公共法律服務體系建設研究*

安徽省司法廳課題組

公共法律服務體系建設研究*

安徽省司法廳課題組

公共法律服務是政府基本公共服務的重要組成部分，在維護社會和諧穩定、社會公平正義和創新社會管理中具有重要的作用。黨的十八大報告提出：“必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設”。黨的十八屆三中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現代化。公共法律服務是國家治理體系和治理能力建設的重要支撐和法治保障，是依法解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題的重要途徑，對于維護社會大局穩定，促進社會公平正義和保障人民安居樂業具有不可替代的重要作用。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，要建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。黨的十八屆五中全會審議通過《“十三五”規劃建議》及國務院《“十三五”規劃綱要》，在全面推進法治社會建設內容中明確提出了“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”。建立健全公共法律服務體系，優化法律服務資源配置，以優質高效的法律服務和更加有力的法律保障促進經濟轉型發展、維護社會大局穩定、保障人民群眾安居樂業，是司法行政機關推進和諧社會和平安中國、法治中國建設的重要途徑。

近年來，隨著司法行政工作職能作用日益彰顯，社會影響力和地位不斷提升，各級黨委政府對司法行政工作更加重視，在政策支持、經費投入、機構人員等方面給予大力支持，許多制約司法行政工作發展的難題逐步得到解決，特別是《十三五規劃綱要》的發布，為司法行政工作帶來了改革發展的重要戰略機遇。作為涵蓋司法行政部門諸多核心職能的公共法律服務體系，其建用水平的高低將直接集中反映司法行政各項工作成效和發展水平，對各級司法行政機關能否牢牢把握新的發展機遇提出了新的考驗。由于安徽省司法行政工作歷史欠賬較多，基層基礎整體較為薄弱，基層司法行政工作在隊伍建設、體制機制、職能發揮等方面仍然存在諸多不足和困難，整體工作水平與省委省政府的要求和人民群眾的期待尚有一定的差距，這就需要安徽省司法行政機關繼續強化工作舉措，創新工作手段，全面推進公共法律服務體系建設，全力提供優質高效的法律服務和法治保障，全方位提升法律服務資源績效，圍繞實現到2020年安徽省司法行政總體工作位居全國前列、服務類指標達到中部地區前列、管理類指標力爭全國先進的目標，強力推進中國特色安徽現代司法行政體系建設進程，不斷提升安徽司法行政工作發展新境界。

一、公共法律服務的基本涵義和主要特征

公共法律服務是指與一般法律服務相對應的，著眼于社會效益，以非營利為目的，在政府的主導下，以律師事務所、公證處、基層法律服務所、法律援助中心和人民調解委員會等社會機構或組織為補充的供給主體，由法律服務工作者為公民或社會組織提供基本的而又有保障的法律事務處理為目的的一種服務活動。這種公共法律服務活動且以政府為主導，在公民或社會組織實現自己正當權益中，或提高經濟效益，或排除不法侵害，或防范法律風險，而請律師、公證員、基層法律服務工作者、法律援助律師或人民調解員以法律知識和技能提供服務的專業活動，是政府公共服務的有機組成，其主要區別，就在于不以營利為目的，注重和追求法律服務的社會效果，體現法律服務的社會責任。公共法律服務作為政府公共服務的有機整體，它有著明顯的屬性和特點。

（一）具有平等普惠性

隨著經濟、社會的不斷發展，人們對各種需求日益增長，其中對法律服務的需求也不例外。公共法律服務的“公共”在于公有、公用，也就是說公共法律服務是普惠均等的，在當今的社會中，每一個成員都享有公共法律服務的權利，這也體現著我國憲法“公民在法律面前一律平等”的精神，使得社會的每一個成員都擁有法律意義上的“平等”。同時，“公共”本身沒有特定的對象，也沒有特指的對象，相對于社會而言，適用于社會的每一個成員。所以，凡是社會的每一個成員都有機會享有公共法律服務，這才真正體現著現代法治國家的公正、平等原則，來不斷滿足社會成員日益增長的法律服務的基本需求。

（二）具有公益服務性

公共法律服務是以不營利為目的的，更是社會每一個成員所需求的。而且，在解決民生問題的諸多手段中，法律是一個基礎性的手段，也是解決民生問題的最后一條“底線”，這條“底線”是不能逾越的。公益服務性的公共法律服務，是政府轉變職能服務社會的需要，更是政府加強和創新社會治理的舉措，在社會建設中將發揮著重要的作用。這種公益服務性表現形式，就是政府適當投入、社會捐助、法律服務者奉獻，而社會成員平等地享有公共法律服務。這既體現著政府的服務，也體現出法律工作者的服務，兩者之間相互促進、相輔相成，使得政府在管理國家和社會事務中，穩妥地處理涉及復雜的公共利益問題，保障社會每一個成員應有的均等權利。

（三）具有政府責任性

當前，社會主義市場經濟體制已經建立，而市場經濟就是法治經濟，必須依法經營、依法辦事、依法管理。在社會主義市場經濟條件下，作為重要的公共服務之一的便有公共法律服務。政府是公共法律服務供給主體，其最本質的特點，就在于政府的責任性。政府是公共法律服務的提供者，由政府主導、推動和實施公共法律服務，由此建構公共法律服務體系，把法律服務納入政府公共服務之中，并不斷發展和完善公共法律服務體系，使其走上公共化的價值取向之路，成為政府創新公共服務體系的一項重要內容，以此縮小和消除社會每一個成員對法律服務需求的差距，且為之提供應有的公共法律服務，達到促進社會建設、促進社會公平正義的目的。

二、推進安徽公共法律服務體系建設的實踐

2014年以來，安徽省司法廳認真貫徹司法部決策部署，加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系，并根據法律服務不同行業的功能定位和區域特點，努力優化法律服務資源配置，進一步融合法治宣傳、律師、公證、基層法律服務和法律援助、人民調解、社區矯正各項法律服務資源，履行法律服務的社會責任。截至目前，市、縣級公共法律服務中心提前一年全部建成，建立鄉鎮（街道）司法行政服務站1514個，村（社區）司法行政工作室17589個，四級公共法律服務實體平臺建設基本完成。同時，在全國率先制定公共法律服務信息化平臺建設基本規范，省司法廳與公安廳、民政廳等5家單位首批納入全省社會服務管理信息化建設一期工程。

（一）做好頂層設計，爭取黨委政府支持

在推進公共法律服務體系建設規劃之初，堅持問題導向，注重制度設計與難點突破相結合，確保各項目標任務的順利推進。安徽省司法廳組成專題調研組赴省內外進行調研，并向省委、省政府請示匯報，闡明公共法律服務體系建設對維護穩定、促進發展、改善民生的意義與作用，得到省委常委、政法委書記徐立全、副省長方春明等省領導的關注與重視。堅持內外結合、上下互動，出臺《安徽省司法廳關于推進公共法律服務體系建設的實施意見》，明確政府主導、社會參與的建設原則，力爭用3年左右時間，到今年基本建成覆蓋城鄉、供給充分、保障有力、管理規范、運行高效、惠及全民的公共法律服務體系，并將公共法律服務體系建設推進情況納入對各地司法局年度綜合考核。

（二）整合優化資源，推進服務平臺建設

積極把構建公共法律服務體系作為司法行政工作的實踐創新，在現有司法行政職能、資源、條件的基礎上，進行理念提升和職能整合，為經濟社會發展和人民群眾提供更加優質高效便捷的法律服務。在理念提升方面，突出公共法律服務的公益性、均等性、普惠性、便利性，推動建設覆蓋城鄉、供給充足、保障有力、管理規范、運行高效、惠及全民的公共法律服務體系。在職能整合方面，按照“主體不變、職能轉變，因地制宜、方便群眾，有效整合、強化基層”的原則和“一個窗口受理、一個場所服務”的要求，依托政府已設立的政務服務中心或現有的司法行政資源，建立市、縣（市、區）司法行政綜合服務中心，依托鄉鎮（街道）綜治維穩信訪工作中心設立鄉鎮（街道）司法行政工作站，依托村（社區）綜治維穩信訪工作站設立村（社區）司法行政工作室。

（三）科學界定功能，提升體系建設水平

在建設過程中，一是明確建設內容。以法治宣傳、法律服務、法律援助、法律顧問和人民調解等直接滿足群眾需求的職能為主體，以刑罰執行、戒毒管理、安置幫教等工作中涉及法律需求的職能為延伸，打造公共法律服務體系的核心業務，適應和滿足不同社會主體的多樣性需求。二是體現安徽特色。信息化建設既是安徽司法行政工作的特色，也是優勢。我們按照“一個平臺統攬、多個系統支撐”的要求，深化現有的司法行政社會服務平臺建設，建立完善網上公共法律服務中心，形成在線服務和落地服務、實地服務和網絡服務的互為補充、良性互動的工作機制。同時，加強“12348”公共法律服務專線建設，拓展“12348”服務平臺功能。三是突出機制創新。完善法律服務資源和法律服務需求信息發布機制，推動專業法律服務資源向基層配置，增強基層司法行政機關的統籌協調能力、一線實戰能力和快速反應能力，發揮公共法律服務體系建設在統籌市、縣（市、區）司法行政資源方面的力量整合作用。同時督查考核，細化各項具體服務項目的內容和標準，制定公共法律服務效果評估辦法。

（四）強化工作保障，實現持續高效運行

一是強化組織保障。成立由廳長任組長、分管廳領導任副組長，相關處室主要負責人為成員的領導小組，各地也相繼成立了推進機構，負責統籌實施公共法律服務體系建設。二是強化經費保障。一方面，舉全系統之力，積極與省財政等部門協調溝通，在業務經費上向公共法律服務體系建設傾斜，同時優化轉移支付的分配方式，加大省財政向欠發達地區轉移支付的力度，扶持欠發達地區公共法律服務體系建設。另一方面，全省各級司法行政機關積極向黨委政府請示匯報，主動與相關部門協調聯系，積極推動將公共法律服務經費列入財政預算。三是強化政策保障。緊緊抓住貫徹落實國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和我省將法律援助、社區矯正等司法行政工作納入政府購買服務目錄的契機，大力推動公共法律服務產品的政府購買機制、法律服務機構公益服務的補償機制建設。四是強化隊伍保障。按照屬地和自愿結對相結合的原則，對法律服務資源進行縱向整合，將省直和市直主管的法律服務專業隊伍，配置到縣區。鼓勵青年律師、實習律師參與社區法律服務，大力發展法律服務志愿者隊伍，壯大公共法律服務力量。通過跨區域法律服務機構對接合作、運用遠程技術手段等專業法律服務資源配置的新形式，緩解部分地區法律服務專業力量不足的結構性矛盾。

三、當前構建工作中存在的困難和問題

公共法律服務體系建設是新生事物，尚處在探索推進之中，受社會思想文化、地區經濟發展水平、體制機制等的影響，我們在推進過程中會不可避免地會出現一些困難和問題。

（一）總體發展還不夠均衡

一是從區域分布來看。由于公共法律服務體系建設是一項投入很大的工作，就安徽省而言，經濟條件相對較好的地方，比如合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵等，公共法律服務行業發展保持相對領先態勢，阜陽、淮南、毫州、蚌埠等皖北地區公共法律服務設施就相對落后一些。二是從城鄉分布來看。城市的公共法律服務資源相對比較充裕，農村的資源相對稀缺。大城市的公共法律服務設施普遍比中小城市好，中小城市普遍比鄉鎮好。三是從資源分布來看。法律援助形成了較為完善的網絡，全省建成125個省、市、縣區法律援助中心，其中121個在臨街一層。在工會、共青團、高校、婦聯、殘聯、老齡委、信訪、法院、看守所等行業部門也已全部建立法律援助工作站。而其它公共法律服務的網絡尚未形成廣泛覆蓋，資源供給存在稀缺。離當初設想的，把法制宣傳、律師、公證、司法鑒定、法律援助、人民調解、社區矯正、安置幫教等司法行政職能整合到一個實體平臺，尚有很大的距離。

（二）思想認識還不夠統一

當前我國仍處于社會主義初級階段，經濟發展仍是第一要務，社會的主要矛盾仍然是人民日益增長的物質文化需求同社會生產力的矛盾，群眾對法律服務的需求還沒有達到一個較高的層次，加之受傳統觀念、歷史文化的影響，人們在維護自身權益和發生矛盾糾紛時往往去找政府，通過信訪的渠道解決，而不相信法律。一些領導對法治建設認識不足，對公共法律服務體系建設重視不夠，不善于用法治思維、法治的方法考慮問題。從司法行政系統內部來看，一些同志尤其是在基層工作的同志對于什么是公共法律服務？哪些是公共法律服務？哪些是私人法律服務？哪些服務應由政府免費提供？哪些應由市場來提供？政府采取什么樣的方式提供？等等，尚未取得普遍的共識，沒有統一的可復制模式，基層司法工作人員思想上存在不少疑問。特別是司法行政機關長期以來踐行司法為民的使命，工作中更多的強調社會公益，往往把法律服務產業也納入公共法律服務的范疇，用行政計劃、行政命令的方式直接調配資源，指揮律所及公證機構，不但沒有開展好公共服務，反而挫傷了市場主體的積極性。

（三）社會影響還不夠廣泛

一是社會知曉度不廣。由于公共法律服務體系建設還剛剛起步，還沒有深深地滲透到人民群眾的生產生活之中，社會對公共法律服務體系的建設的反應并不是很強烈。新聞媒體雖然對公共法律服務體系建設有所報道，但沒有形成足夠的聲勢，不足以讓受眾耳熟能詳，公共法律服務的字樣在戶外廣告中出現的頻率不高，在市民中的影響不高。二是覆蓋面不寬。法律援助的仍然是限制在特定的事項，與群眾切身利益相關的事項尚未普遍納入。經濟困難標準的界定如果嚴格按照《條例》規定的最低生活保障標準計算，只能覆蓋社會極少部分人群，處于社會的邊緣，難以在社會各階層中形成廣泛的影響。人民調解工作雖然得到長足發展，但在行業領域尚未達到全覆蓋。三是缺乏品牌性的工作。從公共法律服務的整體來看，由于全省大部分縣區缺乏品牌意識和長遠規劃，除人民調解外，沒對自己在律師服務、法制宣傳、法律援助等公共法律服務領域中好的做法進行經驗總結和宣傳推廣，沒有集中打造具有我省鮮明特色的公共法律服務品牌，從而削弱了工作的影響力。

（四）客觀因素制約亟需解決

公共法律服務體系建設是龐大的工程，特別是需要有實體的平臺作場地，需要有硬件設施作支撐。但在目前，客觀因素對實體平臺建設的制約較大。一是政策環境影響。構建覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系是一個系統的民生工程，涉及司法、財政、民政以及社會力量等多種環節，在司法部出臺意見后，各省（市、自治區）都進行了卓有成效的探索創新，但缺乏統一規范運行的國家標準體系，建設內容也不盡統一，亟需出臺更為具體的制度設計和標準規范，保障公共法律服務體系可持續發展。二是缺乏經費保障。由于公共法律服務體系建設起步不長，特別是我省出臺意見較早，很多公共法律服務體系項目尚未納入同級財政預算，有的雖然已經納入財政預算，但同其它經費混合在一起，經費短缺是普遍現象，成為制約公共法律服務事業發展的瓶頸。硬件建設中的基礎設施投資項目，需要財政投資，在立項環節很難獲得發展改革部門審批通過。三是人員力量不夠。受編制影響，基層司法所人手不足一直是制約基層司法行政工作良性發展的瓶頸因素。全省1516個司法所共有專職在編人員3587人，所均僅2.36人，有的地方還有一定數量的1人所，且具有法律專業資格的人數比率僅為15%，與司法所承擔的繁重任務明顯不相適應。因人手問題，各地大部分法律服務大廳的人員值班問題也未能得到落實。此外，近年來隨著社矯人員增長迅猛，工作量大，與人員力量少、業務生之間的矛盾一直未得到解決，矯正質效難有保障。

四、完善公共法律服務體系建用成效的思考

公共法律服務體系建設是一項系統工程，需要在頂層設計牽引、黨委政府支持、司法行政機關推進等方面綜合施策、精準發力，力爭盡快發揮公共法律服務體系功能，讓更多城鄉居民享受法治建設成果。

（一）注重宏觀調度，強化政策支撐

一是爭取配套政策。緊緊抓住公共法律服務體系建設列入國家“十三五”規劃綱要的重要機遇，著力推動基本公共法律服務納入政府基本公共服務范圍，列入“國家基本公共服務體系的‘十三五’規劃”，并爭取將公共法律服務場所建設列入城鄉規劃設計，促進基本公共法律服務與其他基本公共服務體系之間設施共建、資源共享，加速提高公共法律服務體系的建設與服務效能。著力推動公共法律服務信息化平臺融入社會服務管理信息平臺建設，加強全國統一的“12348”公共法律服務專線建設，建立全國統一的司法行政網上服務平臺和網上公共法律服務中心，促進公共法律服務向智能化、互聯化、物聯化方向發展。二是出臺標準體系。迄今為止，在公共法律服務體系方面還沒有出臺建設和考核的統一規范指標體系，而科學性、操作性、適宜性強的指標體系對于指導和考核各省（市、自治區）公共法律服務體系建設至關重要。因此，建議在充分調研各省（市、自治區）公共法律服務體系實踐的基礎上，加快建立健全全國司法行政系統公共法律服務標準體系，盡快出臺規范科學和操作性強的指標體系，充分發揮各部門職能作用和資源優勢，在政策銜接、機構規格、經費預算、土地劃撥、編制配備、標準制定和實施上提出明確的要求，整體設計、各部門協同推進。三是加強理論研究。科學合理界定公共法律服務的基本內容，既可以集約利用有限的公共服務資源，發揮最大的效用，又能夠抓住工作的重點，使建設周期長遠的公共法律服務體系建設盡快取得即期效果。因此，要結合經濟社會發展，深入開展調查研究，科學界定公共法律服務事項，科學制定公共法律服務清單，科學區分司法行政機關管理與服務的職能，為司法行政機關牢牢把握公共法律服務體系建設“主動權”提供保障。

（二）注重多元支持，凝聚構建合力

一是爭取政府支持。公共法律服務是政府的責任，要抓住《十三五規劃綱要》實施的有利時機，積極推動公共法律服務體系建設進入各級黨委政府議事日程，形成黨委領導、政府負責、部門協同、權責明確、統籌推進的公共法律服務體系建設工作機制。要統籌安排并理順行政機關、立法機關和司法機關提供基本公共法律服務的權責關系，落實基本公共法律服務的供給責任，積極尋求立法機關、司法機關和其他行政機關在公共法律服務體系建設中全面參與、協同供給，尤其是積極推動公共法律服務體系建設納入司法體制改革的重要內容，在黨委政法機關成立公共法律服務體系建設實體化的辦公協調機構，探索建立司法機關公共法律服務協作配合、內部公共法律服務協同開展和法律服務資源宏觀調控等制度機制，為公共法律服務體系建設爭取最大限度的支持元素。二是爭取社會支持。社會法律服務力量是重要的法律服務資源，要在吸納政府內外一切法律服務力量多層次、多領域、多渠道開展公共法律服務的同時，不斷強化社會法律服務組織、法律專業研究機構和專門法律服務人才的社會責任，充分發揮社會法律服務力量的作用，共同參與公共法律服務供給，逐步構建起政府主導、社會參與、全民共建共享的基本公共法律服務供給機制。三是爭取輿論支持。要在新聞媒體刊物上加強公共法律服務宣傳，在主動搶占新聞媒體和平面媒體的同時，牢牢掌控互聯網和手機媒體等新媒體，不斷提高公共法律服務的傳播力。要在黨政領導和公務員隊伍群體中加強公共法律服務宣傳，按照“誰執法、誰普法”要求推動各級國家機關到公共法律服務中心開展面向服務對象的普法教育，不斷提高公共法律服務的影響力。要在提供公共法律服務中加強宣傳，用給人帶來看的見的實惠說話，不斷提高公共法律服務的吸引力。

（三）注重職能發揮，深化建用實效

一是構建全面覆蓋、布局合理的結構網絡。一方面，進一步完善實體服務平臺。健全市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級公共法律服務實體平臺，統一形象標識和工作制度，形成縱向到底、橫向到邊、要素集成、部門聯動的公共法律服務指揮協調平臺和服務供給基地。另一方面，進一步優化信息網絡平臺。按照《安徽司法行政“2014—2016”信息化發展規劃》要求，推進司法行政信息化與智慧城市、服務型政府建設深度融合，積極爭取將公共法律服務信息化平臺一期建設列入安徽省2016年電子政務重點工作計劃，并督促各市司法局力爭年底前全面完成一期平臺建設，將市級公共法律服務信息化平臺納入本市社會服務管理信息化平臺建設。二是建立快捷高效、功能完善的運行機制。加快公共法律服務工作制度建設，積極探索公共法律服務規范化管理體系建設，完善綜合服務中心、服務站、工作室建設規范和指標評估體系。制定各類法律服務機構資質認定、設施建設、人員配備、業務規范、工作流程等具體標準，加快建立健全法律服務工作標準化體系，實現服務方法規范化、服務過程程序化、服務質量目標化。建立健全法律服務質量評價機制、監督機制、失信懲戒機制，推行崗位責任制、服務承諾制、首問責任制、限時辦結制、服務公開制等服務制度，積極開展法律服務評查、服務質量檢查公布、質量跟蹤檢查等工作，促進法律服務機構和人員依法誠信執業，提高服務質量。拓展法律服務申請受理渠道，簡化受理程序，推行網絡受理、郵寄受理、代理受理。三是打造結構合理、專兼互補的人才隊伍。認真貫徹落實中辦發〔2010〕30號和皖辦發〔2004〕13號、〔2011〕43號等文件精神，大力加強法律服務工作者隊伍建設。引導律師、基層法律服務工作者、大學生村官等主動參與公共法律服務，形成社區法律服務和農村法律服務的基干力量。建立以資深律師、公證員、司法鑒定人為主體的公共法律服務專業指導團隊，開展業務培訓和指導。建立社會力量參與基本公共法律服務活動的機制和平臺，發展壯大法律服務志愿者隊伍，保證每個村（社區）有1名以上法律服務志愿者。到2016年，全省常住人口萬人平均律師、公證、司法鑒定、基層法律服務等專業法律服務人員擁有數達2名以上。四是形成政府主導、保障有力的供給模式。構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系，需要強有力的財政支撐，所需經費要列入財政預算。要把公共法律服務納入政府基本公共服務范疇，加大以法律援助、矛盾調處等為主的政府公共法律服務供給，要為城鄉統籌服務，加大對基層法律服務的投入，制定傾斜政策，全面推行村（社區）法律顧問制度，采取政府購買服務的方式，逐步建立在村（社區）專職從事法制宣傳、法律咨詢、矛盾糾紛調處等工作的法律服務社工隊伍，實現基層公共法律服務的常態化、專業化。

課題組組長：

洪禹候（安徽省司法廳廳長）

課題組成員：

張國安（安徽省司法廳副廳長）

殷本明（安徽省司法廳辦公室副主任）

方歡歡（安徽省司法廳辦公室研究科科長）

侯家胤（安徽省司法廳《安徽法治》編輯部主任）

（責任編輯 朱騰飛）

*本文系司法部2014年全國司法行政系統理論研究規劃課題，項目編號：14GH1001。