東陽(yáng)市農(nóng)民建房現(xiàn)狀存在問(wèn)題及對(duì)策措施

□ 東陽(yáng)市國(guó)土資源局 朱佩鋒

東陽(yáng)市農(nóng)民建房現(xiàn)狀存在問(wèn)題及對(duì)策措施

□ 東陽(yáng)市國(guó)土資源局 朱佩鋒

農(nóng)民建房問(wèn)題不僅是民生問(wèn)題，也關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和公平正義。近年來(lái)，東陽(yáng)市上下高度重視解決農(nóng)村住房問(wèn)題，通過(guò)危舊房改造、“三改一拆”、空心村整治、農(nóng)村土地綜合整治、地質(zhì)災(zāi)害搬遷等工作，農(nóng)村住房條件和人居環(huán)境得到了一些改善，但是目前農(nóng)民建房需求依然很大，農(nóng)民建房難問(wèn)題依然突出。

一、農(nóng)民建房基本現(xiàn)狀

2016年，東陽(yáng)市進(jìn)一步明確農(nóng)房改造責(zé)任主體，整合涉及農(nóng)辦、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)農(nóng)房審批職能，成立了東陽(yáng)市農(nóng)房改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)農(nóng)房辦，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)體化辦公。同時(shí)，對(duì)無(wú)房戶危房戶進(jìn)行排摸調(diào)查，全市共計(jì)無(wú)房戶危房戶8772戶，其中無(wú)房戶4126戶，危房戶4646戶，為今后破解全市農(nóng)民建房難提供了審批依據(jù)。截至目前，全年共計(jì)下達(dá)農(nóng)房類(lèi)指標(biāo)879畝，其中農(nóng)民建房專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)270畝，土地開(kāi)發(fā)整理獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)36畝，橫店風(fēng)貌提升涉及的機(jī)場(chǎng)拆遷安置200畝，南馬花園村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)255畝，農(nóng)民建房2016年度新增建設(shè)用地補(bǔ)助計(jì)劃指標(biāo)（農(nóng)房獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)）118畝，完成農(nóng)房審批2380戶，有效地保障了農(nóng)村建房用地需求。

二、存在問(wèn)題與困難

1.供需矛盾仍然突出

雖然近幾年?yáng)|陽(yáng)市指標(biāo)分配已重點(diǎn)向農(nóng)房?jī)A斜，但從今年全市無(wú)房危房戶的排摸調(diào)查來(lái)看，全市仍有無(wú)房戶危房戶8772戶，無(wú)房戶危房戶用地需求量仍然很大。而上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)少，特別是近幾年城中村改造及空心村整治步伐加快，整村農(nóng)房改造力度大，新增建設(shè)用地面積與原來(lái)老區(qū)面積比例達(dá)到1∶2，用地供需矛盾非常突出。

2.農(nóng)房指標(biāo)落地較難

根據(jù)東陽(yáng)市原有村莊規(guī)劃，多數(shù)村莊人均建設(shè)用地規(guī)模偏大，目前全市絕大多數(shù)村莊人均建設(shè)用地規(guī)模遠(yuǎn)超《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土資源管理完善土地執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（東委辦發(fā)〔2015〕45號(hào)）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（中心村100平方米、其余村莊90平方米），致使許多村規(guī)劃到期后無(wú)法編制新的村莊規(guī)劃。另外，無(wú)房戶危房戶獲取指標(biāo)難度較大，雖然今年?yáng)|陽(yáng)市已建立了無(wú)房戶危房戶數(shù)據(jù)庫(kù)，但因村里派系矛盾，指標(biāo)的分配很難做到公開(kāi)、公平、公正，再加上承包地調(diào)整難度大，調(diào)整費(fèi)用較高，真正的無(wú)房戶危房戶無(wú)法真正獲取指標(biāo)。

3.原拆原建難度大

根據(jù)東陽(yáng)市農(nóng)房審批規(guī)定，原拆原建必須符合村莊規(guī)劃，而現(xiàn)狀房屋布局與新的村莊規(guī)劃很難相符，導(dǎo)致原拆原建不能審批，一方面造成許多危舊房盤(pán)踞了大量村莊黃金土地，形成了大量的空心村，影響了村容村貌，制約了新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。另一方面，許多有建房需求的農(nóng)戶因老房不能拆建，新地也沒(méi)有用地指標(biāo)，造成了農(nóng)民私人建房違法現(xiàn)象頻發(fā)。

4.建房用地節(jié)約集約程度不高

東陽(yáng)作為建筑之鄉(xiāng)，老百姓對(duì)自己建的房子非常講究，特別是一些比較富裕的，講門(mén)面，比氣派，因此，大別墅、大庭院比比皆是。從全市層面看，農(nóng)民思想觀念比較傳統(tǒng)，政府也缺乏宣傳引導(dǎo)。東陽(yáng)市農(nóng)房審批的安置途徑主要是宅基地垂直建房，平面式安置很少，土地節(jié)約集約水平低。在城市拆遷和舊村改造中，都是按原有房屋面積1∶1安置，再加上湊間靠幢和庭院，農(nóng)民建房占用了大量的建設(shè)用地空間。

三、對(duì)策措施

1.指標(biāo)管理是破解農(nóng)民建房難的基礎(chǔ)

多渠道爭(zhēng)取指標(biāo)，除上級(jí)下達(dá)的農(nóng)房專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)外，每年計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)有重點(diǎn)的向無(wú)房戶危房戶和農(nóng)房改造傾斜，另外，要精心申報(bào)地質(zhì)災(zāi)害搬遷、下山脫貧搬遷、抗臺(tái)防洪、省歷史文化村落保護(hù)利用、坡地村鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)等各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)，全力保障農(nóng)民建房用地。科學(xué)合理分配指標(biāo)，要建立一套科學(xué)合理的農(nóng)房指標(biāo)分配機(jī)制，一改當(dāng)前市切塊給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配給村、村落實(shí)到具體農(nóng)戶的“天女散花”般的分配模式。要加大空心村整治項(xiàng)目、立改套項(xiàng)目和農(nóng)房集聚項(xiàng)目的指標(biāo)配套力度，把有限的增量指標(biāo)來(lái)帶動(dòng)存量建設(shè)用地的消化利用，發(fā)揮指標(biāo)的最大效益。嚴(yán)格監(jiān)管指標(biāo)落地，目前，東陽(yáng)市已基本建立了無(wú)房戶危房戶數(shù)據(jù)庫(kù)，以優(yōu)先解決一部分真正的火災(zāi)戶、困難戶、倒塌戶。在實(shí)際操作中，要嚴(yán)格做好農(nóng)戶建房申請(qǐng)資格的初審、復(fù)審和審批工作，建立農(nóng)房審批備案制度和農(nóng)村宅基地管理共同責(zé)任機(jī)制，確保有限的指標(biāo)真正用于無(wú)房戶危房戶。

2.存量盤(pán)活是破解農(nóng)民建房難的前提

簡(jiǎn)化原拆原建手續(xù)，當(dāng)前東陽(yáng)市建房用地缺口很大，通過(guò)指標(biāo)來(lái)解決農(nóng)民建房難顯然不切實(shí)際，因此，在保增量的同時(shí)，更要挖掘存量，對(duì)于村莊未列入規(guī)劃改造的合法現(xiàn)狀建筑的危舊房，結(jié)合空心村整治，在征地利害關(guān)系人、村（居）同意后，上報(bào)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道備案同意后，原則上允許原址修繕和原拆原建，以有效解決危房戶和改善需求型農(nóng)戶的建房需求。盤(pán)活村內(nèi)閑置建設(shè)用地，特別是一些雙圖建設(shè)用地（即土地利用總體規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀圖都為建設(shè)用地），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極開(kāi)展核查，并優(yōu)先用于農(nóng)民建房，以有效節(jié)省用地指標(biāo)。開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治，在當(dāng)前土地指標(biāo)日益緊張的形勢(shì)下，通過(guò)落實(shí)用地指標(biāo)來(lái)開(kāi)展舊村改造難度很大。因此，舊村改造、下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害搬遷要和農(nóng)村土地綜合整治相結(jié)合，通過(guò)對(duì)原有建設(shè)用地復(fù)墾，一方面可騰出大量用地指標(biāo)，另一方面也可節(jié)省占補(bǔ)平衡指標(biāo)，極大地改善當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活條件。

3.方式轉(zhuǎn)變是破解農(nóng)民建房難的關(guān)鍵

垂直與平面結(jié)合，舊村改造和空心村整治，按村莊原有建設(shè)用地安置的，可以垂直安置，對(duì)于利用新增建設(shè)用地建房的，一律平面式安置。立改套與異地集聚結(jié)合，允許城市或鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)所在地村、中心村、空心村整治試點(diǎn)村試行“立改套”，規(guī)劃建設(shè)多層、中高層平面式安置房，土地性質(zhì)為集體；橫店、巍山、南馬等幾個(gè)中心鎮(zhèn)可以實(shí)施集聚建房，吸引符合條件的周邊村莊農(nóng)戶實(shí)施平面式安置，土地性質(zhì)為國(guó)有。實(shí)物與貨幣結(jié)合，除實(shí)物安置外，對(duì)符合新增建設(shè)用地和連片改造涉及的第一批無(wú)房戶危房戶的農(nóng)戶，可以享受貨幣補(bǔ)償“房票”安置，由政府開(kāi)具商品房安置證明（簡(jiǎn)稱(chēng)“房票”），憑房票由農(nóng)戶自由購(gòu)買(mǎi)東陽(yáng)市房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)的商品房和農(nóng)房集聚區(qū)的房屋，將農(nóng)房改造和商品房去庫(kù)存有機(jī)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶、政府和房企的共贏。

4.政策配套是破解農(nóng)民建房難的保證

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，作為政府層面要在農(nóng)房集聚、立改套、房票安置、原拆原建等方面制訂具體實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)定，為解決東陽(yáng)市農(nóng)村住房問(wèn)題提供政策支持，切實(shí)增強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道農(nóng)房改造的可操作性。開(kāi)展農(nóng)村土地民主管理試點(diǎn)，健全農(nóng)村土地民主管理制度，在無(wú)房戶危房戶的確認(rèn)、規(guī)劃選址、計(jì)劃排序、承包地調(diào)整、違法監(jiān)管等方面，建立農(nóng)民建房村級(jí)協(xié)商議事機(jī)制和村規(guī)民約，完善土地管理事項(xiàng)民主決策和公開(kāi)制度，促進(jìn)農(nóng)村土地管理的規(guī)范化和制度化。

小知識(shí)

保護(hù)18億畝耕地紅線的現(xiàn)實(shí)意義是什么？

我國(guó)土地資源的特點(diǎn)是“一多三少”，即總量多，人均耕地少，高質(zhì)量的耕地少，可開(kāi)發(fā)后備資源少。人均耕地面積僅有1.39畝，排在世界第67位。同時(shí)，由于考慮到生態(tài)保護(hù)的要求，耕地后備資源開(kāi)發(fā)受到嚴(yán)格限制，通過(guò)后備資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地十分有限。因此，我們必須執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決保證18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，保障我們的生命線。