防止公權濫用的現實選擇：以權利監督權力

王友云，宋 麗（.廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 36005；.銅仁學院，貴州 銅仁 554300 ）

【政治與法律】

防止公權濫用的現實選擇：以權利監督權力

王友云1，宋 麗2
（1.廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005；2.銅仁學院，貴州 銅仁 554300 ）

對公權力的制約是民主政治的基本要求，那到底靠什么來制約公權力呢？學界提出依靠權力相互制約，依靠行政法制，規范行政權力和行政程序等等，但都不能真正實現對權力的制約。從長遠來看，必須積極發展公民權利，發展公民的監督權。由此，完善權利監督機制，增強公民的權利意識和法律意識，是我國防止公權濫用的現實選擇。

公權濫用；公民權利；國家權力；監督；現實選擇

對國家權力的規制與監督，防止權力濫用是民主政治的基本要求，是法治國家和服務型政府的基本內涵，那到底靠什么來規制國家公權力的濫用呢？這是千百年以來政治學的一個永恒話題。人類發展的歷史，其實就是一部政治民主化的歷史，是一部探討權力如何被制約的歷史，是一部統治者馴化人民的統治史到人民馴化統治者的歷史，是從統治者怎樣管理人民到人民怎樣管理自己的歷史，是一場人本的革命史。時至今日，如何把權力關進制度的籠子里，依舊是考驗人類政治智慧的一個重要話題。

一、權利監督權力源起

我國一向重視對國家權力的規制和權力行使的監督，建立了較為完備的法制，但主要側重權力與權力之間的互相監督，如國家權力機關相互之間的監督，行政監察、審計監督機關等專門機關的監督以及司法監督等一系列國家監督制度。說到底，這是權力之間的互相監督，是我國權力與權利關系的重要組成部分。但權利與權力的關系其實應擴展到三個方面，即權力與權力之間關系，權力與權利之間關系，權利與權利之間關系，必須從這三個方面加以理清，才能真正解決好權力與權利之間的問題。而我們一向側重于權力之間的互相監督，而忽視了權力與權利之間、權利與權利之間的法制建設，導致權力運行存在一些問題。公民權利監督國家權力體現了基本的憲法關系，是人民與國家這一基本憲法關系最核心最直接的表達，必須通過公民權利對國家權力的充分監督，體現出人民對國家的主導作用，體現出憲法關系的根本價值［1］。因此，有必要從權利監督權力方面去探討權利與權力的運行關系，從公民權利監督國家權力方面去完善我國權力運行機制和防止權力濫用的制度。

二、完善權利監督權力的制度

對公權力進行有效的監督，這是憲法的基本精神所在，也是人民主權的必然要求。從權力運行的特點來看，權力運行得好，會對他人和社會帶來利益，運行得不好，會產生負面效應，甚至嚴重侵犯公民權利和社會公共利益，因此，有必要對權力進行有效監督。尤其是國家權力中的行政權力具有桀驁不馴的野性，“絕對權力導致絕對腐敗”，在孟德斯鳩看來，“有權力的人們會使用權力一直到遇有界限的地方才休止”［2］，因此，必須為權力設置界限，權力行使的邊界是有限的，讓權力的邊界成為權力運用的界限。從權利的地位來看，公民權利是國家權力產生的基礎，國家權力來源于公民權利，國家權力必須服務于公民權利并受公民權利的監督。國家權力來源于人民，這是人民主權原則的基本屬性［3］。人民是國家主權所有者，而這種人民主權地位是以公民權利在社會中的地位表現出來，所以，以公民權利監督國家權力是實現人民主權價值的必然需要。

政府的權力來自人民的委托，為了保障國家權力所有者應有的地位，避免使國家權力因委托代理關系而發生異化，必須對國家權力進行有效監督，讓人民權利始終處于主導地位，并以人民權利是否得到實現去檢驗國家權力是否得到正確運用。從國家權力的來源來看，應完善權力的授予機制，主要是選舉制，在我國主要是通過人民代表大會制度完成權力授予過程，符合我國國情，但必須完善，以充分保障人民民主權利的實現。在政治領域，應建立公民積極參與的政治制度，如決策參與制度，從根本上體現權利產生權力的形式。從國家權力的行使來看，應規定國家權力的范圍和邊界，并規范權力行使的方式和程序，主要通過法律、政治和社會制度對國家權力行使的范圍、邊界、方式、程序進行規定，對濫用國家權力的行為進行責任追究。從國家權力行使的后果來看，應建立國家權力行使后果的控制機制，應在制度上完善國家權力行使的追責制度和機制，包括法律責任和政治責任如何追責的細化與具體化，讓權力的行使與責任的擔當相伴相隨，有權力必有責任，這是確保國家權力正確行使的重要保障。

三、增強公民的權利意識和法律意識

公民的權利意識和權利觀念的增強，有助于對國家權力的監督，也才能真正行使好公民的監督權。具體來說，積極的權利意識能增強公民參政議政的能力、提高政治熱情、增強維權意識、自覺抵制公權力濫用帶來的危害等。我國加強權利意識的培養具有特別重大的意義，我國是一個有二千余年封建歷史的國家，封建意識影響較深，中國封建社會家國同構的倫理觀，導致在行政和司法實踐中宗法倫理觀念還有相當大的影響。我國封建性的專制文化還一定程度存在，“人治”還一定程度存在而“法治”還相對缺失；非正式制度成為解決問題的主要方式，正式制度缺乏或者即使制定了法制也得不到有效遵行；以言代法，“人治”代替“法治”是封建性專制文化的主要表現方式，這種方式對我國社會還有一定程度的影響。封建文化對我國社會最直接的影響就是使中國社會變成了身份社會和使中國法律變成了倫理法律，身份社會和倫理法律變成了中國古代社會的“真精神”，影響著中國社會的進展。這種“真精神”需要我們用權利意識去化解，需要我們積極構建以公民權利為核心的文化結構，這是我國需要長期做的一項工作，因為權利意識的生成不是一朝一夕的，是一個漫長的過程。權利是法的內核，沒有對權利的渴望，就激不起對法的激情和敬畏，也就不能利用法律來捍衛權利和監督權力。權利意識來自主體意識的覺醒，積極進行公民社會建設，進行法律文化的宣傳，有益于公民權利意識和主體意識的生成［3］。具體來說，應通過法制教育，培育法治精神和理念，提高法律意識和權利意識。明確將公權力納入法治軌道，使權力的設置界限明確，運作規范。進行權利監督權力的機制設計，促使權力在陽光下運行，特別是政府行為走向法治化。因為只有公權力得到了有效監督，公民的合法權利才能得到有效保障，公民權利意識才會真正形成，才會在公權力侵犯公民權利時積極以法律為武器去捍衛自己的權利。

四、積極培育公民意識和公民精神

公法與公權意識認為，國家是居于社會之上，國家是統治和管理社會的，國家創設法律法規是為了實現統治和管理社會的目的。公法觀念認為：“一切領域、一切關系都應受國家權力支配，一切行為都要得到國家的認可，國家擁有絕對的權力。”［4］但伴隨國家民主政治的發展，在主張國家利益和維護公共利益的同時，我們還應積極發展公民意識與公民精神。公法與公權意識下的國家行政模式，帶有農業社會統治的色彩，當然，隨著農業社會走向工業社會，統治行政也越來越不適應工業社會發展的需要，于是國家行政由統治行政走向管理行政。隨著人類走向全球化和后工業時代，服務行政逐步成為主要行政方式，這需要積極發展公民意識和公民精神與服務行政相適應。公民意識與現代公民社會相對應，公民意識是公民個人對自己在國家中地位的自我認識，是一種把對國家的責任感、使命感和權利義務觀融為一體的自我認識。它強調了個人在社會生活中的責任、公德、民主等意識，主要由公民的人格、自由、責任等意識為構成內容，以主體、權利、參與等意識為構成要素，體現為公民的積極參與、監督、責任、遵守規則等行為，今天，公民意識還積極拓展了范圍，如主張平等、獨立人格、公共精神、自主、理性等。有效監督權的行使必須依賴于這個國家有良好理性的公民，才能在政府與公民之間產生良性互動，而要培育良好理性的公民，就必須從培育公民意識開始。只有通過公民意識的培育，一個國家的公民生成了很好的公民意識，有了對國家和民族的責任感、使命感和很好的理性判斷能力和參與能力，才能很好的發揮自己的權利，去督促政府依法行政，去監督政府為民服好務。

在后工業化時代，政府應積極打造成為人民服務和謀福祉的服務型政府，促使政府行政模式向“服務行政”轉型。而這種轉型有賴于一個國家公民意識的生成，在政府與公民之間產生良性的互動，這就需要建立一個類似哈貝馬斯所說的公共領域空間，或者說類似后現代公共行政理論家所倡導的“公共能量場”，為公民意識的培育和生成提供一個廣闊的空間和平臺。這里，我們主要分析一下公共領域空間，一個政府、社會、公民良性互動的社會，需要形成政府的公共權力領域空間、社會的公共領域空間和公民的私人領域空間，并且三者之間能良性互動，現代公民意識的生成和培育，尤其要注重培育社會公共領域空間。在這個社會公共領域空間，人們能夠自由表述自己的觀點，形成公共輿論，并依靠公共輿論的力量對國家公權力進行有效理性的監督，這就是一個“政府—社會—公民”良性互動的社會。

我國社會的公共領域建設還相對不足，公民社會建設還在逐步形成中，能有效監督政府公權力行使的公民意識也還在逐步形成中，這樣就造成公權力的強權意識在社會還居于支配性地位，就難免會發生公權濫用的現象。在公權力居于絕對支配地位的情況下，好的法律法規也得不到好的實施，成為“徒法不足以自行”，這有點如同哲學解釋學上的“語境”。現在的許多法律和法規與市場經濟和民主法治在內容上是相符的，但適用的“語境”即法律運行的環境還沒有達到最佳狀態。并且，我國改革開放以來，是一種漸進式的改革模式，改革的目的和手段有時是矛盾的，改革的目的是經濟上實現社會主義市場經濟體制，政治上實現民主法治。但為實現改革目的所采用的手段往往是政府公權力主導的強力推動式的方式，這種方式比較容易發生公權濫用現象。因此，我們有必要改善國家權力和法制運行的“語境”，而這種公權力和法制運行的良好環境和氛圍的改善，有賴于搭建社會的公共領域空間，通過這個空間積極培育良好的公民意識與公民精神。觀念與意識的東西往往是最重要的，國家的公民有了良好的公民意識和公民精神，公民參與、協作治理、公民監督就會積極發展起來，就會促進好的制度建設和好的治理模式形成，才能形塑好的國家和政府，對政府提出建設性的批評意見，而不是謾罵和一味指責，促成政民、官民良性互動，也才能真正對公權力和政府發揮有效的積極監督作用。

五、完善我國權利保障和權力監督法律體系

要增強我國公民的權利意識和法律意識，培育公民意識，以及對公權力和政府進行有效監督，需要積極完善我國權利保障和權力監督法律體系。如加快我國民法典的制定，并通過民法典的實施，促使人們樹立平等、權利意識，實現由“身份向契約”的轉變。民法是市場經濟良性運行的基本法律，是成熟的市場經濟的法制基礎，是確定民事關系和財產關系最重要的法律。通過制定一部科學的民法典，并且在社會生活中貫徹實施，促使公民意識和權利意識的生成，形成我國法律法規得以正確實施的“語境”，最終促使政府真正做到依法行政。

公民意識、公民精神和權利意識，應是整個現代法治社會運行的“語境”，是我們建設現代法治國家，全面依法治國的重要社會文化環境，這種社會文化環境的形成，需要積極完善我國權利保障和權力監督法律體系，并積極加以實施。當前，在制定一部科學民法典的同時，還需要完善行政法律法規體系，從而對政府行政做到有效規范、監督和保障，特別是要完善行政程序法律和法規，做到從程序上有效規制政府權力的濫用，同時，要制定有利于公民監督政府的法律法規，確保公民監督權能積極發揮。

［1］周葉中.憲法［M］.北京：高等教育出版社，2000.

［2］（法）孟德斯鳩.論法的精神（上）［M］.北京：商務印書館：1982.

［3］（德）馬克斯·韋伯.經濟與社會（上）［M］.北京：商務印書館，1997.

［4］（英）羅素.權力論［M］.北京：商務印書館，1998.

The Realistic Choice to Prevent the Public Power Abuse: Right Restricting Power

WANG Youyun1， SONG li2
（1. Xiamen University， Xiamen， Fujian 361005， China； 2. Tongren University， Tongren， Guizhou 554300， China ）

Constraining on public power is the basic requirement of democracy. How to restrict public power？Academia proposed mutual restraint relying on power and administrative legal system， standardizing administrative power and administrative procedures， etc.， however， these cannot really constraint power. In the long run， we must develop civil rights to use civil rights restrict state power. Therefore， the power should be restricted by improving institutional mechanisms， enhancing awareness of the civil rights and legal consciousness， fostering the concept of private and private rights， and Improving the Civil and Commercial Legal System， especially developing a progressive， sound， scientific Civil Code focusing on the civil rights to enhance consciousness of rights and restrict public power， which is the realistic choice to prevent the public power abuse.

Public rights abuse，the civil rights，state power，restriction，realistic choice

D082

A

1673-9639 （2016） 01-0096-04

（責任編輯 賴 全）（責任校對 王小聰）（英文編輯 田興斌）

2014-12-24

本文系2015年貴州省教育廳高校人文社會科學自籌項目“區域公共治理與合作背景下政府間協議實施研究——以2005-2015年間貴州省參與的省際協議為分析樣本”（2015ZC013）的研究成果。

王友云（1975-），男，漢族，湖南溆浦人，副教授，博士研究生，研究方向：政府改革與治理、區域公共管理。

宋 麗（1992-），女，貴州石阡人，銅仁學院2012級秘書學專業本科生。