以改革創(chuàng)新精神推進“十三五”期間法律援助工作完善發(fā)展

周濟生（河南省司法廳副廳長）

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以改革創(chuàng)新精神推進“十三五”期間法律援助工作完善發(fā)展

周濟生（河南省司法廳副廳長）

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視法律援助工作，對加強法律援助工作、完善法律援助制度作出戰(zhàn)略部署，對做好新形勢下法律援助工作提出新的更高的要求。“十三五”期間，必須堅持以習近平總書記對法律援助的重要指示為指導，全面貫徹中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善法律援助制度的意見》，以改革創(chuàng)新精神把握新形勢，研究新變化，出臺新舉措，推動法律援助制度在以下五個方面取得突破。

一、降低法律援助申請門檻——低收入標準

無償性是法律援助的基本屬性，決定了法律援助不是普惠制度，其服務對象有一定的范圍限制。《法律援助條例》把經濟困難公民和特殊案件當事人作為法律援助的主要服務對象。各省（區(qū)、市）按照《法律援助條例》的基本精神，相繼以地方性法律援助法規(guī)和規(guī)范文件形式，確定了以低保標準為界限的法律援助服務對象。在我國法律援助制度發(fā)展早期，政府承擔“法律援助責任”能力有限的情況下，確定以低保人群為法律援助服務對象，有利于集中法律援助資源，優(yōu)先保障最困難、最弱勢的群眾的法律援助需求。經過改革開放30多年的發(fā)展，中國全面進入社會轉型期，社會結構發(fā)生了深刻變化，人民群眾的法治觀念普遍增強，潛在的法律援助需求不斷增加，原有的法律援助人群覆蓋范圍不再適應經濟社會發(fā)展的需要。廣大低收入群體，其收入水平只能滿足最基本的生活需要，當遇到法律糾紛時，或面對高額的律師費用“望而卻步”，放棄主張權益；或因為打官司花光積蓄“因訴返貧”。可見，現(xiàn)行的以低保（或略高于低保）為界限的經濟困難標準把廣大低收入群體排除在法律援助覆蓋范圍之外，導致法律援助人群覆蓋率過低，不利于最大限度地發(fā)揮法律援助的救助職能。隨著經濟社會的發(fā)展進步，政府的法律援助提供能力增強了，有能力滿足更大范圍人群的法律援助需求。我們必須旗幟鮮明地堅持以維護貧弱者合法權益為工作重心，在此基礎上，適應經濟社會發(fā)展需要，對如何滿足低收入群體的法律援助需求，做前瞻性思考和制度安排。筆者認為，必須適應形勢發(fā)展需要，科學界定困難群眾的范圍，將“低收入標準”作為法律援助經濟困難標準，擴大法律援助人群覆蓋率，使法治建設成果惠及廣大低收入群眾。

長期以來，河南省根據(jù)經濟社會發(fā)展實際，大力開展法律援助“應援盡援”，其內涵是通過加強和改進法律援助工作，提高法律援助提供能力和覆蓋范圍，確保每一個符合法律援助條件的人員都能獲得及時有效的法律援助服務。其中一條重要舉措就是逐步放寬法律援助經濟困難標準。2002年制定的《河南省法律援助條例》明確規(guī)定“經濟困難標準參照法律援助實施地人民政府規(guī)定的最低生活保障標準執(zhí)行”；2007年，河南省人民政府辦公廳印發(fā)《關于確定全省法律援助范圍和經濟困難標準的意見》，規(guī)定“法律援助經濟困難標準由各地根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展狀況和法律援助工作的需要，可適當高于最低生活保障標準執(zhí)行”， 據(jù)此，河南省法律援助經濟困難標準逐步放寬至最低生活保障標準的2- 3倍；2012年在全省探索執(zhí)行以城鎮(zhèn)居民最低工資標準和農村居民上年度人均純收入作為經濟困難標準，努力實現(xiàn)法律援助覆蓋范圍由困難群體向低收入群體的擴展。實踐證明，把法律援助覆蓋范圍擴展至低收入群體，可以最大限度地保障社會公平正義和維護社會和諧穩(wěn)定，且法律援助案件量呈合理增長態(tài)勢，沒有超出政府的承受限度。經河南省司法廳積極推動，2015年11月河南省人民政府、河南省軍區(qū)印發(fā)的《關于進一步加強軍人軍屬法律援助工作的通知》，首次以省政府規(guī)范文的形式確定“全省執(zhí)行以城鎮(zhèn)居民最低工資標準和農村居民上年度人均純收入為上限的法律援助經濟困難標準”，在把更多的軍人軍屬納入法律援助覆蓋范圍的同時，也實現(xiàn)了法律援助經濟困難標準與城鄉(xiāng)居民收入水平的有機銜接、動態(tài)調整，法律援助人群達到全省總人口的40%以上。

二、擴大民事和行政法律援助范圍——民生事項全覆蓋

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善法律援助制度的意見》明確提出“法律援助是一項重要的民生工程”，要求“逐步將涉及勞動保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療等與民生緊密相關的事項納入法律援助補充事項范圍”。《法律援助條例》對民事、行政法律援助事項規(guī)定了6條，并對省級政府擴充法律援助事項進行了授權。筆者認為，從立法本意看，之所以設立法律援助事項范圍，是因為國家的法律援助資源是有限的，不可能把弱勢群體遇到的所有法律問題都納入援助范圍。隨著法律援助知曉率的提高和人民群眾法治觀念的增強，潛在的法律援助需求越來越大。各省（區(qū)、市）政府根據(jù)經濟社會發(fā)展實際，依法對法律援助事項進行補充，一定程度上滿足了人民群眾日益增長的法律援助需求。比如，河南省人民政府辦公廳于2007年下發(fā)通知，在《法律援助條例》規(guī)定的事項基礎上，把工傷、醫(yī)療事故、交通事故、家庭暴力以及農民工、老年人、殘疾人、未成年人權益保護等事項納入法律援助范圍。但是，窮盡列舉式的擴充事項范圍，相對于經濟社會的發(fā)展和人民群眾的需求總是滯后的，形成了從“擴充事項范圍”到“暫時滿足需求” 到“難以滿足需求”到“再擴充事項范圍”的怪圈。從全國范圍內看，由于各地經濟社會發(fā)展水平存在差異，執(zhí)行的法律援助事項范圍也不一致，導致同樣事項的案件，在A省可以獲得法律援助，但在B省卻不能，對法律援助省際協(xié)調協(xié)作帶來障礙，不利于最大限度地保護困難群眾合法權益。

在全面推進依法治國的大背景下，必須運用法治思維和法治方式，對法律援助事項范圍進行科學設計。筆者認為，法律援助事項范圍應與時俱進，將目標從保障困難群眾的“基本生存權”提升到保障他們的“體面生活權”，把與民生緊密相連的事項全部納入法律援助范圍。從可行性角度而言，隨著經濟社會的發(fā)展，國家承擔“法律援助責任”的能力增強了，使法律援助對民生事項的全覆蓋成為可能。

推行法律援助民生事項全覆蓋，必須建立在深入調研和科學論證的基礎之上，需要逐步探索，不可能一蹴而就。現(xiàn)階段，要按照先保生存權益、再保發(fā)展權益，先保人身權益、再保財產權益的原則，把服務重點聚焦于群眾的最直接、最現(xiàn)實、最迫切的事項，逐步實現(xiàn)民生事項全覆蓋。在此基礎上，進一步明確不予援助的事項，比如擔保物權糾紛，經濟合同糾紛，知識產權糾紛，證券糾紛等涉及經濟活動的事項，不納入法律援助范圍。除此之外，凡是困難群眾的人身、財產合法權益遭受侵害的，皆可納入法律援助范圍。

三、提高法律援助質量——質量管控體系

法律援助質量，直接決定了法律援助工作的社會效果和法律效果，是法律援助活動的內在品質和價值所在。近些年，各省（區(qū)、市）法律援助案件都在迅速增加，法律援助業(yè)務量達到一定規(guī)模，但卻沒有統(tǒng)一的案件質量衡量和評價標準，導致各地對法律援助案件的管理和導向出現(xiàn)很大差異。以案件結構為例，河南省堅持以辦理訴訟案件作為工作重點，把訴訟案件所占比重作為衡量法律援助工作的重要指標，認為只有辦理訴訟案件，才能深度介入訴訟過程，才能切實解決人民群眾“打官司難”問題。但是，有些地方沒有這樣的衡量，非訴訟案件比重甚至超過80%。筆者認為，做好法律援助質量管理，應該從人員管理、標準制定、全程監(jiān)管三個層面建立“三位一體”的法律援助質量管控體系。

一是要加強對法律援助辦案人員的管理。嚴把辦案主體資格關，挑選政治可靠、責任心強、業(yè)務精通、熱心社會公益事業(yè)的律師和基層法律服務工作者建立法律援助人力資源庫，加強對在庫人員的業(yè)務培訓，提升服務意識和業(yè)務水平，綜合考慮案件性質和律師專業(yè)特長等因素確定合適承辦人員，為辦好法律援助案件奠定堅實的人力資源基礎。此外，河南省積極開展“十大精品法律援助案件評選”“優(yōu)秀代理詞、辯護詞評選”等評選表彰活動，有效提升了辦案人員的工作積極性。

二是制定法律援助質量標準體系。探索制定不同類型案件的質量標準體系，實現(xiàn)法律援助質量管理的規(guī)范化、精細化、專業(yè)化。調控優(yōu)化案件結構，保持訴訟案件與非訴訟案件、刑事案件與民事行政案件、律師辦案與其他人員辦案的合理比例。實踐中，河南省把受理訴訟案件作為重點工作，切實解決困難群眾打官司難問題，使全省訴訟案件比重保持在90%以上，確保法律援助工作的“含金量”；不斷提高社會律師承辦案件比重保持在70%左右，確保了辦案主體的“專業(yè)化”；不斷提高刑事法律援助案件比重保持在30%左右，確保了法律援助職能發(fā)揮的“均衡性”。

三是建立案件質量全程監(jiān)管機制。進一步規(guī)范完善法律援助案件受理、審查、指派等工作制度。對法律援助案件受援人、承辦單位及承辦人進行權利義務書面告知，及時備案開庭時間，加強旁聽、回訪等工作，及時征詢受援人、辦案機關的意見；組建案件質量評估專家組，建立第三方獨立評估程序，確保評估工作的客觀、公正；對受理的案件實行同步錄入管理信息系統(tǒng)，建立律師承辦法律援助案件誠信服務記錄，定期向律師協(xié)會、律師管理部門通報；實行案件定期清結歸檔，堅持一案一號，防止案件脫管失控，建立事前、事中、事后監(jiān)管相結合的案件質量全程監(jiān)管機制。

四、加強法律援助資金管理——改進資金管理方式

近年來，從中央到地方各級黨委政府高度重視法律援助工作，不斷加大法律援助資金投入力度。中央和省級財政普遍建立了法律援助專項資金，用以幫助提高基層保障水平。以河南為例，2015年接收中央轉移支付辦案專款2780萬元，省級財政投入法律援助專項資金2000萬元，以上共計4780萬元全部下?lián)艿礁骺h（市、區(qū)）。市、縣兩級政府立足實際，把法律援助經費納入同級財政預算，有力促進了法律援助事業(yè)的發(fā)展。

中央和省級法律援助專項資金直接下?lián)艿娇h（市、區(qū)），優(yōu)先保障基層辦案需求，極大緩解了基層的經費壓力，確保了法律援助工作的順利開展。但是，隨著時間的推移，這種由中央和省直接向縣（市、區(qū)）撥付專款的模式逐漸出現(xiàn)了一些弊端，主要表現(xiàn)在：一是中央和省級法律援助專項資金直接下達到縣級，缺少了承上啟下的省轄市層級，導致對資金的監(jiān)管脫節(jié)；二是法律援助專項資金分散下?lián)艿礁骺h（市、區(qū)），部分基層財政部門不能及時把資金劃撥到司法行政部門賬戶，存在延遲撥付甚至擠占、截留、挪用等問題；三是部分縣級財政存在實際困難，法律援助經費投入不足甚至沒有投入，對中央和省財政轉移支付專項資金依賴嚴重，甚至是削足適履，上級下?lián)芏嗌俎k案專款，就相應辦理多少案件，影響了法律援助業(yè)務的正常開展。鑒于此，對現(xiàn)有法律援助資金撥付模式進行改革勢在必行。

筆者認為，法律援助制度相對成熟的國家在法律援助經費管理方面的經驗做法可資借鑒。如在英國，設有專門的法律援助機構——法律服務委員會，擁有專門的財政預算；英國的法律援助活動，包括制定法律援助運作規(guī)則、監(jiān)督法律援助質量，都是圍繞資金管理進行的。結合我國國情，建議對資金管理方式進行改進。一是嚴格推行縣級法律援助賬戶單列，真正實現(xiàn)法律援助資金專賬核算，確保專款專用。二是各級司法行政機構要會同財政部門建立資金效益考核制度,對法律援助辦案專款的使用情況進行量化考核,并通報考核結果,及時提出問題和改進意見，確保資金合規(guī)使用。三是發(fā)揮中央和省轉移支付辦案專款的杠桿作用，把專款下?lián)芘c業(yè)務量、同級財政資金投入等因素掛鉤，以辦案專款撬動基層保障水平的提高，促進法律援助事業(yè)的全面發(fā)展。

五、公共法律服務體系建設——發(fā)揮法律援助的重要支撐作用

建設公共法律服務體系，是全面推進依法治國大背景下的嶄新法治命題。公共服務體系，是指以政府為主導、以社會團體和私人機構等為補充的供給主體，為公民及其組織提供基本而有保障的公共服務為主要目的而建立的一系列有關服務內容、服務形式、服務機制、服務政策等的制度安排，最主要表現(xiàn)為政府主導、社會參與和體制創(chuàng)新，比如公共醫(yī)療、公共教育等都是最典型的公共服務。就公共法律服務體系建設而言，搭建提供公共法律產品的平臺，營造出更加濃厚法治文化氛圍，啟迪公眾法治思維，維護群眾合法權益，對于全面推進依法治國戰(zhàn)略具有基礎性、先導性作用。由此可見，建設公共法律服務體系，是時代賦予司法行政系統(tǒng)的一項重要歷史使命，也是黨和政府賦予司法行政機關的一項新的工作職責，必須抓住機遇，乘勢而上，有所作為。

實現(xiàn)公共服務均等化，是現(xiàn)代政府追求的目標。公共法律服務是公共服務體系的重要組成部分，其提供主體只能是政府。司法部《關于推進公共法律服務體系建設的意見》明確提出，公共法律服務是由司法行政機關統(tǒng)籌提供的，旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務。具體包括：為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動；為經濟困難和特殊案件當事人提供法律援助；開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務；預防和化解民間糾紛的人民調解活動等。由此可見，法律援助的無償性和政府責任性，與公共法律服務的公益性是一致的，法律援助的服務內容與公共法律服務體系的要求是高度契合的。

在公共法律服務體系建設中，法律援助機構要把自身擺進去，找準位置，主動而為，做好職責范圍內的免費法律咨詢、刑事辯護、案件代理等工作。在此基礎上，應該從體制機制、工作內容、網點布局等方面對公共法律服務體系作出科學合理的制度設計。筆者認為，各級司法行政機關應爭取設立專門的公共法律服務工作機構，整合法律服務資源，統(tǒng)籌開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務。作為過渡性措施，公共法律服務工作機構可以和法律援助管理機構實行兩塊牌子，一套人馬。各級財政部門應劃撥專款，確保公共法律服務工作順利開展。要依托現(xiàn)有資源，發(fā)揮法律援助在公共法律服務體系中的支撐作用，以法律援助中心接待室為主陣地，以“12348”法律服務電話為紐帶，以律師事務所、公證處、司法鑒定機構、司法所為延伸，以律師和基層法律服務工作者擔任鄉(xiāng)村法律顧問為基本形式，爭取早日建成符合國情、覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共法律服務體系，更好地滿足人民群眾的基本法律服務需求。

（責任編輯 趙海鷗）