村居調解組織在普法工作中的主體地位研究

秦 靜（安徽省淮北師范大學政法學院）

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村居調解組織在普法工作中的主體地位研究

秦 靜（安徽省淮北師范大學政法學院）

在村民委員會和居民委員會這一層次的基層普法活動中，普法與人民調解是形影不離的。確立村居調解組織在普法工作中的主體性地位，對人民調解委員會委員和人民調解員重點普法，提高他們的法律素質，讓他們能夠時刻運用法律化解矛盾糾紛、宣傳法律，形成普法與調解的良性互動，預防矛盾糾紛的產生，樹立法律權威，促進社會基層民眾法律意識的形成，對維護社會和諧穩定具有重要作用。

一、我國基層普法現實困境與原因探析

我國自1986年開展普法工作以來，六個“五年普法規劃”的有效實施取得舉世矚目的成績，憲法、法律、法規、規章得到廣泛宣傳，全體公民的法治觀念得到很大提升，社會管理的法治化水平不斷提高，依法治國方略得到落實。然而目前廣大鄉村，法治還大多停留在人們的口頭上或作為標語寫在墻上。積淀在鄉村社會及地方中下層官員中的傳統觀念與行為方式作為一種活生生的強大力量自下而上地，不知不覺地滲入法律實踐過程，從而使國家大力推進和極力追求的法治現代化目標在落實的實際過程中變形走樣，與設計者的初衷相背離。雖然中下層官員學法用法的意識有一定提高，相比之下生活在鄉村社會群眾的傳統觀念與行為方式卻沒有多大變化。究其原因：

一是“法律明白人”培育工程難以實現。“法律明白人”因其自身的法律知識相對較少很難讓周圍群眾通過他們來獲得所需的法律幫助，有些地方宣傳的一家一戶一個法律明白人，既不能實現也沒有實現的必要。

二是普法志愿者作用難以發揮。由學者、法律工作者等組成的普法志愿者隊伍雖然人數眾多，但因其志愿性使得其開展普法活動難以持續，同時在人員挑選、人員流動、活動組織等方面存在的種種現實困難使其參與的普法活動多數流于形式。

三是村（居）民委員會普法發揮不了應有的作用。村民委員會擔負普法的職責是明確的，但在實際上普法中村民委員會發揮不了其應有的作用，只能協助政府相關部門散發一些法律傳單。其原因有人員長期穩定性不夠、文化水平低、法律知識少、普法積極性不高。而普法需要充足的法律知識儲備、吃苦耐勞的精神、不厭其煩的耐心。還因為普法的效果不顯著，即使做了一些也不容易看到，等等，這些實際的困難會讓很多人感到無從下手。

四是政府部門普法的臨時性和階段性。在實際普法中，司法行政機關牽頭其他政府組成部門相配合來開展普法。因為各個政府部門各有其職責，司法行政機關也只是一個科室來負責普法，自然造成了普法的臨時性和階段性，以致每年只有特定的時間段才組織部分人員去普法，如“12·4”“3·15”等。特別是基層普法，司法所一般只有一名工作人員負責普法且還不能全職，使得普法工作難以深入基層群眾。這就限制了普法的開展，使大眾性的普法變成了小眾性的普法，長期性的普法變成了臨時性的普法，實踐性的普法變成了法條式的普法。

二、確立村居調解組織在普法工作中主體地位的必要性

（一）基層人民調解與普法目的具有一致性

人民調解員無論是明法析理還是講解有關法律、法規和國家政策都是為定紛止爭服務的，是化解矛盾、處理糾紛的手段。社會矛盾糾紛的化解重點應是預防，而預防的最佳途徑就是法律知識的普及、全體公民法治意識的提高。從本質上看普法與人民調解是相輔相成、互相促進的。普法是為了預防和化解糾紛，而人民調解員調解糾紛也要時刻以法律為準繩，以能預防糾紛為最高境界。這是一個良性互動的關系，最終目的是預防和化解糾紛、維護社會穩定、促進社會和諧。由于基層組織更加貼近民眾生活，因此從整體上看基層組織在塑造社會基層民眾法律意識方面的作用更大。

（二）村居調解組織普法的內生性

人民調解委員會是依法設立，在政府指導下的群眾性組織。人民調解有別于普通民間調解，人民調解是在人民政府指導下由人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動。人民調解委員會雖然是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織、人民自我教育的組織，但因為人民政府的指導及法律的規范和人民政府對人民調解工作所需經費的支持和保障，使得其與其他民間調解組織有很大的不同。因此人民調解委員會是政府教育群眾、宣傳法律的重要組織之一。

（三）實踐性普法的現實需求

普法不是簡單傳遞法律條文的過程，而是接受、轉化進而內化到公民日常生活的過程。實踐層面的普法是我國全面深入推進普法的路徑。在我國現實生活中通過司法途徑解決的糾紛只是很少的一部分，大多數糾紛都被人民調解員化解在基層。他們宣傳基本的法律知識，運用法律化解糾紛。人民調解員在基層化解矛盾對群眾的影響較為直觀，發生在群眾身上或身邊的糾紛對其的感受最為真切，對其法律意識的形成影響較大。民群不可能通過簡單知道一些法律條文而能真正理解法律知識、法律運作程序及其蘊含的法治精神，而只能通過法律的實踐運用來認識法律進而理解法律，最終形成法律意識擁有法律信仰。所以明確村居調解組織在普法工作中的主體地位，對人民調解員進行培訓，把他們變成鄉村職業法律人，懂得法律知識、知道法律運作程序、具備法律意識。由他們來開展基層普法工作，用民群能夠理解和接受的方法把法律知識傳遞到民群手中，再通過他們的法治實踐來營造法治環境，這將為普法深入基層、深入民群注入新的力量，進而打開普法的新局面。

三、確立村居調解組織在普法工作中主體地位的可行性分析

（一）村居調解組織在普法工作中主體地位的合法性

1982年，人民調解制度作為人民群眾自治的重要內容載入《憲法》，第111條規定：“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”根據《村民委員會組織法》規定：“村民委員會的主要任務之一是：宣傳憲法、法律、法規和國家政策，對村民進行守法教育。”人民調解委員會作為村民委員會的一部分由其具體實施普法工作是符合法律規定的，而責任的明確將為基層普法工作的有效展開提供有力的支撐。

（二）人民調解員能夠把握群眾的法治需求

群眾需要什么，人民調解員更有發言權。通過他們可以使普法教育更有針對性和滲透力。首先，把村委會的普法職能給予人民調解委會，不會造成普法人員的增加、費用的增加。調解員是依案普法，可以減少普法的成本，在解決問題的同時達到普法。其次，他們針對處理具體問題過程中普法，能夠提高普法的效果。第三，他們每天都處理很多案件，隨著時間的推移，將調解納入法治化的軌道。第四，村民委員會負責的事務較多，而人民調解委員會工作較單一，能夠有時間和精力進行普法。

（三）人民調解員化解矛盾糾紛也是普法

季衛東認為：我們所堅持的普法應該這樣：提倡社會正義，并通過具體案件的公平處理來不斷證實法律的正當性。如果相反，只顧片面地提倡法律的價值，或者證實某種更高級的‘社會正義’已經到處開花結果，那么這樣的普法勢必越搞越糟、上訪潮會日益洶涌、制度運營難免陷入進退失據的窘境。人民調解員在化解矛盾糾紛時用不用法律，如何用法律直接關系到人民群眾對法律的認知、守法用法思想的形成及法治信仰的培育。高質量、普遍化、專業化的法律服務是普法工作努力的方向。人民調解員運用法律調處矛盾糾紛的過程就是群眾感受、認知并認同法律的過程。

（四）人民調解員能夠調和民俗習慣與法律的沖突

由于我國現代法治起步較晚，“德治”及相應的民間規則仍是基層社會處理矛盾糾紛的標準及依據。人民調解員生活在基層，扎根于民眾之中，集民俗習慣權威與法律普及于一身，既是國家法律的基層代言人又能夠調和民俗習慣與法律的沖突進而規范、指引群眾的行為，以他們自身的權威，為法律深入鄉村提供了可行的路徑。因此，法律與社會是不可分割的，通過確立村居調解組織在普法工作中的主體性地位，提升普法的效果，積極營造良好的法治氛圍是新形勢下普法工作的重要一環。讓群眾通過村居調解組織從身邊人、身邊事感受法治的到來，從被動學法守法到主動知法用法，達到實現和諧社會的目的。

（責任編輯 趙海鷗）