格執行考核程序，充分運用考核結果，將督查、考核結果和執法人員年終評先評優、提拔任用相結合。

3.加強對執法行為的監督。對執法人員的執法過程進行監督、加強管理，對執法人員依法行政有重要意義。對行政執法的監督可以從兩個方面著手，即內部監督和外部監督。內部監督主要是政府內部各行政部門對執法機關執法的監督；外部監督主要是來自社會外界的監督。內部監督要完善各項監督的規章制度，政府內部各部門對執法主體和執法人員情況比較熟悉，使得內部監督會更有針對性、更加有效，從而強化執法人員自覺依法行政的意識。加強外部監督，首先要加強社會輿論監督，加大新聞媒體對執法人員執法過程的跟蹤報道，及時發現執法過程中維護群眾利益、文明執法、規范執法的行為，并進行表揚，傳播正能量。同時，加大對違法執法、損害群眾利益行為的曝光力度，增強執法過程中透明度，讓權力在陽光下運行。其次，鼓勵社會公眾參與到執法監督中來，暢通群眾表達意見的渠道，確保公眾可以更好地行使監督權。

（三）完善執法主體執法保障，解決“后顧之憂”

1.完善城管執法法律法規。要著力加快城市管理行政執法相關法律法規的立法進程，嘗試建立全國性的《城市管理法》，解決目前城市管理行政執法無法可依的問題。同時，堅持依法治市，根據南平本地情況，用好地方立法權，制定出切實可行的實施細則和管理辦法，加強對執法主體執法行為的領導和監督，實現執法程序的規范化。

2.加強執法人員隊伍建設。一是嚴格執法隊伍的準入和準出機制。提高城管執法隊伍的準入標準，包括正式執法人員和協管員，對正式執法人員和協管員可以設置不同的崗位條件和要求，通過公開、公平的筆試、面試等程序，嚴把執法人員準入關口。同時，合理設置執法崗位，把執法人員的年齡、文化程度、性別等因素和崗位緊密結合，優化執法隊伍的結構。二是注重執法人員專業知識的提升。執法人員進入執法隊伍后，要加強對執法人員專業知識和業務知識的培訓。對執法人員從業過程中急需的知識進行摸底調查，根據需求合理設置培訓課程、培訓內容，采用網絡學習、集中面授、個人自學等方式開展學習，提高執法隊伍的執法能力和綜合素質。

3.保障城管執法經費支出。要確保執法的效果，必須要有經費上的支持和保障，地方財政應將城管執法經費列入預算，保證城市管理執法工作的開展。同時，執法主體部門要嚴格執行“罰繳分離”和“收支兩條線”等制度規定，對沒收的物品和款項建立明細清單，明確管理的責任人，嚴格管理；將行政人員的具體行政行為和機關的經濟利益脫鉤，嚴禁對執法人員提出預收罰款、定工作量等要求，避免違法行為的發生。

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1673-0046（2016）9-0015-03