公共警告“利害關系人”概念的公法闡述

王芳

（山東師范大學法學院，山東　濟南　250014）

公共警告“利害關系人”概念的公法闡述

王芳

（山東師范大學法學院，山東濟南250014）

公共警告行為的復效性以及“利害關系人”本身屬于不確定法律概念，其界定比較復雜。利害關系人的合法權益受到公共警告行為的影響，且兩者之間存在相當因果關系，是界定公共警告利害關系人概念的重要指標。公共警告利害關系人包括相對人和相關人，其內涵與外延也不是固定不變的，往往會受到有關立法或司法活動的影響，并根據社會變遷的新情勢而不斷變化發展，以關照真實世界中的公共警告問題，并積極回應社會的需求。

公共警告；利害關系人；相對人；相關人

一、研究之緣起

公共警告作為一種新型的政府風險規制工具，已經在政府規制實踐中得到了廣泛運用，如2015年《中華人民共和國食品安全法》第一百一十八條規定的“實行食品安全信息統一公布制度。”及時告知公眾食品安全風險，這屬于典型的公共警告。在實踐中，公共警告表現出強大的生命力，其表現形式也多種多樣，如消費警示、消費提示、“曝光”等。

然而，公共警告畢竟是一種公權力的行使，如果其運用不當，也會侵害到公眾利益或個人合法權益。我國現行公共警告相關法律制度尚不健全，在實踐中，存在適用條件混亂、程序缺失、救濟有效性不足等一系列問題，導致公眾利益或個人合法權益受到侵害的案件屢有發生。如，由于?？诠ど滩块T發布錯誤的消費警示，導致農夫山泉遭受巨大損失［1］。政府在運用公共警告保障公眾權益的同時，也應注意對相關利害關系人合法權益的保護，需要在不同的價值之間進行衡量。進而，保證這種由公權力進行利益分配的正當性。為了防止權力的濫用和恣意，有必要通過規范、約束公共警告權的運作，防止其權力行使的異化。特別值得注意的是，要對真實世界中的公共警告問題加以關照，考慮多元價值社會下的多元利益，維護公共利益和個人合法權益的平衡。但是，公共警告不同于傳統的行政行為，進而，不能簡單地套用一般行政行為的規制原理。另外，理論界對公共警告利害關系人權益保障問題的研究仍顯滯后，很有必要對這個問題充分重視并深入研究。其中，對公共警告“利害關系人”的界定是公共警告利害關系人權益保障的前提。我國現行行政立法并沒有對“利害關系人”的概念進行明確界定，目前對其概念的探討還限于學術層面。因此，如何科學地界定公共警告利害關系人的概念顯得非常必要。

二、準確界定公共警告“利害關系人”概念的必要性

準確界定公共警告“利害關系人”的概念，主要基于以下兩方面原因。

（一）公共警告行為的復效性

公共警告是“行政機關或者其它政府機構對居民公開發布的聲明，提示居民注意特定的工商業或者農業產品，或者其它現象”［2］。公共警告一般是通過發布有關風險信息，警示公眾注意防范風險?！靶姓申P系轉趨多樣化、多元化……行政機關所面臨（的）不再是單一的私人，而是復雜多元的當事人與利害關系人”［3］。消費者、競爭對手或其他沒有直接代表的當事人的權益均可因行政機關的決定而受到巨大的影響［4］。公共警告不僅會對其發布的對象（公眾）產生影響，而且可能會影響到其他特定個體的財產權、名譽權等權益。即公共警告在保障公眾利益的同時，也可能會導致他人的利益受損，因此，公共警告具有授益和侵益的雙重性質。在日本，學者通常將存在利害關系人效果的行政行為稱為復效性處分或二重效果的行政行為，認為應當對利害關系人展開有針對性的保護［5］?？梢哉f，公共警告行為的復效性決定了公共警告“利害關系人”的非單一性，并導致其概念界定的復雜性。

（二）“利害關系人”本身屬于不確定法律概念

“不確定法律概念”是指必須藉各案之事實適用其上時，才能具體化其內涵的法律概念［6］，囿于歷史局限性、立法主體的有限性、立法技術的滯后性、社會的快速變化等因素的限制，“不確定法律概念”在許多國家的立法中都大量存在。面對多姿多彩的社會實踐，以有限的語言去描摹無限的現實，無法實現準確的要求……行政法上使用不確定概念，是立法者為了行政的便宜而做出某種程度上的讓步［7］，是“源自于法律對于一般性屬性的需要”［8］。“利害關系人”也是一個典型的“不確定法律概念”，其內容和范圍都不太確定。我國現行行政立法并沒有明確界定“利害關系人”的概念，這需要在實定法之外結合具體的行政行為，在特定的社會背景下，將“利害關系人”的概念進一步具體化。為了能夠反映真實世界中公共警告利害關系人的圖景，需要結合公共警告行為本身的特點，去界定公共警告“利害關系人”的內涵與外延。

三、公共警告“利害關系人”的內涵

內涵，是概念所反映的事物本質屬性的總和，即概念的內容［9］?！袄﹃P系人”一詞首先是在國外立法中使用，無論是普通法系國家，還是大陸法系國家的立法對此法律概念都有涉及，1958年《西班牙行政程序法》、1964年《日本行政程序法草案》、1996年《韓國行政程序法》、1997年《聯邦德國行政程序法》等許多國家的行政程序立法對“利害關系人”的含義都進行了界定。

在我國行政法領域，“利害關系”一詞最早出現在1989年《行政訴訟法》第二十七條，而1999年《行政復議法》第十條規定了“利害關系的第三人”也具有行政復議申請人資格。2000年施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱2000年《若干解釋》）第十二條確立了原告資格的“法律上利害關系”標準。其中，學者們對“法律上利害關系”的理解也不一致，最高人民法院將其理解為行政行為對行政相對人的權利義務已經或者必將產生實際影響。2003年《行政許可法》第三十六條正式使用了“利害關系人”這一法律術語，2007年《城鄉規劃法》第48條、第50條規定要保障城鄉規劃利害關系人的合法權益。2014年修改后的行政訴訟法第二十五條和第二十九條分別確立了原告資格和第三人資格的“利害關系”標準。原告資格由2000年《若干解釋》第十二條“法律上利害關系”標準，修改為現行《行政訴訟法》的“利害關系”標準，去掉了“法律上”的限制［10］。從國外和我國關于行政利害關系人的一系列立法可以看出，行政利害關系人主要指其權益受到行政行為影響的“人”。目前，關于利害關系的構成要件，我國學者的觀點并不一致，主要有：二要素說（權益+因果關系）；三要素說（權益+本人特有權益+因果關系）；四要素說（相對人+權益+本人特有權益+因果關系）。界定公共警告利害關系人的概念，需要在借鑒利害關系的構成要件學說的基礎上，結合公共警告行為本身的特點，制定具體的界定標準：

（一）利害關系人的合法權益受到公共警告行為的影響

利害關系人的合法權益受到公共警告行為的影響，這是判斷公共警告利害關系人的前提。

1.關于“權益”的概念。

有學者將“權益”理解為人身權、財產權及法律、法規明確規定的其它權利［11］；有學者將“權益”看作一個元概念［12］；有學者將“權益”等同于“權利”［13］；還有學者將“權益”看作是法定權利和單純事實性利益之和［14］。

將“權益”理解為人身權、財產權及法律、法規明確規定的其他權利的觀點，是受1989年《行政訴訟法》的影響，2014年修改后的《行政訴訟法》對此作了修改，已經擴大了可訴權益的范圍；而那種將“權益”等同于“權利”的觀點，會導致“權益”的范圍過小，不利于利害關系人權益的保障。本文認為，將“權益”理解為權利和利益之和比較恰當。進而，可以這樣界定“權益”的概念：“權益”是指法律明確規定或根據法律的原則、精神引申出來的權利以及應保護的各種利益的總和。這里的“法律”使用的是廣義的概念，另外，這里的“利益”也包括反射利益。反射利益是行政主體僅為實現公共利益之維護時，帶給私人的好處，此種好處并非設定行政主體義務的目的［15］。傳統行政法理論認為，個體不能對反射利益提起法律救濟。但隨著公眾權利意識的提高，現在更傾向于盡量將反射利益解釋為法律上的利益，出現了試圖不再嚴格區分法律上的利益與反射利益的趨勢。只要私人就行政處分的效力爭訟具有實質利益，都應當廣泛承認其訴的利益［16］，這將極大地提高對利害關系人權益的保障力度。

2.關于“合法”。

“合法”，是指符合法律規定。“合法權益”是指符合法律規定的權利和利益，而非不合法的利益。對于不合法的利益（如通過制假而獲得的利益），是不受法律保護的。

3．關于“受到影響”。

此處“受到影響”的權益，不但包括已經受到公共警告行為實際影響的權益，而且包括雖然影響還沒發生，但是未來必將受到公共警告行為影響的權益。另外，此處的“影響”，一般是指權益受到侵害。

（二）利害關系人受影響的權益與公共警告行為之間存在相當因果關系

“因果關系”是指受影響的權益與行政行為之間存在的關聯程度?！耙蚬P系”的判斷標準非常復雜，國內學者主要有“條件說”和“適當條件說”兩種觀點?！皸l件說”認為，只要行為與結果之間存在邏輯聯系，就認定有因果關系。而“適當條件說”，又稱“相當因果關系說”，認為只有依據正常人的經驗和理解，認為某種原因能夠發生某種結果，才能認定有因果關系?，F在，相當因果關系說得到了大多學者的認可，其學說運用到公共警告領域，可以這樣來理解：公共警告的相對人或相關人的權益受到的影響與公共警告行為達到相當因果關系時，才具有公共警告“利害關系人”資格。

綜上所述，將“權益+因果關系”兩個要件作為判斷公共警告“利害關系人”的標準，強調了權益受到影響的客觀性，便于“利害關系人”的辨識，因而，在實踐中具有更強的可操作性。進而，對于公共警告利害關系人概念的界定，可以作如下描述：公共警告利害關系人是指權益受到公共警告行為影響的公民、法人或其他組織，且其受影響的權益和公共警告行為之間存在相當因果關系。

四、公共警告利害關系人的外延

外延，是指適合于某一概念的一切對象，即概念的適用范圍［17］。公共警告利害關系人的外延是指公共警告利害關系人的范圍，即公共警告利害關系人究竟包括哪些“人”。

確定公共警告利害關系人的外延，需要先考察一下利害關系人的外延。國外立法關于行政“利害關系人”范圍的規定并不一致。比如，在西班牙、荷蘭、葡萄牙、澳門地區，“當事人”即“利害關系人”。而在奧地利，“利害關系人”的范圍大于“當事人”，只要有權請求官署執行職務，或官署之行為與其有關者［18］，即可成為“利害關系人”［19］。在20世紀90年代初期，國外行政利害關系人的范圍，大多僅包括直接相對人，例如，1994年《荷蘭國基本行政法典》第1章規定:“利害關系人是被命令直接影響的人。”［20］然而，隨著行政法治實踐的需要和公眾權利意識的提高，國外行政利害關系人的范圍不斷擴大，英美法系國家行政利害關系人的范圍更大，不但包括行政行為直接針對的人，也包括行政行為間接影響其權益的人，還包括行政立法(委任立法)所針對的人［21］。

對于行政利害關系人的范圍，我國與大陸法系國家的基本相同，即包括行政相對人和行政相關人［22］。其中，行政相對人是行政行為直接指向的對象，與行政行為具有天然的利害關系。但是，對于行政相關人是否屬于利害關系人，這在理論上尚有爭議。有學者認為，作為利害關系人的“相關人”，僅指那些受行政行為直接影響者［23］；另有學者認為，作為利害關系人的“相關人”，不但包括受行政行為直接影響者，而且還包括受行政行為間接影響者［24］。本文贊同第二種觀點，“法院對利害關系人的解釋將越來越傾向于寬松，這也是一個世界性趨勢。”［25］那種將間接影響排除在外的觀點，非常不利于利害關系人合法權益的保障。至于如何區分直接影響和間接影響，很多學者認為，如果權益需要通過其他媒介才受到影響的屬于間接影響，反之，則屬于直接影響。

公共警告發布后，公共警告行為直接指向的對象是公眾（即公共警告的相對人）。如果行政機關在應當發布公共警告，卻沒有及時發布的情況下，公眾的合法權益會受到侵害；另外，公共警告行為可能會間接影響到他人的一些權利和利益，比如，公共警告行為可能會侵害到他人的隱私權、肖像權和名譽權等權益，這些受侵害者可稱為公共警告的相關人。無論是公共警告直接指向的對象，還是其間接影響到的受侵害者，都屬于公共警告利害關系人。比如國家食品藥品監督管理總局通報京東、天貓賣家食品不合格情況，食品藥品監督管理總局在警示公眾有關食品安全風險，維護公眾利益的同時，很可能會使京東、天貓食品商家的銷售量降低。其中，公眾是公共警告行為所直接針對的對象，即公共警告的相對人；而京東、天貓食品賣家則是受公共警告行為間接影響的對象，即公共警告的相關人。如果此公共警告發布錯誤，可能就會侵害到京東、天貓等食品商家的公平競爭權、名譽權等權益。

公共警告利害關系人中的“人”包括自然人、法人和其他組織。其中，自然人包括本國公民、外國公民和無國籍人。另外，作為機關法人的行政機關，在處于非行政主體身份時，也不排除成為公共警告利害關系人的可能。

五、結語

在風險頻發的今天，政府的公共警告必不可少。統計表明，51.4%受訪者認為完善食品安全信息公開有助于澄清謠言減少恐慌。但是，公共警告在維護公共利益的同時，很可能會侵害到他人權益，很多情況下，對于兩者很可能會顧此失彼。如何做到既要防止公共警告權的濫用，又要發揮其增進公眾幸福的積極作用，即政府如何在受保護和受限制的權益之間進行權衡，這是一個重要課題?！盀榧骖欁杂膳c安全兩大要求，需在根本上及個別案件中尋求不同之解決方法。”實踐中，公共警告利害關系人概念的界定比較復雜，需根據不同的情景而具體分析。另外，公共警告利害關系人的內涵與外延也不是固定不變的，其往往會受到有關立法或司法活動的影響，并根據社會變遷的新情勢而不斷變化發展，以關照真實世界中的公共警告問題，并積極回應社會的需求。對公共警告各方利害關系人權益進行保障的方法，不應機械地公式化，而是要根據其與公共警告行為的利害關系程度以及各自的特點而采取相應的對策。

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D922.1

A

1009-6566（2016）05-0003-04

2015年度教育部人文社會科學研究青年基金項目《政府權力清單的依法確權研究》（15YJC820055）的階段性成果；華東政法大學2016年研究生創新能力培養專項資金項目《公共警告利害關系人權益保障研究》的階段性成果。

2016-05-29

王芳（1977—），女，山東萊州人，山東師范大學法學院副教授，碩士生導師，華東政法大學博士生，研究方向為行政法學。