法官懲戒制度
——立足于制度構建與實踐操作雙重考察

楊妮，劉坤

（1.北京市朝陽區人民法院，北京 100020；2.山東省菏澤市公安局，山東菏澤 274000）

法官懲戒制度
——立足于制度構建與實踐操作雙重考察

楊妮1，劉坤2

（1.北京市朝陽區人民法院，北京 100020；2.山東省菏澤市公安局，山東菏澤 274000）

法官懲戒制度是規范法官行為、防止司法不公、提高司法公信力的重要手段。但近幾年法官違法違紀現象嚴重，我國現有法官懲戒制度的現實功能遭到質疑。尤其是在司法體制改革的大背景下，越來越強調法官審判的獨立性，如果沒有完善的法官懲戒制度對法官的行為予以監督和制約，更容易滋生司法腐敗。因此，針對我國現行法官懲戒制度中存在的缺少權威立法依據、懲戒主體不中立、懲戒事由缺乏統一標準、懲戒程序不規范等問題，應當在尊重審判規律的基礎上，根據法官職業特點，對我國法官懲戒制度進行構建完善，以指導實踐操作。

法官懲戒；司法公正；司法改革

一、我國法官懲戒制度現狀

近年來，我國法官違法違紀現象突出。據統計，全國法院在2010年查處違法違紀司法人員共計783人；2011年各級法院共查處違法違紀519人，其中受到刑事追究的77人；2012年全國法院系統共查處利用審判權和執行權違法違紀人員1548人；2013年各級法院共查處利用審判執行權違法干警381人，其中追究刑事責任101人；2014年，各級法院共立案查處各類違紀違法干警2108人，其中利用審判執行權違紀違法干警863人，其中移送司法機關處理138人，給予黨紀政紀處分781人；2015年，最高人民法院查處本院違紀違法干警14人，各級法院查處利用審判執行權違紀違法干警721人，其中移送司法機關處理120人。

盡管我國法官違法違紀現象較為嚴重，急需相應的監督與約束機制，但目前我國并沒有一套完整的、成體系的法官懲戒制度，關于法官的懲戒規定，大都散見于各個法律及規范性文件當中。如《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）設有枉法裁判罪，追究法官的刑事責任；《中華人民共和國法官法》（以下簡稱《法官法》）設專章規定了法官的懲戒，其中第三十二條明確列舉了法官不得為的包括泄露審判秘密、私自會見當事人、造成錯案在內的12種違法亂紀行為，第三十三條則規定了針對上述違法亂紀行為的處罰及措施；最高人民法院出臺的《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）、《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》、《最高人民法院關于嚴格執行〈中華人民共和國法官法〉有關懲戒制度的若干規定》、《人民法院監察工作條例》，連同各級地方法院制定的系列規范性文件對法官懲戒作了進一步的細化規定，明確了懲戒主體、懲戒事由、懲戒措施等內容。上述法律及規范性文件構成了我國現有法官懲戒體系，成為我國法官懲戒的依據。

二、我國法官懲戒制度存在的問題

（一）缺少權威的立法依據

法官懲戒制度關系到司法公正與權威，包括美國、英國、日本在內的很多國家都通過憲法或者專門的法律對法官懲戒作了規定。根據我國《法官法》第八條的規定，法官非因法定事由，并且遵循法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分?？梢姡瑢Ψü僮坟?，必須有法定的事由和經法定的程序，但是從我國現有法律看，除了位階比較高的《刑法》和《法官法》之外，對法官責任的追究并沒有權威統一的法律可依。《刑法》和《法官法》雖然規定了一些法定的懲戒事由，但是并未從程序上明確如何追究法官的責任，缺乏可操作性。所以，當前追究法官責任的依據主要來自于各級人民法院制定的以“兩個辦法”為代表的一系列規范性文件。它們所追究的當然不是法官枉法裁判而應承擔的刑事責任，而是對法官給予紀律處分甚至某些經濟利益的剝奪。這些規范性文件的某些內容即使符合《法官法》對法官責任追究的規定，它們總體上也是缺乏法律依據的［1］。因為各級法院根本就不享有立法和解釋《法官法》的權力，如果各級法院依托《法官法》并從自身出發制定出一系列法官懲戒的規范性文件，則勢必造成法官懲戒在全國范圍內的不統一，有的甚至會與《法官法》的內容相沖突，無法成為懲戒法官的依據。

（二）懲戒主體非中立

根據《法官法》第十一條規定：法官的任命和罷免由各級人民代表大會及其常務委員會負責。另根據《意見》中第三十五、三十六條的規定：人民法院監察部門應當對法官是否存在違法審判行為進行調查，人民法院監察部門經調查后，認為應當追究法官違法審判責任的，應當報請院長決定，并報送省（區、市）法官懲戒委員會審議。由《法官法》及《意見》可以看出，在我國現階段法官懲戒的主體有兩個：一是各級人民代表大會及其常務委員會；另一個是各級法院內部的監察部門（我國目前尚未成立法官懲戒委員會）。但在實際操作中，各級人大及其常委會的罷免權行使流于形式，即一般只要人民法院提出了罷免法官的意見后，各級人大及其常委會都會對這一結果予以認可，并不會對其進行實質審查。因而法官懲戒權的行使最終落到了各級法院內部的監察部門。在法院管理高度行政化的今天，各級法院的監察部門作為法院的內設機構，在執行意愿上多傾向于聽從院領導的部署，如確有違法的法官，院領導多半會選擇內部消化，將其大事化小，小事化無，一是培養一名法官所需要成本與精力確系不易。二來出于保持隊伍的穩定，減少單位的負面影響。如此則法官懲戒一事將成為空談。因此，現階段依靠法院內部各級監察部門作為實施法官懲戒權的主體無法充分發揮該制度的職能優勢，其因具有非中立性的地位也極易淪為院領導手中打擊報復、懲罰“不聽話”法官的工具。

（三）懲戒事由缺乏統一標準

懲戒事由，也即對法官進行懲戒的依據。目前我國并沒有對法官懲戒事由劃分統一的標準，對法官進行懲戒的依據主要來源于各個法律規范中零散的規定，給實踐操作帶來了極大不便。一方面，因為對懲戒事由進行規定的規范性文件較多，但這些規范性文件的法律位階大多不高，且其中有不少規定發生重合，尤其是某些地方法院制定的細則與最高人民法院的規定甚至相互矛盾，給實際應用造成困惑。另一方面，這些規范性文件中規定的懲戒事由的認定也存在一定問題。如《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》規定的法官責任追究范圍之一為：“故意違背事實和法律，作出錯誤裁判的。因為過失導致裁判錯誤，造成嚴重后果的。”最高人民法院最新出臺的《意見》規定：“法官在審判工作中，故意違反法律法規的，或者因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依法應當承擔違法審判責任?！鄙鲜鲆幎ㄋ信e的應當追究責任的范圍，皆為法官故意或者有重大過失造成嚴重后果或者導致錯案的情形，但對何為錯案，何為嚴重后果都沒有明確的界定，且主觀上是否存在故意或者過失更無法判斷，容易造成懲戒的隨意性。

（四）懲戒程序不規范

長期以來我國缺乏系統的法官懲戒程序規范，實踐中遵循的依據主要源于《人民法院監察工作條例》，該文件在懲治違法違紀行為，維護司法公平公正等方面發揮了積極作用，但其行政化色彩較為濃重，且隨著司法改革的進行，部分條文難以適應新形勢的需要。具體表現為：第一，過于注重行政色彩的調查和處理，而忽視司法色彩的起訴（控訴）、聽證（聽審）、證據等環節，使懲戒案件處理的正確性缺乏充分的程序保障，當事人的訴訟權利也沒有渠道充分實現［2］。第二，紀律處分中審理權與處分決定權相脫節，《人民法院監察工作條例》規定：審理機構對違紀案件進行審理后，處分意見要報院長或者院長辦公會審批，表明紀律處分仍然采用行政審批制度，帶有明顯的行政化特點，與國際通行的法官懲戒方式司法化不一致，有違法官獨立的原則［3］。

新近下發的《意見》雖然再次明確了監察部門在法官懲戒制度中扮演的重要角色，并且肯定了當事法官有進行陳述、舉證、辯解、申請復議和申訴的權利，但條文并未涉及法官懲戒程序具體操作的內容，其對法官懲戒程序的指導意義有限。

三、法官懲戒制度之構建與操作

（一）法官懲戒的制度設計

1.完善法官懲戒依據，制定《法官懲戒法》。根據《法官法》，對法官懲戒須有法定事由，經法定程序。目前我國并沒有明確而統一的專門針對法官懲戒作出規定的法律，對法官懲戒多依據法院的內部文件。如果僅根據現有的規范性文件對法官進行懲戒，一是缺乏統一的標準，各級法院在具體實施時容易出現差異，二是缺乏權威性，難以使受懲戒的法官信服。結合司法改革，考慮我國的現狀，應該提高我國法官懲戒制度的立法層次，通過法律來明確法官懲戒事宜。可以考慮由全國人大制定既能保證審判獨立，又能規范法官行為的《法官懲戒法》，對法官懲戒制度從實體到程序作出規定，明確法官懲戒制度的功能，統一懲戒標準，完善懲戒程序。

2.懲戒制度功能的重新定位，保障法官獨立審判權。十八屆四中全會決定對獨立公正行使審判權與嚴格司法關系的內在關系的理論闡釋，應該成為我國法官懲戒制度功能定位的基石，即嚴格責任的目的是為了督促法官依法履職?！皯徒涞倪吔缂绰穆毜谋Ｕ稀?，對法官的懲戒，應該以確保法官的獨立審判權力不受影響為前提［4］。法官作為居中裁判者，一旦審判權力受到任何外部力量的影響，其做出的判決結果將很難保持客觀性和中立性。但是法官作為具有主觀能動性的個人，如果在使用權力時不受到約束，同樣會造成權力的恣意濫用。因此，在司法獨立與司法責任之間應該建立起一種平衡機制，而法官懲戒制度正是基于此功能而存在。建立法官懲戒制度的主要目的并不是為了懲戒而懲戒，而是為法官的行為提供一個規范性指引，表明哪些能做，哪些不能做，以保障法官在正當行為中獨立、公正的行使審判權力，而不必擔心因此受到懲戒。換個角度而言，也只有法官真正做到了獨立審判，他才能對自己的行為承擔后果，追究其責任才名正言順。

3.明確懲戒標準，建立以行為無價值為導向的懲戒機制。目前，我國法官懲戒事由沒有明確而統一的標準，對懲戒事由的規定多采用列舉式進行。通過對規范性文件進行整理，我國現有的法官懲戒事由主要以錯案追究為導向，重視對實體結果的判斷，實踐中對法官的懲戒也大都起因于錯案，從而忽視了法官的行為和主觀因素。但是在法治社會里，社會應當給予法官足夠的信任，只要法官行為正當，就應當推定判決結果是正當的［5］。即便判決結果錯誤，但因法官對法律理解有偏差或者對事實認定有偏差，而并未為違反法定程序、枉法裁判等不當行為，則不應受到懲戒。同樣的，有時候判決結果即便正確，法官在辦案過程中也可能存在不當行為，對于這種不當行為也應該受到懲戒。另外，錯案追究主要針對的是法官基于故意和重大過失而產生的錯案，部分規范性文件也規定如果是因為對法條的理解偏差導致錯案發生的不予追究責任，但法官到底是理解偏差還是故意曲解法律，無法判斷，相比而言，以外在行為為標準來認定法官的責任更容易確定。所以，我們不能簡單地以判決結果的正確與否為依據對法官進行懲戒，而應該建立起以行為無價值為導向的懲戒機制。這里的行為無價值應包含兩方面內容：一是違反法定程序的職務行為；二是可能造成人們對司法公正產生懷疑或者有損司法形象的職務外行為。

4.增設司法性質的懲戒措施。一直以來，我國對法官隊伍的管理都參照公務員進行，各個關于法官懲戒的規范性文件規定的懲戒措施與《公務員法》中規定的行政處罰種類完全相同。因此，筆者建議重新制定符合我國法官職業特點，適應審判工作需要的司法性懲戒措施。如：對于一些情節較輕微的職務外行為，如出入與法官身份不符合的場所的，可以予以告誡處分；對于接受當事人請托的行為，可以予以罰款；對于嚴重的諸如因枉法裁判而構成犯罪的行為，可以責令其退出員額。

（二）法官懲戒之實踐操作

1.成立法官懲戒委員會。如前所述，我國現有的法官懲戒主體一是法院內部的監察機構，對法官進行懲戒缺乏中立性，二是各級人大及常委，但對法官的懲戒流于形式，二者都難以發揮懲戒作用。相比而言，國外多數國家都有專門的法官懲戒機構或組織，如美國設有專門的司法懲戒委員會，法國有法官最高委員會，日本有由參議院和眾議院議員共同組成的彈劾法庭，這些機構或組織專門負責履行法官懲戒職責。就理論而言，我國也應該構建一個獨立的法官懲戒主體，這是保證司法獨立的重要手段。在法官員額制度下，法官的遴選由省一級設立法官遴選委員會，從專業角度提出法官人選，人大依照法律程序任免。參照法官的入額程序，可以在國家和省一級成立法官懲戒委員會，專門履行法官懲戒事宜職責。法官懲戒委員獨立于法院，屬于中立的懲戒機構，可以吸收人大代表、律師、法學專家等參加，其主要職權除了處理法官不當行為，同時還為被懲戒法官提供申訴救濟。

2.法官懲戒程序設計。法官懲戒程序為我國立法的空白，為了保證法官懲戒的正當性，應該制定具有可操作性的懲戒程序。

（1）啟動程序。法官懲戒程序可以由多方主體進行啟動。目前我國法官懲戒程序主要是依靠內部監察部門依法履職進行啟動，當監察部門發現法官確有懲戒事由時，可以向省級法官懲戒委員會申請立案。另外，省級法官懲戒委員會可以依據當事人、律師或者社會公眾的舉報，通過書面等方式初步審查，認為屬于懲戒范圍的，可以啟動懲戒程序。

（2）事實調查與結果處置。由法官懲戒委員會組織，會同法院內部監察部門人員共同組成調查小組，對相關法官進行調查。如果調查核實法官確有懲戒事由，由法官懲戒委員會根據不同情況作出處理決定。對于法官行為可能構成犯罪的，移交檢察機關立案偵查，待刑事處理完畢后，再對法官作出處理；對于需要罷免職務或者責令退出員額的，提請人大常委會進行表決；對于其他一般性事由，由法官懲戒委員會根據《法官懲戒法》的規定，直接作出懲戒決定。

（3）法官的申辯與救濟。在法官委員會對法官作出懲戒決定之前，可以通過聽證等程序聽取法官的申辯意見。如果被懲戒的法官不服，可以申請省級法官懲戒委員會進行復議，如果省級法官懲戒委員會維持了原決定，被懲戒法官可以申請國家法官懲戒委員會進行申訴，并最終以國家法官懲戒委員會的決定為終局，被懲戒法官應該依照執行。

［1］魏勝強．錯案追究何去何從？——關于我國法官責任追究制度的思考［J］．法學，2012，（9）：55-64．

［2］于秀艷．論我國法官懲戒程序及其改革［J］．法律適用，2003，（9）：8-11．

［3］［5］張蔚．比較研究我國法官懲戒制度的司法性欠缺和改革方向［D］．中國政法大學，2009．

［4］蔣銀華．法官懲戒制度的司法評價——兼論我姑法官懲戒制度的完善［J］．政治與法律，2015，（3）：21-28．

Research on the Construction of Judge Disciplinary System——In the perspective of system establishment and practical operation

YANG Ni1，LIU Kun2

（1.People’s Court of Chaoyang District of Beijing，Beijing 100020，China；2.Heze Public Security Bureau of Shandong Province，Heze 274000，China）

Being an important measure of regulating judge action and curbing judicial corruption，judge disciplinary system has been widely questioned in recent years.Especially in the background of judicial reform，the lack of supervision in consummate judge disciplinary system can lead to judicial corruption.In order to solve the problems such as lack of authoritative legislative basis，non-neutral disciplinary body，shortage of uniform standards and irregular procedure，judge disciplinary system on the basis of judicial professional characteristics has to be constructed to instruct judicial practice.

judge disciplinary；legal justice；judicial reform

D926.2

A

1009-6566（2016）06-0097-04

2016-09-20

楊妮（1988—），女，重慶萬州人，北京市朝陽區人民法院法官助理，刑法學碩士，主要研究方向為刑法學。