略論做好法律援助“最后一公里”

周濟生（河南省司法廳副廳長）

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略論做好法律援助“最后一公里”

周濟生（河南省司法廳副廳長）

黨中央高度重視法律援助工作，2015年6月出臺了《關于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱《意見》），科學定位了法律援助制度的功能價值，明確了法律援助屬性、責任主體與服務對象；明確了完善法律援助制度的指導思想和基本原則、重點措施、組織領導等核心內容，對黨的十八屆三中全會、四中全會提出的關于“完善法律援助制度”部署及習近平總書記有關法律援助工作的重要講話、指示等精神作了具體詮釋。《意見》在立足我國法律援助制度發展實踐基礎上，對法律援助制度進行了理論升華，成為黨和國家建立中國特色社會主義法律援助制度的頂層設計和總體規劃，指明了法律援助工作未來發展方向。當前最重要的是貫徹落實好中央對法律援助工作的政策，使人民群眾的期待與黨和政府的惠民政策有機結合起來，體現出黨和政府對困難群眾的關懷和幫助，讓廣大人民群眾切實受益得實惠、最大限度體會到社會的公平正義。

一、做好法律援助“最后一公里”是深入貫徹落實《意見》精神的客觀需要

當前我國的法律援助制度框架體系已經確立，法律援助體制機制逐步完善，法律援助服務水平持續提升，法律援助工作保持了良好的發展形勢、態勢和趨勢，在服務保障和改善民生中發揮了顯著作用。另一方面，作為聯系服務群眾的民生工作，法律援助工作發展無止境、服務無止境。“最后一公里”是管理學上的術語，原指完成長途跋涉最后一段里程的關鍵性步驟，被引申為完成一件事情最后的而且是最關鍵的步驟。在開展黨的群眾路線教育實踐活動中，黨中央明確提出打通聯系服務群眾最后一公里的具體要求，把惠民政策和利民舉措不折不扣地落實到人民群眾身上，讓廣大人民群眾真正受益得實惠。法律援助作為黨和政府聯系服務群眾的重要工作，同樣需要做好“最后一公里”。貫徹落實好《意見》精神，需要準確把黨中央的意圖和決策部署全面落實到位，最關鍵的是要做好法律援助“最后一公里”，研究并妥善處理好法律援助實施中最后的關鍵環節和步驟，真正實現法律援助服務群眾零距離。

做好法律援助最后一公里，是貫徹好《意見》精神、落實中央關于全面推進依法治國的重大戰略部署、進一步加強法律援助工作、完善中國特色社會主義法律援助制度的客觀需要，也是實現黨的十八屆四中全會及《意見》提出的“保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”目標的必然要求，完全契合黨中央走群眾路線、聯系服務群眾的具體要求，有助于完善法律援助制度，充分發揮制度功能作用、實現制度價值。

二、準確理解和把握法律援助“最后一公里”的內涵及主要內容

法律援助“最后一公里”即法律援助工作與群眾零距離接觸，群眾感覺得著、看得到。這需要廣大法律援助工作者把握好法律援助工作自身規律和特點，從立足困難群眾的角度和困難群眾的實際需要出發，實行法律援助發展方式從粗放轉向精細，發展目標從注重數量轉向質量優先、兩者并重，工作角度從宏觀轉向更加注重微觀，由小處入手，在細微處著眼，疏通法律援助運行體制機制中的“毛細血管”，徹底解決法律援助實施中的末梢堵塞等問題，建設好法律援助工作服務群眾最密切的最后關鍵性環節，推動法律援助工作更進一步、更精細完善、更便利高效、更貼近群眾，最終更好地服務社會困難群眾和弱勢群體。

法律援助“最后一公里”主要內容應包含五個層面：一是完備高效的法律援助網絡。網絡作為開展法律援助工作的載體和平臺、服務群眾的窗口和陣地，是開展法律援助工作的前提，網絡是否發達、深入基層貼近群眾，關乎群眾能否便捷找到服務網點獲得法律援助服務。二是暢通無阻的法律援助申請渠道。要針對群眾的不同需求提供多樣化的申請方式，簡化、暢通申請受理審查程序，關乎群眾能否及時快速申請并獲得法律援助。三是高素質的法律援助實施隊伍。人力資源作為法律援助工作的具體實施者，是開展法律援助工作的根本保障，關乎法律援助制度能否順利實施及最終執行落實效果。四是務實為民的工作作風。工作作風是群眾感受最直接的環節，更是最能體現法律援助工作與群眾是否存在距離的環節。法律援助人員的責任意識、服務意識強不強，服務方式、工作方式方法是否人性化，言談舉止、服務態度是否規范文明，關乎法律援助工作的形象、服務質量和效率。五是高標準的服務質量。質量是法律援助工作的生命，是評定法律援助工作效果的首要指標，關乎群眾合法權益能否得到最大限度的維護，關乎公平正義能否及時實現。

三、當前影響和制約做好法律援助“最后一公里”的因素

基層是法律援助工作的主要實施地。2014年，河南省158個縣（市、區）法律援助機構承辦了全省88.7%的法律援助案件和66.7%的法律咨詢接待。做好法律援助工作“最后一公里”，關鍵在基層（縣、市、區）司法行政機關和法律援助機構。近年來，基層法律援助工作面貌發生了很大變化，辦案數量和服務能力持續提升。但同時仍存在一些影響和制約做好法律援助“最后一公里”的因素，主要表現在三個方面：

一是部分基層法律援助機構管理和實施能力與當前法律援助工作發展需要尚有差距。主要表現為：法律援助機構工作人員配備不到位，人員偏少。同時，法律援助機構人員狀況復雜，存在司法局領導兼任法律援助中心主任、法律援助中心主任兼任其他部門負責人、法律援助工作人員身份不明確等情況。另一方面，法律援助機構管理意識不強、管理力度不大、管理標準不高、管理制度措施執行不到位等問題依然存在。這些問題的存在，限制了法律援助管理和實施職能發揮，造成法律援助機構無法有效應對法律援助案件激增和總量較大的局面，影響了法律援助工作整體推進和規范化水平的持續提升。另外，法律援助人員的業務素養及服務意識有待進一步提升，工作作風有待進一步轉變，工作方式方法有待進一步改進，在文明服務、禮貌用語使用等方面亟待改進。

二是法律援助網絡功能發揮不充分。主要表現為：盡管當前全省建立了縱橫交織、覆蓋城鄉的五級法律援助網絡，但是每類網絡功能作用發揮情況不一，一些法律援助機構接待室建設標準低，位置不便于群眾尋找；很多地方除法律援助中心接待室外，其他法律援助受理點（工作站）均不受理案件，只起到指引群眾向法律援助機構提出申請的作用；部分設在律師事務所的法律援助受理點缺乏最基礎的建設，無法律援助標識和公示宣傳內容；鄉鎮（街道）法律援助工作站受司法所1人所、無人所等現實問題的困擾，職能作用發揮有限；部分設在法院、看守所的法律援助值班律師辦公室尚未建成，或雖已建成但未實現律師值班工作常態化。另一方面，現有網絡布局不盡合理，如縣域律師事務所通常與法院位置相鄰，造成法院周邊法律援助網點過于密集，而其他地方網點稀疏或沒有網點。

三是法律援助服務質量亟待提高。主要表現為：客觀上部分縣域律師資源不足，致使律師辦理法律援助案件比例偏低；法律援助機構對服務質量建設重視不夠，對辦案人員的服務過程及案件質量監管不夠，對現有的質量監管制度執行不到位，尤其在對歸檔卷宗的質量審查與評估方面流于形式，出現審查把關不嚴、案件質量不高的情況。此外，法律援助案件補貼標準偏低、發放不及時，如有的地方辦案補貼標準還停留在500-600元的水平，有的地方辦案補貼每年只發放1-2次，在很大程度上挫傷了社會律師辦案的積極性，容易引發律師在辦案中責任意識不強、服務意識弱化、敷衍了事、結案后不愿歸檔等影響法律援助服務質量的情況。

四、做好法律援助工作“最后一公里”的建議和對策

習近平總書記強調：“要堅持司法為民，改進司法工作作風，通過熱情服務，切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助。” “要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。”貫徹落實《意見》，切實做好法律援助“最后一公里”，對完善法律援助制度、做大做強做優法律援助工作意義重大，對維護困難群眾合法權益、維護法律正確實施、維護社會公平正義、促進社會和諧穩定意義重大。結合河南實際，做好法律援助“最后一公里”應重點從七個方面入手：

（一）加強基層法律援助隊伍建設，提升履職能力

堅持保質保量原則，確保縣（市、區）法律援助機構不少于5人，通過公務員招錄、機關內部調劑、政府購買公益崗位等多渠道充實人員。規范隊伍建設，切實處理好部分基層法律援助機構工作人員兼職、成份復雜、身份不明確和工資待遇保障不到位等問題，提升工作積極性。嚴把入口關，安排專業素質高、工作能力強的人員進入法律援助機構，打造一支專業、精干的法律援助隊伍，依法履行受理審查、行政給付等行政職責，做好法律援助組織實施工作。司法行政機關要加強對法律援助機構、人員的管理，完善培訓機制，加強培訓工作，每年至少開展一次專題業務培訓，重點提升法律援助機構人員管理和實施能力。探索法律援助隊伍專業化、職業化發展模式，律師資源豐富的地方，可以選取部分律師建立法律援助律師庫，依據專業特長進行分類，固定辦理法律援助案件，定期進行業務培訓并實行動態管理；律師資源不足的地方，可以面向省轄市招募志愿律師辦案，也可以由省轄市調配市區律師進行補充。

（二）規范法律援助網絡建設，推行網格化服務

結合構建公共法律服務體系要求，按照地域分布相對均衡、適當照顧偏遠地區原則，調整優化現有法律援助網絡布局結構，疏通法律援助毛細血管，推動法律援助網絡持續向基層延伸，深入群眾生活。一要提升網絡建設水平。規范律師事務所、司法所、高校、部隊（人武部）和工青婦老殘等群團組織法律援助工作站建設，加強法院、看守所法律援助值班律師辦公室（工作站）建設，加大硬件和軟件投入，保障各網點規范運轉、有序服務，形成相對固定的網格化服務。二要完善網絡功能。賦予網點受理免審查經濟狀況類法律援助事項權限，方便群眾申請法律援助。加強對網點的日常監管和聯絡，完善工作制度，指導網點開展工作，充分發揮作用。三要加強基層社區（村居）法律援助聯絡員隊伍建設。在網絡建設中首要解決機構設置和人員配備的問題，確保鄉鎮（街道）有法律援助工作站、村（社區）有法律援助聯絡員；配備調劑法律服務人員，結合當前“一村一顧問”，依托村顧問律師、民調員和大學生村官，由他們擔任法律援助工作站工作人員或法律援助聯絡員，解決基層法律援助服務網絡無人、缺人的問題，作為法律援助工作聯系群眾的末梢神經，發揮輻射帶動效應，引導群眾申請法律援助。同時定期進行培訓，提升服務水平，打造一支扎根基層的法律援助隊伍。

（三）改進完善服務方式，優化法律援助服務環境

推進法律援助工作制度化、規范化、信息化，實現服務專業化、精細化、標準化。一要加強便民窗口建設。提升法律援助業務裝備配備和基礎設施建設水平，有司法業務用房的地方要在一樓大廳建立規范化法律援助接待大廳，未建成司法業務地方的要在臨街一樓便利位置建立法律援助接待室，設置無障礙通道，儲備手語、外語、少數民族語言翻譯人員，做到設施完備、場所便民，滿足困難群眾尤其是特殊群體的需求。二要改進工作作風。法律援助工作人員推行微笑服務，著裝、言談舉止規范得體，接待群眾使用文明禮貌用語，做到認真詢問、仔細傾聽、耐心解答；嚴格落實首問負責制、服務承諾制、限時辦結制、援務公開制，做好指引、法律咨詢、申請受理、查詢答疑、回訪等每一個環節，規范履行服務職責；注重對受援人進行人文關懷和心理疏導，提升服務效果；杜絕簡單粗暴、扯皮推諉、冷漠的工作方式方法，用真心服務贏得群眾的信賴和認可，拉近與群眾的距離。三要健全便民長效機制。對有特殊困難的群眾推行電話或郵寄申請、上門受理服務；在偏遠地區實行巡回受案制度。開辟綠色通道，簡化審查程序，縮短時限，建立法律援助對象動態數據庫，提高審查效率；對情況緊急的案件先行受理，事后補辦手續；對符合免審查經濟狀況類型的事項盡可能當日受理、當時審查、當日指派律師。完善異地協作機制，加強省內外法律援助機構在轉交申請、核實情況、調查取證、送達法律文書等環節的協作，方便群眾異地維權。

（四）運用互聯網+技術，打造法律援助網絡公共服務平臺

充分利用互聯網新媒體信息傳播速度快、覆蓋面廣、提供服務零距離等優勢，大力推行“互聯網+法律援助”服務模式，加強法律援助信息化建設，建設法律援助網站、微博和微信等永久、長效的法律援助網絡公共服務平臺。科學設計和優化服務版塊，在網絡上實現五大功能：一是查詢功能。群眾可以即時查詢法律援助范圍和經濟困難標準、法律援助管轄、申請法律援助提交材料、申請受理審查指派工作流程、省內法律援助機構及受理點（工作站）等所有網點地址與電話、投訴方式。二是下載功能。群眾可以根據需要即時下載法律援助申請表格、部分法律法規。三是服務功能。群眾可以網上法律咨詢、申請法律援助；法律援助機構為群眾維權提供指引服務。四是宣傳功能。面向社會實時發布法律援助工作動態、新頒布的政策法規、工作新舉措、典型案例等。五是互動功能。群眾通過留言等方式對法律援助工作提出意見和建議；法律援助機構收集整理后及時回復群眾。通過網絡公共服務平臺建設，群眾通過電腦和手機終端，不出家門便可全面了解法律援助知識，在需要申請法律援助時提前完成材料收集、表格填寫、經濟狀況證明等準備工作，極大方便群眾維權，真正實現服務零距離。

（五）合理構筑法律援助案件結構，切實提升服務質量

法律援助作為政府提供的公共法律服務產品，必須保證質量。一是堅持辦案與咨詢并用。把咨詢作為法律援助的重要形式，按照《意見》要求，提升“12348”電話平臺建設水平，實行座席制服務模式，推進法律援助咨詢服務全覆蓋，廣泛開展公共法律教育，積極提供法律信息和幫助，引導群眾依法表達合理訴求；安排社會律師在法律援助服務窗口為群眾提供法律咨詢。二是案件結構合理。法律援助案件構成應以訴訟案件為主，必須將其與民調案件區分開，避免資源浪費。根據河南實際，引導全省加大訴訟法律援助案件尤其是刑事法律援助案件辦理力度，努力使訴訟案件比例不低于80%，刑事案件比例為40%，律師承辦比例不低于70%。三是嚴格執行法律援助條件。堅持依法行政，將現行法律援助范圍執行到位，確保符合條件的群眾都能得到法律援助；嚴禁向不符合條件的當事人提供法律援助，避免擠占法律援助資源。四是逐步完善質量監控機制。完善不同類型法律援助案件質量評估標準與評估辦法，實行日常評估和集中評估相結合，提高質量評估精細化、專業化水平。完善社會律師參與法律援助工作機制，注重為其辦案創造條件、提供服務和保障；加強監管，嚴格限定案件承辦主體資格，實行案件辦理全程監督，加強旁聽、回訪等工作；實行案件同步錄入管理信息系統，建立律師法律援助誠信服務記錄和志愿服務記錄，定期通報律師協會、律師管理部門；建立案件定期清結歸檔制度，防止案件脫管失控，確保件件有結果；合理逐步提升辦案補貼標準，實行補貼發放與服務質量掛鉤，提高社會律師的責任意識和質量意識。

（六）關注特殊群體和重點民生領域，全面實現法律援助應援盡援

注重加強對農民、農民工、零就業家庭、困難職工、殘疾人、老年人、未成年人和軍人軍屬的權益保護，保障其正常的工作生活；加強對城市流浪乞討青少年、服刑在教人員未成年子女、農村留守兒童的法律援助工作，做好幫扶教育。加強對服刑人員、刑釋人員的法律援助工作，減少和避免重新違法犯罪，降低社會危害性。結合社會矛盾糾紛表現特點和規律，強化對土地征收征用、城市建設拆遷、企業重組改制破產、涉法涉訴等群眾反映強烈問題的法律援助工作；切實做好群眾涉及就業、就學、就醫、社會保障、安全生產、食品藥品安全、環境保護方面的法律援助工作，積極參與涉及多數群體權益事項如國家重大建設項目群眾權益調處工作，切實保障群眾合法權益；及時介入處理重大或群體性信訪案件、突發事件。健全法律援助輿情分析工作機制，落實重大、緊急、群體性事項報告制度，及時反映群眾呼聲，服務領導決策。

（七）強化宣傳引導，實現法律援助宣傳全覆蓋

加大宣傳經費投入，創新方式，注重實效，動員社會力量參與法律援助宣傳，推動宣傳主體多樣化。面向公眾宣傳的同時，注重對偏遠地區、基層重點群體如農民、農民工、殘疾人、老年人、未成年人、低收入家庭、特困家庭等的宣傳。發揮法律援助網點、網絡公共服務平臺、“12348”電話平臺等陣地的宣傳輻射效應。拓展宣傳渠道，整合傳統媒體與新媒體的優勢，增進與電視廣播、網絡媒體的合作；策劃開展大型主題宣傳活動；實現法律援助進軍營、進學校、進監所及大學生志愿宣傳工作常態化；把法律援助融入法治創建，打造法治宣傳長廊；推進宣傳“四個一”，即每個鄉鎮（街道辦）制作一條公益廣告，每個社區制作一個宣傳欄，每個行政村制作一條墻體標語，為農村每戶居民發放一張宣傳單。在城鄉交通要道、人口密集區刷制法律援助宣傳標語、標識；開展形式多樣的法治文藝演出；組織律師到農民工等特殊人群集中的地方進行重點宣傳；制作宣傳實物向群眾發放；指導聯絡員向基層群眾宣傳，實現法律援助宣傳覆蓋全部社區（村），使需要援助的群眾都能及時申請法律援助。

（責任編輯 趙海鷗）