亞歷山大圖書館法人治理結構研究

路 陽 張雪峰

（福建師范大學社會歷史學院圖書館學系 福建 福州 350007）

亞歷山大圖書館法人治理結構研究

路 陽 張雪峰

（福建師范大學社會歷史學院圖書館學系 福建 福州 350007）

埃及政府以總統令的形式頒布有關亞歷山大圖書館的專門立法，對其性質、功能、機構設置、管理方法、財務管理、章程的修訂及其內容等進行了闡述與規定，并對各管理主體的責任與權力進行了詳細規定，確定該館實行法人治理結構。作為附屬于總統的獨立公共法人，亞歷山大圖書館主要通過贊助人理事會、受托人董事會、咨詢理事會和圖書館館長實施管理，其有益經驗可為我國公共圖書館推行法人治理結構提供參考借鑒。

亞歷山大圖書館 法人治理結構 圖書館管理

1　引 言

“法人治理”是指以權力分工、相互制衡、效率與責任并重為理念，為保障財產所有者利益而在委托者和代理者之間形成的一種委托代理關系與制度結構[1]。蔣永福先生認為，組建理事會、建立法人治理結構的核心內容是：組建公眾代表廣泛參與的理事會，使其成為相對獨立的決策主體，即由理事會來行使決策權力；由理事會聘任的圖書館館長及其副職作為執行主體，行使相對獨立的執行權力；由理事會內部設立的監督機構以及上級政府、圖書館職工、社會公眾、媒體等組成多元的監督主體，行使監督權力，對決策和執行環節進行監督，以此形成決策權、執行權、監督權之間相對獨立又相互協調的法人治理結構[2]。由此可以看出，在圖書館法人治理結構中，讀者代表能夠廣泛參與到圖書館的決策事務中并行使監督權，這也是保障讀者權利的重要制度安排。黨的十八屆三中全會提出：“要明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館等文化事業單位組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理。”[3]基于此，本文以亞歷山大圖書館法人治理結構為個案進行梳理與研究，以期為我國公共圖書館法人治理結構的推行提供一定的參考和借鑒。

2　亞歷山大圖書館法人治理結構概況

埃及亞歷山大圖書館始建于托勒密一世時期（約公元前367—公元前283年），是世界上最古老的圖書館之一，公元3世紀末毀于戰火之中。1974年，亞歷山大大學教授莫斯塔法提議重建亞歷山大圖書館。之后在聯合國教科文組織、埃及政府及亞歷山大重建國際委員會的共同努力下，亞歷山大圖書館得以重建并于2002年10月16日正式開館。

2001年3月，時任總統穆巴拉克先后簽署了《有關亞歷山大圖書館的2001年第1號法令》 （Law No. 1 of 2001 Concerning the Library of Alexandria），以及和亞歷山大圖書館相關的《2001年總統第76號法令》（Presidential Decree No. 76 for the Year 2001）[4]。上述法令對圖書館的性質、功能、機構設置、管理方法、財務管理、章程的修訂及其內容等進行了闡述與規定，明確圖書館實行法人治理體制，并對各管理主體的責任與權利進行了詳細規定。

亞歷山大圖書館作為附屬于總統的獨立公共法人，主要通過受托人董事會（或稱委托人董事會）、圖書館館長、贊助人理事會（或稱資助人理事會）和咨詢理事會實施管理。

2.1受托人董事會

受托人董事會由埃及國內外科技界和知識界精英或者具有豐富國際經驗的知名人士組成，成員人數在15～30人，其中有5人是當屆埃及政府官員，他們分別是高教和科研部部長、文化部部長、外交部部長、亞歷山大州州長以及亞歷山大大學校長，主席由贊助人理事會的主席兼任[5]。首屆成員名單由共和國總統通過發布法令來決定，非政府官員的成員任期兩年，在此期間，每年更換1/3的董事會成員，除了第一屆董事會以外的歷屆董事會非政府官員成員，都應該獲得董事會成員的提名并通過董事會的確認予以任命；此外，除了第一屆董事會，此后各屆董事會成員的任期為3年，可連任一屆。董事會每年被更換的成員將自動成為亞歷山大圖書館咨詢理事會成員，繼續為亞歷山大圖書館的發展貢獻力量[5]。

受托人董事會是圖書館各項事務的決策者，它承擔為圖書館制定大眾政策、行政規則、財務規章以及管理圖書館開展對外合作研究、策劃組織宣傳等各類活動的職責。受托人董事會每年召開一次會議，在對圖書館上一年度的情況進行總結的同時，也會對下一年度的發展制訂計劃，且在法律許可范圍內對于埃及政府撥付亞歷山大圖書館的經費以及通過接受捐贈等其他各種途徑獲得的經費進行分配和管理；同時，對于上一年度財務預算中政府預算機構無法實現的監督管理，受托人董事會可委任外部審計師進行審計，并且對其提交的審計報告進行確認。受托人董事會可經主席提議或邀請，或者根據半數及以上成員的提議，召開臨時附加會議[5]。受托人董事會所做出的決定須經多數成員投票贊成才具有法律效力。若表決時票數相等，則董事會主席的投票將會是決定性的。受托人董事會可指定其成員成立特別成員委員會，并向其指派特別的任務或者進行特別的研究工作[5]。

除此之外，受托人董事會還積極促進亞歷山大圖書館和埃及國內外各類組織機構的合作，為世界范圍內的研究者提供更多更方便訪問的資源。例如，受托人董事會于2005年促成了亞歷山大圖書館與耶魯大學的合作，在該校圖書館啟動了OACIS（Online Access to Consolidated Information on Serials，連續出版物綜合信息在線資源數據庫）項目。這一項目旨在建立一個龐大的記錄中東地區期刊數目及其信息的數據庫，以使世界各地尤其是中東地區學者盡可能地獲得并在線打印所需資源[6]。受托人董事會還積極促成了亞歷山大圖書館加入美國數字化圖書館聯盟（Digital Library Federation，簡稱DLF），使之參與開發、創建與維護數字館藏，以及國際范圍內數字館藏政策和標準的制定[7]。受托人董事會也大力支持亞歷山大圖書館舉辦各種活動以及承辦各項國際性會議。其成員的報酬、差旅費用，以及出席董事會議、設立特別委員會所產生的其他費用都由亞歷山大圖書館來承擔。

2.2亞歷山大圖書館館長

根據《2001年總統第76號令》的第5條規定，亞歷山大圖書館館長由受托人董事會成員投票任命，且必須得到超過2/3的票數才能上任；館長任期5年，可以連任；受托人董事會有權決定館長的薪酬和被更換時的經濟補償；館長候選人必須是國際知名人士，并且具有廣闊的文化視野、豐富的管理經驗和高水平的管理能力[5]。

依據法令，館長是亞歷山大圖書館的執行主席（CEO），接受受托人董事會的委托執行董事會表決通過的各項政策，同時還要為董事會會議準備議程，定期向董事會匯報工作，撰寫圖書館財政與項目發展狀況報告[5]。亞歷山大圖書館館長是獨立于贊助人理事會和受托人董事會之外的圖書館的最高領導者，對受托人董事會負責[5]。盡管他可出席董事會會議并且參與決策管理，但是在董事會會議上并沒有表決權[5]。

館長也是亞歷山大圖書館館員的領導者，他對圖書館的所有發展項目進行管理，有權招聘、任命、解雇館員，并對館員進行人事調配，督促館員按照圖書館人員從業法規為讀者提供更好的服務；此外，館長有權制定其認為合理的館員管理條例以及財務規章，但是條例和規章不得與受托人董事會所制定的相關規章制度、政策相違背；同時，館長制定的條例和規章僅在遞呈受托人董事會進行討論并批準后方可生效。此外，在與司法部門交涉和其他對外事務中，館長是亞歷山大圖書館的法定代表人[5]。

2.3贊助人理事會和咨詢理事會

亞歷山大圖書館的贊助人理事會成員人數在8～24人[8]，其由埃及共和國總統親自邀請聘任，并且其中至少1位成員應是聯合國教科文組織總干事。該理事會的主席由總統或者由總統指定人選擔任，埃及高教和科研部部長兼任理事會的秘書長，第一任主席由時任總統夫人蘇珊·穆巴拉克（Suzan Mubarak）親自擔任。《2001年總統第76號法令》規定，贊助人理事會每3年召開一次會議，會議主要討論和審查有關圖書館發展的重大事宜，該理事會承擔支持與跟進圖書館各項活動及項目的責任，同時表達理事會成員對于這些活動發展方向的意見[5]。

亞歷山大圖書館咨詢理事會成員基本由受托人董事會每年替換下來的董事成員組成，其職能主要是為圖書館管理層包括館長的決策和其他各項事務提供咨詢服務，以促進圖書館更好地發展。由于埃及政府及亞歷山大圖書館并未對該理事會的職責和成員結構進行規定，因此筆者對該理事會不作過多的介紹。

3　對我國公共圖書館建立法人治理結構的啟示

3.1給予明確的法律保障

國外圖書館的法人治理結構一般注重立法保障，而我國公共圖書館的行政管理一般都是以部門規章、紅頭文件為主，文件先行而法律滯后，而且至今仍未頒布一部專法性質的圖書館法。由于缺乏強有力的法律保障，我國公共圖書館事業能否發展很大程度上取決于各級政府是否對其足夠重視。基于同樣的原因，公共圖書館建立法人治理結構將由于缺乏法律依據而無法獲得各級政府的充分支持，同時也會出現與關于事業單位改革的配套文件銜接不上的情況。因此，我國公共圖書館推行法人治理結構，需要在國家層面出臺相關的法律法規作為依據與支撐。

亞歷山大圖書館建立法人治理結構之立法先行給我們提供了很好的范例。埃及政府以發布總統令的方式專門為其量身定制了一部圖書館法，確保了亞歷山大圖書館開館之初就順利推行法人治理結構，各項工作的運行都得到了有效的保障，從而使得該館能夠獲得快速的發展，成為中東地區服務高效、影響廣泛的公共圖書館。

3.2妥善處理法人治理結構和現有行政管理體制的關系

國外公共圖書館所建立的以理事會為核心的法人治理結構，主要是為了妥善處理在“小政府、大社會”的社會格局中多元投資主體與理事會之間的委托代理關系，理事會對圖書館行使管理和決策的權力，需要圖書館的管理者與所有者必須徹底分離[9]。

而我國則是個“大政府”國家，行政職能部門對包括公共圖書館在內的事業單位和其他行業組織的管理，一直存在管理過嚴的弊端。近年來，通過行政體制改革，事業單位和其他行業組織在自主經營管理方面有了更多的權力，獲得更大的發展空間，但公共圖書館的管理主體仍然是各級政府，其發展依舊取決于當地政府的支持力度。現有體制下，公共圖書館管理層得不到充分授權，以及國家作為圖書館所有者無法實施有效的監督權等問題，同樣制約著公共圖書館事業的健康發展。同屬“大政府”國家的埃及以總統令的方式頒布了《有關亞歷山大圖書館的2001年第1號法令》，推行法人治理結構，明確了其受托人董事會是亞歷山大圖書館各項活動的決策者，并將圖書館執行管理、監督和咨詢等權責分別賦予館長、贊助人理事會和咨詢理事會，妥善解決了政府與亞歷山大圖書館的行政管理體制問題。

借鑒亞歷山大圖書館的管理模式，在現有的行政管理體制下，我國公共圖書館同樣可以推行法人治理結構，由政府授予理事會、館長和監事會相應的決策權、執行權和監督權，使之各司其職、相互制衡，既可充分維護國家、讀者和館員等各方的利益，又可保證管理層獲得足夠的授權以對圖書館實施有效管理，從而實現公共圖書館“專業化”“社會化”“去行政化”的管理目標。

3.3開展績效評價與內外部監督

國外圖書館實行法人治理結構往往配有專門的績效評價和內外部監督體系。亞歷山大圖書館的績效評價和內部監督主要是通過接受受托人董事會的年度審核與財務審計、薪酬分配與用人權限等權力設限機制來實現的。亞歷山大圖書館館長在每年參加受托人董事會會議時需要向其提交年度報告與財務報表，同時圖書館還要接受受托人董事會所指派的獨立審計機構對圖書館進行審計。外部監督則主要依靠埃及政府來實現，包括每年政府部門對圖書館財政的審計、推進圖書館工作信息公開等。埃及政府的外部監督作用取決于，一方面，受托人董事會中有多名成員是當屆埃及政府官員；另一方面，受托人董事會及贊助人理事會要接受埃及總統及政府的問責。

我國公共圖書館法人治理也應該注重針對圖書館的內外部監督，建立理事會信息公開、決策失誤追責、績效評價等制度。例如，在推行圖書館法人治理結構過程中，可通過圖書館立法建立公共圖書館的館務信息公開制度、財務審計制度、績效考評與獎懲制度等，制度化地接受來自理事會、行政管理部門、讀者群體與其他社會各界的內外部監督。

3.4建立獨立理事制度

獨立理事制度是指在董事會中設立獨立理事，形成權利制衡與監督的一種制度。獨立理事是為理事會服務但是又不全職為其工作的理事。在亞歷山大圖書館的法人治理結構中，贊助人理事會和受托人董事會均有部分成員是來自國內外精英群體的獨立理事。將獨立理事制度引入圖書館法人治理，也就意味著來自社會各界的獨立理事可以更加廣泛地代表廣大讀者的意志，有助于協調公共圖書館各方面的關系。而具有不同學科背景的獨立理事參與圖書館治理則有助于降低圖書館的決策風險。獨立理事一般是非薪酬崗位，與圖書館理事會沒有經濟利益牽連，因此不易發生腐敗問題。作為“第三方”，獨立理事對圖書館理事會及管理的評價會更為科學、客觀。同理，在我國公共圖書館設立獨立理事制度，有助于完善治理模式和機制，制衡理事會與圖書館管理層之間的關系，是完善圖書館法人治理結構的重要因素。而我國在建立獨立理事制度的同時也需注意完善立法，既確保獨立理事的獨立性，又明確獨立理事的資質標準[10]。

3.5賦予公共圖書館法定機構的地位

亞歷山大圖書館通過《有關亞歷山大圖書館的2001年第1號法令》和《2001年總統第76號法令》的授權獲得法定機構地位。所謂法定機構，是指依特定的立法設立，依照國家有關法律、法規、規章規定受到監管，具有獨立法人地位的機構。作為一個法律實體，法定機構與政府之間的關系將由法律確定，而不再取決于政府的意志。法定機構的宗旨、任務、職能等必須是法定授權，政府對它的指導和監管必須要以專門的針對性的立法作為依據。賦予公共圖書館法定機構的地位，是公共圖書館從“行政管理”向“法人治理”結構過渡的重要保障，是其從內部法治向外部法治的嬗變，是其通過外部法治實現內部法治的重要策略[10]。因此，國家通過立法賦予公共圖書館法定機構的地位，是其推行法人治理結構、獲得法律保障的關鍵因素。新加坡國家圖書管理局（National Library Board of Singapore，簡稱NLB）通過國家法定機構的確立，獲得財政、人事方面的高度自治權，靈活高效地開展各項工作[11]；英國國家圖書館理事會被歸于英國文化傳媒體育部設置的32個執行性非部級公共機構之一，其實質上也是一個承擔政府公共職能、受政府監管、具有高度自治權利的準自治性法定機構[12]。在我國，深圳市政府于2007年發布了《關于在深圳市推行法定機構試點的意見》，開始在深圳市進行法定機構試點，圖書館也參與其中。由此可以看出，我國已試圖將公共圖書館納入法定機構的范圍，這使我國公共圖書館法人治理結構的建立得以逐漸開展。

[1]徐貴宏. 中國特色現代事業法人治理結構、治理機制與治理規則[J]. 行政科學論壇, 2014(3):19-31.

[2]蔣永福. 論圖書館理事會制度[J]. 圖書館, 2011(3):31-34.

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. [2015-12-10].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/ c_118164235.htm.

[4]Bibliontheca Alexandrina. About the BA[EB/OL].[2015-12-08]. http://www.bibalex.org/en/Page/About.

[5]Bibliontheca Alexandrina. About the Council of Patrons[EB/OL]. [2016-05-03]. http://www.bibalex.org/en/Page/Patrons_Council.

[6]Presidential Decree No.76 for the Year 2001[EB/OL].[2016-05-03]. http://www.bibalex.org/en/Page/Presidential_Decree.

[7]BA Launches the Mirror Site for Online Access to Consolidated Information on Serials (OACIS) for the Middle East[EB/OL]. [2015-12-08]. http://www.bibalex.org/en/news/details? documentid=507&keywords=oacis.

[8]The 2005 BoT Annual Meeting and Inauguration of Einstein and Bulaq Press Exhibitions[EB/OL].[2016-05-03]. http://www. bibalex.org/en/news/details?documentid=643&keywords=DLF.

[9]張 巖. 我國公共圖書館理事會制度建設面臨的幾個難點問題[J].國家圖書館學刊, 2014(3):29-33.

[10]馬 玲. 國外圖書館法人治理結構建設特色與啟示[J]. 圖書館工作與研究, 2015(9):53-56.

[11]National Library Board Singapore. About NLB[EB/OL].[2015-12-08].http://www.nlb.gov.sg/About/AboutNLB.aspx.

[12]The British Library[EB/OL].[2015-12-08].https://www.gov.uk/ government/organisations/british-library.

路 陽 女，1994年生，福建師范大學社會歷史學院圖書館學系2015級碩士研究生。

張雪峰 男，1972年生，福建師范大學社會歷史學院副教授，博士、碩士生導師，研究方向為圖書館學教育、圖書出版史等，已發表論文30余篇，出版專著1部。

Research on Corporate Governance Structure of the Library of Alexandria

The Egyptian government enacted the special legislation on the Library of Alexandria by presidential decree, the library characteristic, function, framework of institution, management, financial management, charter amendment and the content are expounded and specified, responsibilities and rights of management subject are regulated clearly, and it is determined to implement corporate governance structure in the Library of Alexandria. As the independent public corporation attached to the president, the management of the Library of Alexandria shall be managed by The Council of Patrons, The Board of Trustees, the Advisory Council and the director of the library. Its beneficial experience would provide reference for China to implement corporate goverenance structure in the public library.

Library of Alexandria; Corporate governance structure; Library management.

G258.2;G251

A

2016-05-30]