建立長期護理保險制度是促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的關鍵措施

楊立雄

建立長期護理保險制度是促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的關鍵措施

楊立雄

一、養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展

進入21世紀后，我國老齡化加速。為應對老齡化帶來的危機，政府出臺了多項政策支持養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。在宏觀政策方面，《國務院關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等均對養(yǎng)老服務的發(fā)展提出了要求；黨的“十八大”明確提出“積極應對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的目標。國務院、民政部、發(fā)改委等各個部門也都出臺了相應政策，包括：《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》等。與養(yǎng)老服務投入密切相關的老年福利支出由2007年的3.97億元增長到2012年的81.18億元；2013年起，中央財政將健康服務業(yè)、養(yǎng)老服務業(yè)納入了促進服務業(yè)發(fā)展專項資金支持范圍，并下?lián)?2.2億元資金，重點支持農(nóng)村健康服務業(yè)、養(yǎng)老服務業(yè)設施建設。2014年中央財政又專門下?lián)?4億元服務業(yè)發(fā)展專項資金，用于支持在吉林、山東等8個省份養(yǎng)老服務的試點工作。

在政策的支持下，我國養(yǎng)老服務得到了快速發(fā)展。在機構養(yǎng)老方面，養(yǎng)老機構數(shù)和養(yǎng)老床位數(shù)飛速增長。到2016年2季度，全國各類養(yǎng)老服務機構和設施27796個，床位數(shù)達到661萬張；社區(qū)養(yǎng)老機構和設施數(shù)達到26903個，社區(qū)互助型養(yǎng)老設施62304個，社區(qū)日間照料床位數(shù)超過123萬張。

二、養(yǎng)老服務業(yè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)

但是，以政策為驅動力的養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。據(jù)推算，2015年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規(guī)模將超過4500億元，養(yǎng)老服務就業(yè)崗位潛在需求將超過500萬個；2020年老年人護理服務和生活照料的潛在市場規(guī)模將超過5000億元，可新增社會就業(yè)崗位超過710萬個。但是從發(fā)展趨勢看，2015年的預測目標沒有達到，2020年的預測目標也很難達到。

養(yǎng)老服務業(yè)受到社會高度重視，政府也在全力支持其發(fā)展，社會資本正在大舉進入這一市場。但是，養(yǎng)老服務業(yè)面臨的危機也在顯現(xiàn)。首先，養(yǎng)老機構床位入住率下降，造成資源浪費。近些年來，我國養(yǎng)老機構床位數(shù)發(fā)展很快，但是帶來一個嚴重的后果是床位入住率快速下降。到2016年第二季度，全國為老年人和殘疾人提供服務的機構整體入住率只有61%，部分地區(qū)甚至不到40%。多數(shù)民辦養(yǎng)老機構處于嚴重不飽和狀態(tài)，一些大型的民辦養(yǎng)老機構其入住率甚至不到10%，慘淡經(jīng)營。其次，養(yǎng)老護理人才缺乏，護理隊伍素質低下。按照預測，到2020年，我國失能老人將達到4600萬，需要養(yǎng)老護理員的數(shù)量達1000萬人。但是受職業(yè)發(fā)展局限、待遇偏低、社會地位不高等因素影響，多數(shù)人不愿從事護理工作，養(yǎng)老護理員的缺口較大。目前養(yǎng)老護理人員的整體年齡偏大，多數(shù)沒有受過專業(yè)的訓練。目前，全國取得養(yǎng)老護理員職業(yè)資格證書的人員僅有5萬，具有大專以上學歷的護理人員僅占總數(shù)的20%左右，具有護理技能、醫(yī)學知識的人員僅占8%，其他大多數(shù)是知識水平偏低的下崗女工或農(nóng)民工。再次，居家養(yǎng)老服務內容單一，難以滿足老年人的服務需求。居家養(yǎng)老服務是一個微利行業(yè)，從事這一行業(yè)的機構多數(shù)為家政公司，居家養(yǎng)老的服務內容以送餐、清潔、代購等為主，而專業(yè)化程度較高的康復服務、輔助器具服務、助醫(yī)服務、助急服務等則難以開展起來。最后，農(nóng)村養(yǎng)老服務處于空白，多數(shù)老年人難以享受基本養(yǎng)老服務。目前農(nóng)村五保戶可以入住敬老院，享受基本養(yǎng)老服務。受敬老院入住條件以及自身經(jīng)濟能力的限制，一些有入住愿意且符合條件的老年人難以享受到機構養(yǎng)老服務。而在居家養(yǎng)老服務方面，目前則基本處于空白，不僅缺少服務機構和服務人員，也缺少服務內容。

制約養(yǎng)老服務發(fā)展的根本原因在于老年人及其家庭的養(yǎng)老服務支付能力低。農(nóng)民的養(yǎng)老金水平每月少則只有70元，多則只有幾百元；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金相對較高，但2014年企業(yè)離退休人員每月人均養(yǎng)老金2251元。而入住養(yǎng)老機構的價格每月少則上千元，多則上萬元。這樣造成了養(yǎng)老機構服務的結構性矛盾：一方面，社會上存在大量有入住養(yǎng)老機構愿意的失能老年人；另一方面，養(yǎng)老院空余大量床位。面對這種狀況，少數(shù)養(yǎng)老機構鎖定于高端老人群體，出現(xiàn)設施豪華化、設備高端化、收費貴族化等傾向；而更多的養(yǎng)老機構則處于虧損狀態(tài)，無能力更新設施設備，無能力提升護理人員待遇，管理經(jīng)營步入惡性循環(huán)。同樣，在居家養(yǎng)老方面，由于老年人的支付能力低，基本上只能提供簡單的代購、清潔、洗浴等服務，而失能老人急需的護理、康復、助醫(yī)等服務還難以滿足。

三、建立長期護理保險制度勢在必行

養(yǎng)老服務的核心是服務，其成本主要是人力資本支出。隨著人力資本的日漸增長，養(yǎng)老服務越發(fā)昂貴，依靠老年人的養(yǎng)老金支付養(yǎng)老服務費用多數(shù)人做不到，而且隨著家庭的小型化和“4-2-1”家庭結構的形成，依靠家庭支付養(yǎng)老服務費用將給家庭造成沉重負擔。急需建立第三方支付制度，即長期護理保險制度。2016年6月27日，人力資源社會保障部辦公廳發(fā)布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），首次在河北承德市、吉林長春市、上海市、重慶市等15地啟動長期護理保險制度試點。這表明，建立長期護理保險制度已提上議事日程。

建立長期護理保險制度的核心問題是籌資問題。一些地方在探索長期護理保險制度時，采取從醫(yī)療保險基金“切塊”的辦法解決籌資問題。如青島在2012年建立長期醫(yī)療護理保險制度時，將其基金劃分為兩部分：一部分來源于歷年基本醫(yī)療保險結余基金的20%；另一部分來源于職工基本醫(yī)療保險基金的個人賬戶，每月按照個人賬戶月人均總額0.5%標準劃撥。《指導意見》沿用了這一思路，要求通過優(yōu)化職工醫(yī)保統(tǒng)賬結構、劃轉職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金結余、調劑職工醫(yī)保費率等途徑籌集資金。這種籌資方式引起的阻力小，具有可行性。但是這種籌資模式也存在一些問題，一些地區(qū)的醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金結余量少，可以劃撥的資金有限，難以滿足長期護理保險的籌資需要。因此有些地區(qū)為了提高醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金結余量，會進一步降低報銷比例，增加個人的醫(yī)療負擔。至于調劑職工醫(yī)保費率，從現(xiàn)在的經(jīng)濟形勢看，也很難實施。所以較為可行的只有通過優(yōu)化職工醫(yī)保統(tǒng)賬結構，即縮小個人賬戶規(guī)模（甚至取消個人賬戶），以增加社會統(tǒng)籌賬戶規(guī)模。但這種做法獲得的基金也較為有限。

從總體上看，我國社會保險和住房公積金的總繳費率相對較高，在試點長期護理保險制度時，如再增加長期護理保險繳費，易引起企業(yè)和個人的反對。因而采取調結構的方法是可行的。但是，僅從醫(yī)療保險基金中“切塊”獲得的資金有限，建議將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險視為一個整體，各地根據(jù)自身的實際情況，從上述四種社會保險繳費率中“切塊”，尤其是養(yǎng)老保險繳費率相對較高，一些地方政府正在下調養(yǎng)老保險繳費率，建議暫緩下降養(yǎng)老金繳費率，從中“切塊”用于新建長期護理保險制度。具體設想如下：年齡在41～50歲，從養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金中切出1%，個人賬戶基金中切出0.5%，共計1.5%，形成護理保險基金；51～60歲，從統(tǒng)籌基金中切出1.5%，個人賬戶基金中切出1%，共計2.5%，形成護理保險基金；61歲至退休，從社會統(tǒng)籌基金中切出2%，個人賬戶基金切出1%，共計3%，形成護理保險基金。政府補助相應的比例，政府補助部分由中央和地方兩級政府分擔。

建立長期護理保險制度要關注的重點人群是農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員，他們的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險水平相對較低，如從中再切一部分用于長期護理保險制度，不僅降低現(xiàn)有的社會保險待遇，而且獲得的長期護理保險基金也難以維持制度的運行。建議“建制度，低標準”的思路，選擇經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)進行試點，低標準起步，在制度成型后進行推廣。資金籌措可以考慮將醫(yī)療保險個人賬戶全部轉換為長期護理保險基金，政府按年齡段進行定額補助，政府補助部分由中央和地方兩級政府分擔。目前，部分地方政府給予了養(yǎng)老服務補貼，基本是一種普惠性的福利制度。建議政府改革養(yǎng)老服務補貼制度，將資源用于農(nóng)村老年人和城鎮(zhèn)低收入老年群體。

（作者系中國人民大學中國社會保障研究中心教授）