社區(qū)現(xiàn)代化治理的三維嬗變

王振江

社區(qū)現(xiàn)代化治理的三維嬗變

王振江

治理體系和治理能力現(xiàn)代化延伸到社會末梢就是社區(qū)治理現(xiàn)代化。社區(qū)治理現(xiàn)代化的構建是一種系統(tǒng)性構建，涉及政府理念的轉(zhuǎn)變和權利的科學配置、社區(qū)自治本位的回歸、社會核心價值的培育等一些列環(huán)節(jié)。文章從政府、社區(qū)、公民三維嬗變探討社區(qū)善治的路徑選擇：政府要轉(zhuǎn)變治理理念；社區(qū)要回歸治理本位，踐行社區(qū)自治；公民要走向理性，建構善治社區(qū)的根基。

社區(qū)治理；自治；現(xiàn)代化

社區(qū)治理現(xiàn)代化的構建是一種系統(tǒng)性建構，涉及政府理念的轉(zhuǎn)變和權力的科學配置、社區(qū)自治本位的回歸、社區(qū)核心價值的培育等一系列環(huán)節(jié)。處于改革開放前沿的深圳市寶安區(qū)，以社區(qū)善治為目標，在社區(qū)治理上尊重群眾創(chuàng)新，通過各種途徑增強政府與居民的互動，不斷向社區(qū)治理現(xiàn)代化邁進。

一、政府解思想之樊籬：觀念轉(zhuǎn)變

理念的現(xiàn)代化，決定社區(qū)治理的現(xiàn)代化，目前，理念的束縛是最大的羈絆。完善治理體系，提高治理的有效性，必須轉(zhuǎn)變治理理念，才能建立長效機制。

（一）從“管控”向“治理”轉(zhuǎn)變

流動性社會的到來，政府的管控思維已經(jīng)過時，社區(qū)管理也應向治理理念轉(zhuǎn)變。治理是20個世紀80年代開始出現(xiàn)的公共行政理念，許多管理和服務不再視為單純的行政機關的權責，而是作為區(qū)域內(nèi)所有成員的共同責任，由單純的行政管理走向共同治理，由政府和民眾共同治理城市和社區(qū)，建設城市社會共同體成為社會成員的共同責任。詹姆斯·N·羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中說，“治理與政府統(tǒng)治不是同義詞，它們之間有重大區(qū)別。治理是指一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必全部是政府等公共機構，也不一定依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。同時，這個目標也不一定出自合法或正式規(guī)定的職責與機制，未必需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人屈從。治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制”。印度學者哈斯·曼德·穆罕默德·阿斯夫也認為，治理是“社會上各種因素發(fā)揮力量、權威和影響的一個過程”。這些理念都強調(diào)了非正式、非政府的力量參與，對過去依靠政府強制力量“管控”社會的重新認識。寶安區(qū)桃源居純企業(yè)化模式就是從“管控”向“治理”轉(zhuǎn)變的典型。

（二）從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會提出建設“法治中國”的任務，強調(diào)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。這說明法治在國家、政府、社會中的重要性。因此，在社區(qū)治理方面要加強法制保障，運用法治思維和法治方式化解社區(qū)矛盾，維護基層社會的和諧。人治思維、人情社會長期困擾著中國社會向文明現(xiàn)代化社會的轉(zhuǎn)變，丟掉人治思維，確立法治理念是現(xiàn)代化社區(qū)的必然選擇。深圳市寶安區(qū)在社區(qū)建設中，按照相關法規(guī)，設立居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司，并規(guī)定各機構的責任和義務，三駕馬車相互制衡。制定居委會工作若干守則、社區(qū)工作站規(guī)則和社會組織運作規(guī)則，一步步使社區(qū)治理走向法治。通過立制度、立規(guī)范，并用制度來管人、管事、管權，對街道、社區(qū)規(guī)范性文件“立、改、廢、留”提出具體要求，力求使規(guī)范性文件更加切合基層實際。

（三）從“單治”向“共治”轉(zhuǎn)變

高度“行政化”，政府孤軍奮戰(zhàn)，是長期以來社區(qū)工作的基本特征。居民參與不足，社會組織缺乏，集權的行政制度忽略下層的主動性、底層群眾的政治參與；群眾、社會組織和政府處在相互漠不關心的隔離和游離狀態(tài)，是社區(qū)目前存在最突出的問題。混沌的權責清單一直困擾政府、街道、社區(qū)，其結(jié)果造成社會管理和公共服務中的責權利極不對稱。從公共行政的總體層面看，目前以政府為核心的公共行政格局沒有根本改變。自上而下的科層制結(jié)構在體制上是以政府為中心，利于指令傳達執(zhí)行是這種統(tǒng)治型的體制優(yōu)勢，能夠高效率動員社會資源，卻抑制了權力主體間的互動合作。延伸到城市社區(qū)的這種行政體系，造成政府與公民之間的政治冷漠，信任缺失。即使有居民委員會，其功能也已經(jīng)異化，社區(qū)只是政府職能的延伸，而非守望相助的公民“自治社區(qū)”。參與共治表現(xiàn)出公民有意識主動性參與，改變過去的“被治”狀況，公民理性有序參與是現(xiàn)代民主政治制度的一重要特征，是社會民主治理的根本方向。自2004年以來，寶安所有小區(qū)就以黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與為目標，積極推進社區(qū)多元共治，效果顯著。

（四）從“集權”向“放權”轉(zhuǎn)變

改革進入“深水區(qū)”，黨中央、國務院始終把政府“自身革命”擺在重要位置，新一屆黨中央、國務院始終把“簡政放權”視為全面深化改革的“馬前卒”、“當頭炮”，權力讓渡是減政放權的核心，標志著改革的“含金量”。“權力清單”制度在2014年2月被國務院強力推行，1235項審批事項的總清單公布于眾，鎖定了改革和管理的底數(shù)，開啟了深化改革的大門。能不能適應改革，在放棄一些權力的同時，把精力更多地轉(zhuǎn)向調(diào)控和監(jiān)管，把該管的事管住、管好，逐漸找到平衡點，是對各級政府的新考驗。社會是需要自平衡的社會，理順政府與社會的權力邊界，宏觀調(diào)控、信息服務、市場監(jiān)管、治安、環(huán)境保護等這些公共服務才是政府的義務。權力讓渡就是放權的過程，同時也是賦權的過程，現(xiàn)在要向社會下放權力，還權于民、放權于社會組織。政府“瘦身”實質(zhì)是權力讓渡，敢不敢放、放的是否徹底直接決定政府職能轉(zhuǎn)變的強度、改革的力度和社區(qū)治理的效度。

二、社區(qū)回歸治理本位：踐行“自治”

社區(qū)本是自治單位，但長期以來社區(qū)把大部分精力用于完成上級布置的任務，平時只關注GDP、上訪數(shù)量和計劃生育等硬指標，對引導和整合社會的軟指標關注不夠，社區(qū)成為救火隊長，使社區(qū)的本質(zhì)功能出現(xiàn)嚴重錯位。

（一）尊重群眾創(chuàng)新，社區(qū)模式“自創(chuàng)”

寶安特殊的區(qū)情既有別于國內(nèi)其他城市，又有別于深圳原關內(nèi)，寶安的小區(qū)情況比較復雜，大致可以分為四種：原村民小區(qū)、出租屋小區(qū)、商品房小區(qū)、勞務工小區(qū)。在治理過程中不能“一刀切”，只能因地制宜，區(qū)別治理。社區(qū)模式根據(jù)群眾自愿，尊重群眾選擇。寶安區(qū)在社區(qū)現(xiàn)實治理中，已經(jīng)取得可喜的成就，未來可根據(jù)實際情況繼續(xù)探索，使社區(qū)模式更加豐富多彩，增加基層社會活力。西鄉(xiāng)馬鞍山小區(qū)物業(yè)管理居民自籌自辦，僅以每月每平方米0.3元的費用，打造了安全文明小區(qū)。石巖黃蜂嶺工業(yè)區(qū)，企業(yè)主自發(fā)組織起來，實行區(qū)域共管共建。社會組織在社區(qū)治理中大顯身手，形成各種治理模式，如社區(qū)建設寶民模式、馬鞍山小區(qū)自主管理模式、福永街道小區(qū)多元自治模式、桃源居企業(yè)模式等。這些模式都是群眾自我選擇、自我創(chuàng)新的結(jié)果。

（二）實行公平選舉，社區(qū)領袖“自選”

社區(qū)治理面對的是群眾，社區(qū)具體事務需要社會活動家型的社區(qū)干部和黨員來領導。精英型社區(qū)領袖對社區(qū)的發(fā)展起決定性作用，國內(nèi)外眾多案例證明：社區(qū)自治搞得比較好的社區(qū)，都有一個“社會活動家型”的社區(qū)領導。這些社區(qū)領導能力強、公信力強、威望高，熟悉社區(qū)的一切，在日常生活中比行政力量更能夠凝聚社區(qū)力量，激化社民活力，能夠真正帶領居民實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我監(jiān)督。活動家型的社區(qū)干部是社區(qū)自治中的重要力量，他們大多是老黨員、退休干部、專業(yè)軍人、自由職業(yè)者，選舉這類人進入社區(qū)干部隊伍，激活他們個體的政治社會能量，使他們憑借工作對象的認同和社會聲望來開展工作，促進社區(qū)自治，而不能以隱蔽的行政手段干預居民的選舉活動，實踐證明如果社會治安穩(wěn)定，居民都會選出德高望重的社區(qū)領袖。寶安區(qū)海裕社區(qū)、文匯社區(qū)等之所以成為文明全國的小區(qū)，與小區(qū)選舉的活動家型領袖密切相關。社區(qū)領袖的素質(zhì)決定了社區(qū)治理水平高低。

（三）激活社會資本，社會組織“自理”

社區(qū)組織對外代表社區(qū)形象和利益，反映、落實社區(qū)呼聲，對內(nèi)維護社區(qū)團結(jié)，落實社區(qū)“管理、服務、教育”自我功能。逐步實現(xiàn)社會組織由官方干預走向自理和自律。民間有無窮的想象力和創(chuàng)新能力，這是社會發(fā)展的內(nèi)生動力，而民間性質(zhì)的新社會組織迄今仍呈總體稀缺狀態(tài)。在社區(qū)自治過程中，廣東省在政策上已經(jīng)率先突破，按照廣東省政府文件指示，放開社會組織登記，探索引導民間組織健康成長的路徑，給社會組織創(chuàng)造更大的空間，給予政策和資金扶持，促進社會組織和行政力量聯(lián)動、互動。最大限度調(diào)動社會協(xié)調(diào)和公眾參與，釋放民間草根能量為社會服務。寶民社區(qū)先后成立了出租屋業(yè)主協(xié)會、企業(yè)連心互助會、醫(yī)療藥品經(jīng)營者協(xié)會、鄰里互助會、慈善幫扶協(xié)會、來深建設者服務中心等19個社會組織，2013年更是創(chuàng)造性地成立全省首個社區(qū)“民族之家”，開展少數(shù)民族免費健康體檢、參加勞動技能培訓等活動。如今，社會組織展示了自己的優(yōu)勢。如慈善幫扶協(xié)會，利用獲取途經(jīng)多、獲取消息快，能夠在最短的時間內(nèi)把救濟金送到最需要的地方。全國首家社區(qū)醫(yī)療藥品經(jīng)營者協(xié)會更為典型，寶民28家醫(yī)療藥品經(jīng)營單位成為協(xié)會會員，他們在活動中相互制約，抱團經(jīng)營，互惠互利，既消除了假冒偽劣商品，凈化了藥品市場，又實現(xiàn)了公平競爭，利潤增長。由此可見，只要正確引導和管理，社會組織在社區(qū)的建設中可以扮演著上為黨委、政府分憂，下為人民群眾解難的角色。

（四）開展多彩活動，社區(qū)文化“自覺”

社區(qū)文化是社區(qū)的靈魂，社區(qū)文化建設水平是衡量城區(qū)現(xiàn)代化水平和程度的重要標志，豐富多彩的社區(qū)文化起著凝聚人心、增強認同感、升華精神境界的作用，同時對提高整個城區(qū)的治理能力和軟實力具有重要意義。近幾年，在社區(qū)中通過各種形式弘揚“陽光、辛勤、感恩”的新風尚。寶安區(qū)是深圳人口和經(jīng)濟大區(qū)，也是外來務工人員居住、生活、工作高度集中的地區(qū)，在這樣勞務工聚集的地域，維系了人們對于幸福與快樂的深刻理解，以陽光正能量推進社會管理，以心靈和諧建設促進社區(qū)和諧建設，“陽光”品牌成為社區(qū)文化重要標志之一，推行“陽光達人”社區(qū)行活動常態(tài)化、“陽光驛站”服務全天候，“陽光寶安”、“陽光組工”政務微博公開化，大大提升社區(qū)居民的奉獻精神和城市文明水平。開展“文化春雨行動”，通過從喜愛公益文化活動的熱心人中招募“文化義工”，從有文藝特長、熱愛廣場文化的市民中簽約采購“文化鐘點工”，從專業(yè)院團招聘“文化輔導員”，成為社區(qū)文化建設的助手、推手與能手，編織一張覆蓋全區(qū)的“基層文化服務網(wǎng)”。

三、公民走向理性：建構根基

社區(qū)是近代經(jīng)濟、政治文明發(fā)展的產(chǎn)物，社區(qū)的真正本質(zhì)是社區(qū)精神理念，雖然社區(qū)物質(zhì)方面的硬件必不可少，但社區(qū)精神方面的軟件才是社區(qū)善治的根本標志，其途徑就是培育公民，促成人的現(xiàn)代化。

（一）重塑價值觀體系，構建善治社區(qū)之“魂”

一個國家、一個社會必須有核心價值觀來引領，作為社會的基本單元——社區(qū)，必須要有社區(qū)普遍認同的核心價值觀來凝聚共識。精神是凝心聚力的社區(qū)之魂，現(xiàn)代化社區(qū)不僅僅是物質(zhì)上富有，更重要的是要有人文價值精神的文化內(nèi)核。一個良性發(fā)展、秩序井然的社區(qū)，首先具有健康正確的價值觀，倡導和培育社區(qū)居民“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業(yè)、誠信、友善”價值觀，用積極價值觀引領社區(qū)居民的行動，營造文明向上的風氣，才能形成積極、正面、和諧的社區(qū)。社區(qū)公民法制意識、公德意識、誠信意識非一朝一夕形成，價值觀的培育離不開教育，沒有教育，人的現(xiàn)代化無從談起，家庭、社區(qū)和學校的日常教育是形成核心價值觀的最重要一環(huán)。寶安部分社區(qū)正在打造社區(qū)“三教一體”的立體教育平臺，貫通家庭教育、學校教育、社區(qū)教育，以教育讓價值觀內(nèi)化于心、外化于行，把24字核心價值觀通過春風化雨的形式傳播到社區(qū)的每一個居民。

西方國家之所以能達到高度自治、實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，一是西方社會傳統(tǒng)的自由民主核心價值傳承的結(jié)果，二是通過社區(qū)大量的文體活動造就了熟人社會的維護機制。社區(qū)公共設施完善不僅僅是滿足居民活動的需要，更重要的是一種精神交流場所。公共圖書館、公園、公共體育館等硬軟件設施為居民定期舉行公共交往活動提供了文化空間、營造了濃郁的精神氛圍。生人社會到熟人社會的過渡，社區(qū)公共意識的產(chǎn)生，都潛藏在公共交往活動中，居民的觀念與行動在相互交往中會自動地調(diào)節(jié)，最終形成價值認同的熟人社會。

（二）重塑基層黨組織體系，筑牢善治社區(qū)之“核”

社區(qū)自治事務是公共事務，極易出現(xiàn)“搭便車”和“不合作”現(xiàn)象，成為人人享受卻很少人參與的事務。現(xiàn)代化小區(qū)的形成，要經(jīng)歷一個從自發(fā)到自覺的過程，就目前經(jīng)濟社會發(fā)展水平，如沒有有效的引導和監(jiān)管，很難打造真正意義上的社區(qū)。由于國家與社會之間的互動不是等值互補的，即社會自主性和獨立性的發(fā)展程度不單純由國家權力從社會中退出的程度決定，它在很大程度上還取決于社會結(jié)構、社會發(fā)展的水平、公民素質(zhì)以及社會組織培育程度等多重因素。目前階段，黨組織還不能完全當“甩手掌柜”，公民社區(qū)沒形成之前，有事找黨組織的慣性思維還存在，黨組織的引導和監(jiān)督作用不能忽視，其核心地位在很長一段時間內(nèi)不能動搖。

社區(qū)由行政化向自治的目標的變遷過程必將是長期的，黨組織如何通過基層政權力量動員和整合由“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”城市居民，培育居民的參與意識和公益觀念，當前社區(qū)黨組織需革新目前的組織架構和功能，促進社會組織、居民常態(tài)化進行互動，以參與互動對社會組織和公眾進行自主管理的實踐和訓練塑造公民，培養(yǎng)居民的理性精神。寶安區(qū)黨代表工作室進社區(qū)、派駐社區(qū)第一書記、區(qū)領導包干社區(qū)都是黨組織的一種重塑。

（三）重塑基層服務體系，強化善治社區(qū)之本

“單位人”轉(zhuǎn)為“社會人”，居民過去所依附的空間出現(xiàn)巨大變化，人們的依托地由單位變成社區(qū)，社區(qū)是諸多社會問題的載體，從精神需求到物質(zhì)需求，人們在很多方面寄希望于社區(qū)，良好的社區(qū)服務是人們的最根本需求，也是解決社會治理最后一公里的關鍵點，社區(qū)和諧就意味著社會和諧。“民有所呼、我有所應”，社區(qū)服務到位了，居民生活的熱點難點問題解決了，許多社會矛盾就能解決在社區(qū)，不至于外溢對社會構成劇烈震蕩，更重要是能促進居民的社區(qū)價值認同，增強居民的歸屬感和家園感，從思想上熱愛社區(qū)。重塑服務體系，構造公共服務、市場服務和社會服務“三位一體”的社區(qū)服務機制，提供以民意為導向的服務。社區(qū)服務的平等化、人性化居是社區(qū)善治的最終歸宿。

面對經(jīng)濟體制的變革、利益格局的調(diào)整和思想觀念的變化，社區(qū)治理思想、治理體制和治理方法理應由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代。社區(qū)善治的基礎依賴理性公民的產(chǎn)生，其產(chǎn)生的條件是各種因素合力的結(jié)果。通過深化改革，重塑社區(qū)治理體系是社區(qū)善治的必由之路，這既需要政府層面以權力重構的頂層設計，也需要社會層面以權利重塑的公民活動。我國的社區(qū)治理雖然取得一定成績，但善治依然任重道遠，探索仍在路上。

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責任編輯：周修琦

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1673-5706（2016）01-0046-04

2015-09-14

王振江，深圳市委黨校寶安分校講師、博士。