加快推進政府融資平臺轉型提升

浙江省發(fā)展和改革委員會課題組

加快推進政府融資平臺轉型提升

浙江省發(fā)展和改革委員會課題組

上世紀90年代以來，政府融資平臺為各地加快基礎設施建設、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的支撐作用。但經(jīng)過20多年的發(fā)展，政府融資平臺原有運營模式已經(jīng)難以為繼。必須加快改革創(chuàng)新步伐，推進政府融資平臺的轉型提升，打造更具可持續(xù)發(fā)展能力的新型地方政府融資平臺升級版。

1.0版的地方政府融資平臺運作目前已舉步維艱

經(jīng)過20多年的快速發(fā)展，近年來地方政府融資平臺運作已經(jīng)碰到了瓶頸制約，生存發(fā)展的狀況不容樂觀：債務負擔沉重。截至2013年6月底，全省各級政府負有償還責任的債務5088.24億元，其中由融資平臺公司舉債的占48.6%，是地方政府債務的主體。有2個市、18個縣債務率超過100%，有6個縣債務的借新還舊率超過20%。自身償債能力較弱。一方面，政府主要注入土地等資產(chǎn)，融資平臺現(xiàn)金和資產(chǎn)極少；另一方面，所投基礎設施等項目投資回報率低，償債能力不強。據(jù)研究，地方政府投融資平臺的總體資產(chǎn)收益率和凈資產(chǎn)收益率僅為2.54%和4.43%。再融資能力趨于衰竭。政府融資平臺普遍“小馬拉大車”，負債率過高，凈資產(chǎn)、投資回報難以覆蓋投資成本，財務狀況趨于惡化，隨著國家近年對融資平臺的清理規(guī)范，很多平臺公司已經(jīng)喪失了再融資能力。

造成這種狀況的根本原因，在于長期來政府融資平臺的發(fā)展模式存在著“三個過于”的弊端：一是過于依賴土地收入。目前地方政府投融資平臺債務的償還，主要依靠財政補貼和土地出讓收入。二是過于依賴銀行信貸。截至2013年6月底，全省各級政府負有償還責任的債務中，銀行貸款、發(fā)行債券和信托融資分別占55.7%、15.5%和15.3%。三是過于“小”而“散”。據(jù)統(tǒng)計，全省共有1016個投融資平臺，即平均每個縣有10多個投融資平臺。由于政府財力有限，只能撒胡椒面，導致單個平臺資本金不足，規(guī)模較小，信用級別較低。

探索建設2.0版政府融資平臺時不我待

“十三五”將全面進入還債高峰，政府融資平臺的資產(chǎn)負債表亟需改善、修復。2010年至2013年，浙江政府債務余額年均增長13.84%。據(jù)測算，2015年至2020年全省到期需償還的政府債務占現(xiàn)有債務余額的比重約為14.28%。“十三五”融資平臺公司將進入還債高峰，如果政府融資平臺的資產(chǎn)負債不能有效改善，其融資能力將日益衰竭，“十三五”規(guī)劃的工程項目實施將受到極大的制約。

政府融資平臺的（規(guī)模）小、（布局）散、（信用級別）低，難以適應擴大有效投資的需求，難以支撐省委省政府重大戰(zhàn)略的實施。2014年浙江固定資產(chǎn)投資已經(jīng)邁入2萬億規(guī)模級別。2009年以來，省委省政府將海洋經(jīng)濟發(fā)展、舟山群島新區(qū)建設、義烏國際貿(mào)易綜合改革試點等很多舉措上升為國家戰(zhàn)略，由于缺乏政府融資大平臺的有力支撐，很多舉措僅僅是“戴了頂帽子，邁不開步子”。

從更長的時段看，融資能力差距最終體現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差距。區(qū)域經(jīng)濟競爭，相比消費、凈出口，投資的拉動作用極為關鍵。融資能力的差距導致各地投資規(guī)模的差距，而投資規(guī)模的差距又引致了經(jīng)濟發(fā)展速度的差距。近年浙江經(jīng)濟增速與江蘇、山東、廣東等省的差距，主要影響因素是投資規(guī)模和增速的差距。

外部環(huán)境為融資平臺轉型發(fā)展提供了難得的機遇。近年來，國家出臺了置換債、專項債、PPP投資基金等一系列針對性強的政策舉措。省政府也相繼出臺一系列的政策措施，并設立了產(chǎn)業(yè)投資基金、基礎設施投資基金。多元化、市場化的社會融資渠道也日趨健全、發(fā)展迅猛，充分利用和整合這些“政策紅利”和“市場紅利”，率先完成融資平臺的轉型，將在新一輪區(qū)域發(fā)展競爭中占得先機。

建設2.0版政府融資平臺的國內(nèi)外模式借鑒

有效滿足基本公共設施和基本公共服務的融資需求是世界性難題。難點在于：如何在推動“融資－建設－償還”鏈條式循環(huán)中，實現(xiàn)融資平臺的可持續(xù)發(fā)展。

（一）國外政府融資的主要運作模式

以發(fā)行市政債券為主的美國模式。美國政府建設資金主要來源于發(fā)行政府債券。債券發(fā)行主要靠項目的現(xiàn)金流支撐，同時通過利息收入免稅、金融擔保及保險公司參與增信等優(yōu)惠政策，讓地方政府以更低的利率成本進行融資。

大力推進公共項目私營化的英國模式。英國主要通過公私合營拓寬公共融資渠道，提高公共投資的效益。在實際操作中推出了私人融資優(yōu)先權和構建“合伙制的英國”政府工作目標，吸引私人部門的資本進入。

財政間接投資的日本模式。日本的基礎設施建設兼顧政策性和有償性。政府不直接投資，而是向公共事業(yè)機構或政府金融機構提供融資，由它們進行特定項目的投資。

國有資產(chǎn)“打包運作”的新加坡淡馬錫模式。主要特點：一是整體運作；二是運用“積極股東”的管理方法；三是在政府監(jiān)管與企業(yè)運營之間建立隔離帶，確保屬下公司具有充分的經(jīng)營自主權。

（二）國內(nèi)政府融資平臺的主要模式

重慶模式：整體運作與專業(yè)化運作相結合，具備很強的可持續(xù)發(fā)展能力。一是通過國資的整體運作為國企解困、發(fā)展提供杠桿；二是通過重慶市城投集團、地產(chǎn)集團、水務集團、水利投資有限公司、高速公路發(fā)展有限公司、高等級公路建設投資有限公司、開發(fā)投資有限公司等“八大投”公司，放大政府的投融資能力，滿足大規(guī)模開發(fā)建設的需求。

四川模式：推動融資平臺整合，放大融資能力、降低融資成本。2008年，四川省將22家國有企業(yè)的全部股權、資產(chǎn)整體劃入組建了四川發(fā)展集團，搭建省級綜合投融資平臺。并分步組建了鐵投、能投、水務等九大專業(yè)平臺，吸引優(yōu)質(zhì)資源和專項資金投入重大基礎設施建設。

北京模式：加強國有資本經(jīng)營和國有股權管理，推動國有資本的證券化和價值最大化。2008年12月－2011年，北京市將市場化程度較高的首鋼、北汽、首開等國企股權整體劃轉成立了國有資本經(jīng)營管理中心。國管中心模式的優(yōu)勢：一是通過注重擴大資產(chǎn)證券化的直接融資，與成員企業(yè)相對偏重于銀行貸款間接融資形成互補；二是通過資產(chǎn)的虛擬合并，取得了信用評級提高、融資利率降低、中介機構收費降低的效果。

深圳模式：科學界定國資管理主體的職能，采取“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業(yè)”分層管理體制，成立了深圳市投資控股公司、深圳市遠致投資公司兩個投融資平臺。其中，深圳市投資控股公司履行政府投融資、國資整合、劣勢企業(yè)改制退出等職能；深圳市遠致投資公司負責國企并購重組、上市公司市值管理、股權投資和產(chǎn)業(yè)基金等職能。

建設2.0版政府融資平臺的思路和舉措

借鑒國內(nèi)外成功模式，做大做強政府融資平臺的總體思路：在頂層設計上，著眼于打造與浙江經(jīng)濟地位相符、支撐浙江重大戰(zhàn)略實施的需要，加大國有資源、國有資產(chǎn)、國有資本的統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌運營力度，集中資源和財力辦大事，打通“資源－資產(chǎn)－資本”有效轉化的通道。在運營模式上，要堅持政企分開的市場化運營導向，整合、重組、歸并政府投融資平臺，打通“融資－建設－贏利－再融資”的可持續(xù)發(fā)展鏈條。在項目融資方式上，采取多元化融資方式，吸引民資、外資等多元化融資主體，打通間接融資為主向直接融資與間接融資并舉、多元化融資的通道。具體舉措：

加大整合力度來提升融資平臺的可持續(xù)發(fā)展能力。一是資源整合，組建要素統(tǒng)籌收儲與交易中心，建立統(tǒng)一的要素資產(chǎn)帳戶，推動國有資源向國有資本轉變。建立完善全省統(tǒng)一的資源要素交易平臺，提高稀缺要素的配置效率。二是資產(chǎn)整合，借鑒淡馬錫等模式組建國有資本運營中心。下決心減少融資平臺數(shù)量，提高融資平臺資產(chǎn)質(zhì)量。三是運營的專業(yè)化整合。對全省1016個投融資平臺進行專業(yè)化整合、歸并。省本級充實交投、鐵投、能源、海投、金控集團等資本實力，組建若干個千億級專業(yè)化投融資平臺。市、縣（市區(qū)）可根據(jù)自身特點分門別類整合，提升投融資平臺。

借助新型投融資方式提升融資平臺的可持續(xù)發(fā)展能力。PPP等新型投融資模式，有利于彌補地方政府的融資缺口，有利于緩解地方財政壓力，有利于提高公共產(chǎn)品及公共服務效率。在PPP模式推廣方面，既可以依托政府融資平臺推出一批可操作性強的PPP項目；又可以對政府融資平臺存量項目改造，植入PPP模式；還可以將PPP等政府投資項目設計成P2G產(chǎn)品，吸引原來投資高風險P2P產(chǎn)品的民間資金進入。

借助發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金來提升融資平臺的可持續(xù)發(fā)展能力。依托融資平臺公司組建產(chǎn)業(yè)基金，有利于發(fā)揮財政資金的引導作用，有利于將社會資本與政府資金、資源的配置置于章程合伙協(xié)議框架的保障下，有利于引入第三方專業(yè)管理團隊。融資平臺要加強政府引導資金與基金、保險等金融機構的對接，形成政府資金+金融資本、政府投資+民間資本等多種融資機制。

借助擴大債券發(fā)行提升融資平臺的可持續(xù)發(fā)展能力。一是通過置換債優(yōu)化政府債務期限結構，降低政府融資平臺利息支出負擔。二是通過專項債發(fā)行，提高融資平臺的直接融資能力。國家鼓勵戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項債券采取“債貸組合”增信方式。政府融資平臺可以參照這一模式，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，提高融資平臺的融資能力。

借助資本市場提升融資平臺的可持續(xù)發(fā)展能力。目前，全省只有義烏小商品、海寧皮革城、紹興輕紡城等三家地方融資平臺在資本市場上市。建議在有一定實力的縣、市，采取“一企一策”方式培育、推動其專業(yè)化投融資平臺上市。通過資本實力的大幅提升和資本市場的有效運作，全面提高政府融資平臺的可持續(xù)發(fā)展能力。

在市縣層面進行改革試點，系統(tǒng)探索提高融資平臺可持續(xù)發(fā)展能力的有效路徑。2014年，浙江列入全國百強縣有18個，縣市區(qū)中有10多個財政收入超過100億元，進行融資平臺改革試點具有很好的基礎。在調(diào)研的基礎上，選擇1－2個有積極性的市縣共同推進。

課題組組長：謝力群；成員：江振林 林鶯鶯