大數據技術嵌入政府治理的再生風險及其控制

陶建武，梅立潤（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072）

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大數據技術嵌入政府治理的再生風險及其控制

陶建武，梅立潤
（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072）

［摘要］大數據技術具有雙面性，其為政府治理現代化提供契機的同時也締造了一個新的風險時代。識別風險的目的在于規避風險，各級政府應優化數據決策模型、開展決策的試點執行，制定應急預案、應對大數據故障，選擇性開放政府數據、完善大數據安保技術，堅持智慧城市與智慧農村建設并重，構建透明的政商關系、增強政府在大數據時代的自主性，使大數據技術最大化地為政府治理轉型提供技術支撐。

［關鍵詞］大數據時代；政府治理；技術依賴；信息安全

一、大數據熱潮與政府治理的技術依賴傾向

媒體普遍將2013年視為“大數據元年”，從2013年開始，學術界、產業界和政界均開始全面擁抱大數據時代。劍橋大學教授維舍恩伯格認為，大數據是人們在大規模數據基礎上可以做到的事情，而這些事情在小規模數據基礎上是無法完成的。大數據是人們獲得新的認知，創造新的價值的源泉；大數據還是改變市場、組織機構，以及政府與公民關系的方法［1］。各國各行業對大數據的價值和功能的崇拜催生了巨大的大數據熱潮，中國政府也正在涌入大數據熱潮，做著各式各樣的努力和嘗試。

（一）推動我國政府治理現代化的大數據倡導熱潮

自2012年開始，國內外掀起大數據熱潮，國內各界也借助大數據發展之勢，倡導政府采用大數據進行治理。從CNKI的文獻檢索結果來看，2012年探討大數據時代政府治理的文獻記錄為26條，2013年增至253條，2014年增至462條，截至2015年9月12日，2015年已有389條記錄。此外，《大數據時代的國家治理》（陳潭著）、《智慧政府：大數據治國時代的來臨》（徐繼華、馮啟娜等著）等集中關注大數據時代政府治理現代化的學術著作也相繼面世。

（二）政府治理的技術依賴慣習

不僅僅學術界對大數據技術嵌入政府治理體系產生的新風險關注較少，政府部門對此的擔憂和顧慮也較少。實際上，政府部門之所以對新型治理技術如此感興趣，主要與其長期以來的技術依賴慣習和治理效能提升的需求相關。從政府治理的技術依賴傾向來看，事實上，任何國家的政府治理現代化均需要依賴特定的治理技術，有學者認為，現代國家的治理技術從類型學的角度可分為科技型技術、規則型技術以及行為型技術三個層面［2］。科技型技術試圖通過引進各種既有的物質手段以及新興的科學技術來優化治理過程的生態環境，從而擴展制度設計的彈性空間，解決各種治理性難題的一種思路［3］。從政府治理效能提升的內在需求來看，隨著市場化進程的深化，行政事務的繁雜程度增加，轉變政府職能、降低行政成本、提高行政效率就顯得尤為重要。

二、大數據技術嵌入與我國政府治理再生的五大風險

（一）假規律易導致嚴重的決策失誤

維克托·邁爾—舍恩伯格在其著作《大數據時代》中認為，數據量的大幅增加會造成結果的不準確，一些錯誤的數據會混進數據庫［4］。大數據帶來了海量的數據，海量的數據帶來了海量的假規律。首先，由于我國電子政務發展普遍缺乏頂層設計和整體規劃，部門分割明顯，不同的信息系統之間很難兼容，數據孤島現象嚴重，政府決策很難獲得全樣本數據，進而影響決策的全面性和科學性；其次，數據的真實性也是一大考驗，數據意識的長期缺乏導致連續性的數據庫較少，收集的數據質量也普遍受官員晉升激勵機制的影響，官員為了晉升而盲目追求政績，政治錦標賽模式下的數據收集存在瞞報、少報、漏報、不報、虛報行為，導致假數據的出現，政府內部收集的數據難以反映出實際情況；再次，我國缺乏大數據獲取、挖掘、整合、使用技術，大數據分析人才普遍缺乏，技術與人才的缺乏導致數據背后的關聯性規律挖掘不夠充分，如果不會分析大數據，數據價值就得不到彰顯，如果全樣本數據分析錯誤，導致的政策后果同樣嚴重。以往的政府決策過度依賴領導干部的“拍腦袋”決策，不依據數據決策時常導致決策失誤，但由于上述三個因素容易導致假規律的出現，大數據技術嵌入政府治理過程后，政府決策過度依賴數據相關性同樣容易導致決策失誤。

（二）技術依賴易導致常規治理體系的癱瘓

大數據時代能夠揭示“是什么”，但解釋不了“為什么”，因此政府治理理性不能盲目崇拜大數據。但大數據時代的政府治理容易對大數據產生崇拜和依賴，技術崇拜易導致黨政領導干部和工作人員在數據海洋中迷失自我，政府治理者開始為了“數據”而“數據”。技術依賴也會導致國家治理風險的劇增，特別是高度自動化以后，大數據技術的一點點故障可能帶來致命的危險［5］。事實上，大數據締造了一個新的風險社會，政府越是將自己交給大數據技術，大數據依賴導致的不確定性和不安全感越強烈。一旦技術停止了運轉，技術中斷便會導致各層級政府常規治理體系的癱瘓而無法運轉［6］。

（三）數據開放與數據集中導致信息泄露問題

信息安全是大數據時代的國家治理面臨的主要風險，由于政府公共部門是國家治理的核心主體，政府治理同樣面臨信息安全風險。一方面，大數據時代的政府治理內在要求政府數據的開放與共享，而政府數據向市場和社會的開放會產生兩大風險：（1）政府敏感數據和機密被直接或者間接泄露。（2）公民個人隱私在數據挖掘和使用過程中被侵犯；另一方面，大數據時代的政府治理內在要求政務數據的集中分析和使用，數據越是集中存儲，竊取后的利用價值越大，數據庫被泄露和竊取的風險也就越高。我國的信息安全保障技術較弱，一旦計算機被惡意代碼、惡意軟件、惡意病毒等攻擊，政府內部的數據庫很容易被破壞或者竊取，數據泄漏造成的政府數據丟失和損壞，將引發難以估測的毀滅性災難。

（四）城鄉信息化發展失衡易加劇基本公共服務的差異化程度

由于城鄉二元體制的長期存在，城鄉公共物品財政投入長期處于非均衡化狀態，城鄉基本公共服務供給長期處于“不均”狀態，城鄉基本公共服務均等化已成為黨和政府重要的治理戰略，成為黨和政府決策的目標導向。然而，大數據時代的政府治理卻容易導致城鄉基本公共服務的非均等化供給，根本肇因始于城鄉信息化發展失衡。2012年我國城鄉數字鴻溝指數為0.44，地區數字鴻溝指數為0.32［7］。截至2013年12月底，農村網民規模已達1.77億，占整體網民的28.6%［8］。如果以第六次全國人口普查結果為基準，居住在城鎮的人口為66557萬人，居住在鄉村的人口為67415萬人。城鎮人口與農村人口占比相當的情況下，農村網民與城市網民的比例約為1:2.69，這意味著農村大部分民眾無法在網絡世界表達情緒、意見、訴求和偏好，也就無法完全進入大數據時代政府治理的決策視野。此外，城鄉電視、電話、電腦、寬帶等現代信息基礎設施建設差別非常大，這同樣使得農民的生產生活狀態難以通過大數據得到完整表達和呈現，大數據時代依據不具有代表性的數據所做的政府治理決策必然會忽略信息時代的缺席者，進而加劇舊的數字鴻溝，增大城鄉公共服務提供上的差異化程度。

（五）知識的外部依賴容易導致權力尋租和政府俘獲

中國目前尚屬于轉軌國家，要警惕政府俘獲現象的出現。自從大數據熱以來，國家統計局、北京市衛計委、上海市統計局、貴州省人民政府、廣西壯族自治區人民政府等政府機構已與百度、1號店、阿里巴巴等企業簽訂了大數據合作協議，各地均制定了大數據產業發展規劃，各種大數據項目紛紛上馬。目前，大數據技術企業數量偏少，能夠與幾大家數據分析和挖掘能力強的公司相競爭的寥寥無幾，大數據行業面臨壟斷危險。一旦政府官員收受企業賄賂，政府決策偏袒于某些大數據企業，由權力尋租導致的政府俘獲便會產生。實際上，知識是構成權力的基礎之一，知識和技術的依賴容易導致權力的轉移，進而重塑權力結構。因此，政府治理對大數據技術和知識的外部依賴還容易導致另一種情形的政府俘獲，即被大數據企業“要挾”或者“敲詐”。當21世紀網的有償新聞敲詐遇到地方政府“花錢買平安”的維穩邏輯，一種新型的政府俘獲現象產生，由于各級政府普遍缺乏大數據分析技術和人才，數據開放和數據挖掘分析的外包將充分賦予技術和知識擁有方主動權，通過數據分析和挖掘得出的涉及國家安全、政治安定、意識形態等敏感話題的重要分析報告極易演變成為數據分析方俘獲政府的工具和手段。

三、大數據時代我國政府治理風險的控制策略

（一）優化數據決策模型，開展決策的試點執行

大數據時代的政府決策拒絕“拍腦袋”和“一言堂”，提倡“數據決策”。但數據決策的前提是數據質量過硬，因此各級政府要培養數據意識，按照國家統一的數據標準與規范收集數據，保證數據真實性與連續性。在數據分析過程中，各級政府應注重培養體制內的“程序員”和“分析師”，吸納體制外的“程序員”和“分析師”，既保證數據挖掘的專業化，防止假規律的出現，又保證數據挖掘風險的可控。除此之外，大數據時代的政府決策應注重“數據決策”與“經驗決策”相結合，優化政府決策模型。大數據時代理想的政府決策模型應是“共識型決策”與“數據決策”的完美契合，“共識型決策”在“開門”階段注重基層調研和傾聽民意、注重專家咨詢、注重利益集團的訴求表達，在“磨合”階段充分注重下層協調、上層協調和頂層協議的結合［9］，而在“開門”階段，“數據決策”則更加有利于決策者了解民意，通過數據分析提供科學化的專家咨詢報告，在“磨合”階段，“數據決策”通過打破“信息孤島”進而打破部門間的隔閡，為上級協調和頂層設計提供了決策支撐。最后，大數據時代的政府決策還應遵循“政策試點”的邏輯，“政策試點”是中國治理實踐中所特有的一種政策測試與創新機制，是中國“土生土長”起來的一項治國理政策略與政策方法論工具［10］，通過決策的試點執行，能夠檢驗大數據決策的真實性和可靠性，使決策失誤降低到最低程度。

（二）制定應急預案，應對大數據故障

大數據時代政府治理更加依賴技術和數據庫，這也就意味著數據庫發生事故的幾率大大增加，技術故障對常規工作的運轉影響更大。為此，應制定特殊的應預案應對大數據故障。大數據故障的應急預案應包含應急事故的實施流程、各類事故具體的處置方案和處理技術、數據恢復工作的具體開展、數據救援臨時領導小組的成立、職責等細節。應急預案制定后，各級政府應組織黨政部門工作人員進行系統學習，并適當進行應急演練。通過應急預案的制定、學習、演練等，能夠極大地提升黨政部門的應急能力，使大數據故障導致的損害降低最低，使政府常規工作的開展受到最小化的影響。

（三）選擇性開放政府數據，完善大數據安保技術

數據的大規模開放與共享不僅會直接或者泄露政府機密，還會因不當使用公民個人信息而侵犯個人隱私。為此，政府在公開政府數據時應采取選擇性開放的策略。在選擇性開放之前，首先應開展數據開放的風險評估，通過風險評估列出政府數據開放的“數據清單”，保障釋放大數據紅利與維持數據安全的有機統一。“數據清單”中應優先開放兩類公共數據：（1）優先開放民生保障領域的數據，如醫療、交通、教育、衛生、環保、就業、食品安全、養老、文化、社保、防災救災等領域數據的開放，優先開放民生保障領域的數據，通過數據挖掘能夠為民生服務供給模式的創新提供決策參考；（2）優先開放經濟監管領域的數據，如農業、統計、科技、旅游、能源、國土、地理、氣象、海洋、企業登記、信用等領域數據的開放，這些領域數據的開放能夠充分釋放大數據的經濟發展紅利，進而激發大眾創業、萬眾創新活力。值得注意的是，政府數據資源共享開放工程應對國防、信訪、治安、宗教、財政、審計、金融等關鍵領域的關鍵數據開放實行例外和保護原則，防止國家機密的泄露，危害政治社會穩定。除此之外，保障政府數據安全還應依賴于大數據安全保障技術的完善，采取的策略應為大數據企業先行先試，待大數據企業的數據安全保障技術成熟、強化和升級后，政府部門再行吸納，這種謹慎的技術吸納策略能夠最大程度保障集中存儲數據的安全。

（四）堅持智慧城市與智慧農村建設并重

智慧城市建設正如火如荼地開展，并逐漸成為城市政府向市民提供公共服務的重要載體。然而，與智慧城市建設相比，智慧農村建設并沒有獲得足夠的重視，城鄉信息化差異非常容易導致基本公共服務非均等化。因此，國家應堅持智慧城市與智慧農村建設并重，加大智慧農村建設的力度。具體來看，大數據時代的各級政府應加大對電視、電話、智能手機、寬帶、互聯網等現代信息技術基礎設施建設的投入力度，并注重農村物聯網、云計算、大數據以及空間地理信息集成等新一代信息技術基礎設施建設，通過智慧農村建設，縮小城鄉信息化差異程度，大數據時代的政府治理不僅僅不會加劇城鄉基本公共服務的差異化供給程度，還會充分吸納農民與市民的民意，完整呈現農村與城市的發展形態，從信息技術層面將城鄉連為一體，為新型城鎮化建設打開了一個關鍵突破口。

（五）構建透明的政商關系，增強政府在大數據時代的自主性

大數據時代各級政府之所以有被俘獲的危險，主要在于政商關系的曖昧不清，一方面，政府需要仰賴大數據企業促進經濟發展，另一方面，大數據企業為了搶占大數據產業發展契機，也需要地方政府為其提供法律法規保護和政策優惠，政府的自主性在曖昧不清的政商關系中有流失的危險。因此，構建透明的政商關系是提高政府治理能力的必經之路，為此，應對大數據項目實行公開的招投標，政府購買第三方大數據服務時尤其需要公平公正競爭，公開的招投標能夠有效防止數據能力強的企業壟斷大數據行業，進而阻礙技術性企業的繁密興起。為了防止政府被變相俘獲和鉗制，政府應設立公共信息管理機構，并對政府工作人員進行大數據培訓，監管大數據企業首先得了解大數據，熟悉大數據政策法規，熟悉大數據企業的運作過程，合理界定行政權力監管大數據企業的邊界，既不過度干預，也不放任不管，進而增強政府人員對大數據企業的監管能力，提高政府監管大數據行業發展的科學性和合理性。除此之外，公共信息管理機構可面向社會公開招聘長期工作人員，尤其注重吸納體制外優秀的“程序員”和“分析師”，不僅能將外部風險控制內部化，還能對諸多敏感數據進行有價值的挖掘和分析，為黨和國家的重大戰略制定和出臺提供決策參考。除了設置公共信息機構外，政府對大數據企業的監管還必須得到法律的保障。凡是關鍵數據的分析和使用均需要得到政府部門的授權和批準，涉及到黨的領導、人民利益、國家安定和團結的大數據分析報告和技術產品，各級政府應建立備案和審核制度，只有這樣，政府才能夠增強在大數據時代的自主性，防止政府被俘獲。

參考文獻：

［1］［4］（英）維克托·邁爾—舍恩伯格.大數據時代：生活、工作和思維的大變革［M］.杭州：浙江人民出版社，2012.46.

［2］張小勁，于曉虹.推進國家治理體系和治理現代化六講［M］.北京：人民出版社，2014.204.

［3］楊雪冬，陳家剛.立法聽證與地方治理能力改革［M］.北京：中央編譯出版社，2004.3.

［5］李志剛.大數據：大價值、大機遇、大變革［M］.北京：機械工業出版社，2012.221.

［6］唐皇鳳，陶建武.大數據時代的中國國家治理能力建設［J］.探索與爭鳴，2014，（5）.

［7］國家信息中心《中國數字鴻溝研究》課題組.中國數字鴻溝報告2013［J］.信息化研究，2013，（9）.

［8］2013年中國農村互聯網發展調查報告［EB/OL］.http://www.cnnic. net.cn/.

［9］王紹光，樊鵬.中國式共識型決策：“開門”與“磨合”［M］.北京：中國人民大學出版社，2013.

［10］周望.中國“政策試點”研究［M］.天津：天津人民出版社，2013. 1-18.

［中圖分類號］D630.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0017-04

［基金項目］本文系國家社會科學基金重點項目“中國國家治理現代化的戰略愿景與路徑優化研究”（14AZD009）的階段性研究成果。

［收稿日期］2015-09-15

［作者簡介］陶建武（1991—），男，貴州遵義人，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向為地方政府與政治、網絡政治。