加強鄉鎮國土資源所礦產資源勘查開采監督管理的思考

□ 浙江省國土資源廳礦產資源儲量處 呂曉瀾 徐奇棟

加強鄉鎮國土資源所礦產資源勘查開采監督管理的思考

□ 浙江省國土資源廳礦產資源儲量處 呂曉瀾 徐奇棟

據統計，“十二五”期間，浙江省國土資源系統有163名工作人員因失職瀆職人員被追責，其中涉及鄉鎮國土資源所工作人員70名，占總人數的41.4%；失職瀆職人員中涉礦的工作人員20名，其中鄉鎮國土資源所工作人員13名，占比達到65.0%。從以上統計數據可以看出，鄉鎮國土資源所工作人員因礦失職瀆職的風險較大。在新形勢下加強鄉鎮國土資源所在礦產資源勘查開采監督管理的職能顯得尤為重要。下面談幾點粗淺的看法。

一、監督管理的主要內容

1.礦產資源勘查開采監督管理的內涵

礦產資源勘查開采監督管理是指國土資源管理部門依照法律法規和相關規定，對礦產資源勘查開采、礦業權人履行法定義務和合理勘查開發利用礦產資源等行為進行監督檢查的行政管理。礦產資源勘查開采監督管理是法律賦予國土資源部門的重要職責，履行好該項職責，需要各級國土資源管理部門和相關部門的共同努力，特別是黨的十八大、十八大三中全會以來，在簡政放權、轉變職能的背景下，鄉鎮國土資源所在礦產資源勘查開采監督管理中起到更加突出的作用。

2.礦產資源勘查監督管理主要內容

《礦產資源法》和《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定了探礦權人在從事礦產資源勘查的全過程中，要履行合理勘查、有效利用和保護礦產資源的義務。在社會主義市場經濟條件下，要減少政府管理部門過多干預，強化事中事后監管，提高監管效能。鄉鎮國土資源所在礦產資源勘查監督管理中應當包括以下主要內容：一是負責本行政區域內勘查活動的日常巡查，落實動態巡查工作責任制，將巡查中發現的違法行為記入檔案；二是監督檢查探礦權人履行法定義務情況，制止違法勘查行為，對重大違法行為及時報上級國土資源管理部門查處，維護礦產資源勘查秩序；三是維護探礦權人的合法利益，協助調處探礦權權屬糾紛；四是協助縣級國土資源管理部門做好勘查施工現場的監督檢查，協助縣級國土資源管理部門開展探礦權年度信息公示和探礦權人信用監管工作。

3.礦產資源開采監督管理主要內容

根據《礦產資源法》和《礦產資源開采登記管理辦法》的規定，國土資源管理部門應當對本行政區域內的采礦權人合理開發利用礦產資源、保護環境及其他應當履行的法定義務等情況依法進行監督檢查。

鄉鎮國土資源所對采礦權人的監督管理，應當以對采礦權人須履行的義務為監管重點，尤其是對礦山生態環境的監督管理。

一是監督維護正常礦產資源開發秩序。監督采礦權人在劃定的礦區范圍內從事采礦活動，發現無證開采礦產資源、開采礦種與采礦許可證不相符、越界開采、擅自轉讓采礦權、破壞和浪費礦產資源等違法違規行為，并及時予以制止和報告。二是監督采礦權人履行法定義務。檢查采礦權人是否按時繳納規定費用，是否開展礦山地質測量工作，督促采礦權人按時開工和提交工作進度報告資料，協助縣級國土資源管理部門開展采礦權年度信息公示和探礦權人信用監管工作。三是監督礦山企業合理利用礦產資源。檢查采礦權人是否按照批準的開發利用方案或者礦山設計進行采礦活動，檢查“三率”和綜合利用情況是否符合要求，是否執行批準的土地復墾方案等。四是監督礦山生態環境保護與治理。檢查采礦權人是否執行批準的礦山地質環境保護與治理恢復方案，檢查治理備用金是否按時繳納等。

二、監督管理工作職責

1.監管職責的內涵

法無授權不可為，法定職責必須為。鄉鎮國土資源所的監管職責是通過相關法律法規直接或者間接規定的。通過明確監管職責可以最大限度地實現工作科學配置，可以有效地防止因職務重疊而發生的工作扯皮現象，還可以提高工作效率和工作質量，規范操作行為，提高監管效能。

2.監管職責的內容

鄉鎮國土資源所在礦產資源勘查開采監督管理工作的主要職責有：一是協助鄉鎮做好礦產資源總體規劃、地質環境保護總體規劃及其他專項規劃的編制和實施工作。二是開展轄區內日常國土資源執法動態巡查，及時發現、制止和報告國土資源違法行為，配合做好國土資源違法案件的調查核實、取證和處理工作。三是參與探礦權、采礦權設置的論證工作；協助做好礦產資源儲量登記、壓覆礦產資源證明等有關工作。四是協助調處礦業權屬糾紛，維護礦產資源勘查、開發秩序；對礦業權人履行法定權利義務、礦產資源合理開發利用與保護、礦山生態環境保護與治理進行監督檢查。

三、存在的主要問題及原因分析

對照新形勢下構建“強化事中事后監管”的監管新體系要求，通過對當前鄉鎮國土資源所日常監管工作的認真研究，筆者認為當前礦產資源監管工作中存在以下主要問題。

1.監管體制問題

在現行的礦產資源法律法規中，鄉鎮一級對礦產資源勘查開采如何履行監督管理職責沒有明確，這是目前礦產資源監管職能向鄉鎮國土資源所延伸的一個法律障礙。而且鄉鎮國土資源所在行政執法上的法律依據較少，即便是有的礦山企業不服從監管，也只能上報上級國土資源管理部門進行查處，加上缺乏專業的執法人員和隊伍，在調查和處罰過程中也存在較大的難度，進而導致勘查開采監管難度較大。

2.監督管理手段問題

目前，盡管鄉鎮國土資源所通過“一礦一卡”記分制、高頻次動態巡查等方式加強了監管力度，但隨著地礦信用監管、勘查開采信息公示等新監管方式的出現，使得監管手段日益豐富，但隨之產生的問題是與目前傳統的監管手段存在不相適應的地方。

3.工作職責問題

鄉鎮國土資源所是受上級國土資源部門和本級政府的雙重領導，因此鄉鎮國土資源所在完成上級國土資源部門規定的責任外，還要配合好本級政府的工作，使得工作職責不清晰。除此之外，隨著監管工作的不斷完善和深化，日常管理和服務的內容也在不斷變化，如巡查、監管、執法等職能的延伸，目前鄉鎮國土資源所人員的數量普遍不足，難以適應當前所承擔的繁重監管任務。

以上的問題分析起來主要有以下三個方面原因：一是礦產資源法律法規修改完善工作進展緩慢，特別是目前的《礦產資源法》修訂工作進展緩慢，而部分礦產資源監督管理制度也已經不適應新形勢下的礦政管理工作需求。二是部分鄉鎮國土資源管理人員面對不斷變化的非法勘查開采活動，習慣于沿用傳統工作方法，應對新情況和新問題的準備不足，監管方式沒有與時俱進、開拓創新。三是監督管理中存在責權不清，鄉鎮國土資源所主體分工責任范圍不夠明確。而且監管精細化不夠深入，隊伍素質仍不適應新形式要求。雖然近年來通過舉辦培訓班，隊伍素質有所提升，但整體知識結構偏低，仍有部分人員監管手段粗放、業務技能不精等現象，亟待在今后工作中加以完善和提高。

四、建議與對策

通過上述分析，對當前鄉鎮國土資源所在礦產資源勘查開采監督管理的工作內容、職責分工和存在的問題有了一定的認識，那么就如何加強其礦產資源勘查開采監督管理能力，筆者認為可以做好以下幾個方面的工作。

一是切實強化法律法規的宣傳。通過不斷強化普法宣傳工作的開展，提高鄉鎮國土資源管理人員的危機意識，避免失職瀆職行為產生，并將法制教育宣傳工作作為長期的任務，做到常抓不懈，盡可能多元化地拓展宣傳方式，盡可能地加強廣大群眾的教育，為確保礦產資源勘查開采監督管理完善奠定堅實的基礎。

二是修改完善現行礦產資源法律法規。目前與礦產資源勘查開采監督管理有關的法律法規主要有《礦產資源法》《礦產資源監督管理暫行辦法》《刑法》等，這些法律法規在礦產資源勘查開采監督管理方面的作用還有待進一步加強，要在法規層面確立鄉鎮國土資源所在礦產資源勘查開采監督管理中的地位和作用。

三是探索建立實施有效的監管手段。要鼓勵各級國土資源管理部門積極探索，更好地發揮鄉鎮國土資源所的作用，體現責任和權力統一的有效手段和方法。要總結推廣一批鄉鎮國土資源所切實加強礦產資源監管的先進經驗，通過幾年的探索實踐和創新發展，進一步總結出一套更具推廣意義的全面系統的好手段、好做法。

四是進一步明確鄉鎮國土資源所的職責。作為國土資源部門最基層單位，必須對鄉鎮國土資源所的職責進一步作出明確規定，建立礦產資源勘查開采“縱向到底、橫向到邊”的監管責任體系，按照“任務到礦、責任到人”的要求，確保其職責得到有效的落實，盡可能地將監察部門的作用發揮出來，并對現有的監管機制進行不斷的改進和完善。

五是加強基層所人員隊伍建設。“萬事人為先”。有了一支作風優、素質高、肯辦事、會辦事的基層工作隊伍，就不怕形勢如何變化，就不懼任務如何繁重。加強隊伍建設，關鍵是業務培訓，基礎是人員調配管理。調配得好，隊伍就好管好帶。鄉鎮國土資源管理人員要每年集中培訓一次礦產資源勘查開采監督管理的業務知識，全面提高隊伍素質，建立一支政治堅定、業務精通、愛崗敬業、作風過硬的基層干部隊伍，不斷提升礦產資源監管工作能力和水平。