社會組織培育與扶持研究：基于政策工具視角

李宇晴

福州大學

社會組織培育與扶持研究：基于政策工具視角

李宇晴

福州大學

當前社會組織在數量和覆蓋范圍上有較大提高，但綜合實力不足、發展基礎薄弱，需要政府加大對社會組織的培育扶持力度。為更好地分析和認識政府所采取的培育扶持社會組織的政策措施和手段，本研究采用公共政策研究中的政策工具概念來進行分析。本文認為對社會組織的培育扶持需要擺脫簡單的工具利用態度，在熟練掌握各種政策工具的基礎上組合運用，發揮培育扶持政策工具的綜合效用。

社會組織；培育扶持；政策工具

一、社會組織發展的現狀分析

當前，全國各地大力推進社會管理創新，逐步改變傳統的社會管理方式，開始高度重視社會組織在社會管理中的作用，培育扶持社會組織發展。特別是《中共中央國務院關于加強和創新社會管理的意見》出臺后，進一步深化社會組織登記管理制度的改革，明確培育發展重點和扶持政策措施，在這樣的背景下，社會組織在數量和覆蓋范圍上有較大提高。但綜合實力不足﹑發展基礎薄弱仍是我國社會組織的常態，為更好的了解社會組織發展的具體情況，筆者抽取了不同類別的110家社會組織進行調研考察，發現普遍存在以下問題：

(一)內部治理有待規范，發展基礎較弱

社會組織的內部治理可用組織結構﹑人力資源與領導班子建設﹑財務管理等指標衡量。目前，社會組織存在負責人超齡﹑超屆的情況，領導班子產生過程不夠規范；員工年齡結構不合理，特別是公益性﹑學術性社團配備的辦公人員多為離退休人員；一些小型的基金會由于沒有足夠的項目和人員經費，工作人員的待遇得不到保障。人員配備滯后﹑辦事機構職責不明﹑辦公經費不足﹑辦公觀念陳舊等組織內部治理不規范的問題是社會組織發展基礎薄弱的體現，它們制約著社會組織進一步發展壯大。

(二)收入來源單一，支出結構不合理

社會組織的收入主要來自政府資助﹑會費﹑服務收費﹑社會捐贈。在社會服務領域，社會組織的主導收入來源應該來自公共部門的支持，即政府機構和準政府機構通過撥款或報銷的方式來實現，少部分收入來自社會捐贈及收費。大部分社會組織普遍存在資金匱乏問題，其主要原因還是在于收入來源單一：社會團體收入來源主要為會費，民辦非企業單位的主要收入來源是服務收費，基金會的主要收入則是依靠社會捐贈。從資金來源來看，基金會得到社會和政府的資助比較多，社會團體與民辦非企業則較少得到政府撥款與資助。從支出結構來看，社會組織主要支出為工資福利支出和行政辦公支出，而用于提供服務和開展活動的支出比例較低，支出結構不合理。

(三)欠缺獨立性、自主性，對政府依賴性強

以負責人來源﹑辦公場所為例，部分社會組織依舊存在現職或離退休的黨政機關公務員兼任社會團體負責人的現象；社會組織的辦公場所是與業務主管單位合署辦公或由業務主管單位直接提供。社會組織基本上與政府是一種依附關系，自身的獨立性和自主性相對較低。盡管近年來政府提倡社會組織的“去行政化”，不允許現職公務員在社會組織兼職，但對于離退休公務員，卻并無任何的硬性規章約束，但正因為存在這樣的“灰色地帶”讓社會組織的“去行政化”效果大打折扣，無法有效確保社會組織的獨立性與自主性。

(四)政府支持不夠，政社合作基礎薄弱

政府對社會組織的支持主要體現在精神鼓勵﹑項目資金支持﹑政府撥款﹑稅收優惠﹑提供公共設施等方面。整體而言，當前政府對社會組織的支持明顯不夠，政府與社會組織的合作不夠全面。在調查中，約25%的社會組織接受過政府的資助與補貼；21%的社會組織承接過政府購買服務，34%的社會組織向政府提供過咨詢，23%的社會組織與政府沒有合作關系。可見，與政府沒有任何合作﹑未接受過政府資助的社會組織為數不少，政府與社會組織的合作基礎薄弱。

二、培育扶持社會組織的過程中存在的問題

1.缺乏整體規劃，未形成綜合性扶持培育體系

從中央層面上來說，國家非常重視社會組織建設與管理，并對一些重點扶持的社會組織類型出臺了系列扶持措施，但從構建社會組織體系來看，缺乏對培育扶持政策的統一規劃，也沒有明確的社會組織體系遠景培育目標。部分省市著眼社會組織發展形勢，采取了多樣化的系統性培育扶持政策工具，陸續出臺了一批有含金量的政策文件，但從整體層面來看，缺乏綜合性培育政策體系，尚未把培育扶持社會組織與經濟社會發展有效結合起來。

2.培育扶持動力不足，未奠定良好的發展基礎

推動政府職能轉變﹑實行政社分開和購買服務等政策工具不僅有利于推動和深化行政管理體制改革﹑提高行政效率，加快服務型政府建設，還有利于調動社會組織幫助政府做事的積極性，為社會組織提供更大的發展空間和更多的資源支持。對當前的社會組織而言，雖然在轉變職能﹑政社分開﹑購買服務都有一定程度的發展，但總體情況并不樂觀。政府在培育社會組織的過程中因擔心社會組織失去控制，對社會組織過多的主導，導致社會組織缺乏獨立性和自主意識，沒有發展的內在動力，自然也缺乏自我成長的發展能力。

3.政策工具針對性不強，不能實現有效政策目標

當前社會組織在發展中普遍存在資金來源單一﹑活動經費比較匱乏；優秀人才欠缺，工作人員年齡比例不合理，沒有較好的社會保障；組織治理規劃能力不足，資源管理能力不足﹑社會互動和合作能力不足﹑社會服務能力不足等問題。從整體來看，社會組織數量不足﹑結構不完善﹑種類不齊全﹑作用不突出等問題。面對社會組織發展中的各種內部與外部問題，目前的培育扶持政策工具往往沒有明確的針對性。政策工具的針對性若不強，政策目標就越不容易實現。

4.政策工具缺乏綜合運用，制度化水平不高

社會是一個復雜的系統環境，單靠一類政策工具的推行很難取得預期效果。譬如，轉移職能﹑購買服務和政社分開是相互聯動的政策工具類型，如單純采用其中一種，其政策效果就會大打折扣。就以資金短缺來說，政府資金扶持﹑購買服務﹑項目招標等多種政策工具都是以資金支持的方式，但是由于這些政策工具在使用中沒有考慮它們的綜合效果，多數是分開實施的，在增加政府財政負擔的同時又不能有效緩解社會組織的資金困境。另外，培育扶持的措施制度化水平不高，以購買公務服務為例，目前尚未建立完整的政府購買社會組織服務的機制。

三、政策工具視角下的社會組織的培育與扶持

(一)政策工具理論

政策工具是政府治理的手段﹑方式和途徑，是政策目標與政策效果之間的橋梁。政府一旦確定政策目標，最為重要的事情就是選擇合適﹑有效的政策工具，政策工具的著眼點在于政策效果的實現。在選擇政策工具的時候，需要考慮政策目標如果轉變為政策行動，會產生哪種政策效果的問題。為政策目標找到最合適﹑最匹配的政策工具并不容易。在選擇政策工具時，要綜合考察政策目標﹑所處環境﹑備選工具的價值和使用范圍，避免工具的濫用和不當使用。

表1 社會組織培育扶持的九種政策工具

(二)培育扶持社會組織的主要政策工具

目前我國培育扶持社會組織主要采取了政社分開﹑政府職能轉移﹑購買服務﹑資金扶持﹑孵化﹑憑單制等九種政策工具，不同政策工具的政策目標﹑針對類型﹑政策內容﹑政策效果各不相同。就政策目標而言，政社分開是為了解決社會組織缺乏獨立性﹑自主性的問題，資金扶持主要是解決社會組織資金困難的問題，社會組織孵化則著力于培育處于成長初期的社會組織。從針對類型分析，大多數政策工具主要針對公共服務類﹑公益慈善類﹑工商經濟類等類型的社會組織，例如政府購買服務﹑資金扶持等，而有些政策工具則有更明確的針對性，如針對公益類組織的公益招投標和公益創投。從政策效果快慢來說，政社分開﹑職能轉移﹑孵化等政策工具雖然見效慢，但對社會組織的發展發揮著基礎性的作用，而資金扶持﹑憑單制等工具的效果直接，對培育社會組織的發展能立即產生幫助效果。(見表1)

(三)組合運用多種政策工具，促進社會組織發展

要達到預期的培育扶持效果，應在分類扶持﹑重點培育的基礎上同時綜合采用多種政策工具，同時加快職能轉變和政社分開，奠定社會組織發展的良好基礎。

1.政社分開，增強社會組織獨立性。實施社會組織“去行政化”等一系列政社分開的改革以來，社會組織逐步從主體﹑機構﹑職能﹑人員﹑資產﹑住所等方面與政府部門相脫離。目前，大多數行業協會順利完成與政府部門在機構﹑人事和財務方面的脫鉤，初步實現了行業協會的民間化﹑社會化運作。然而由于政社分開的改革會牽涉到多部門利益，很多政府部門缺乏推動改革的積極性與主動性，一些曾經依附于政府部門的官辦社會組織難以完全獨立出來。因此，現階段仍需要積極推進政社分開，保持社會組織的獨立性與自主性，才能徹底改變目前官辦社會組織作用難以發揮的尷尬局面。

2.完善政府購買服務，改進社會組織生存環境。政府購買服務是政府培育扶持社會組織發展的主要政策工具，在社會組織政策扶持體系中居于核心環節。當前政府向社會組織購買公共服務漸成趨勢，政府可通過購買服務為社會組織提供資金支持，而社會組織為得到更多的財政資金支持，將會更加自覺地按照政府需求發揮自身的積極因素。此外，購買服務本身還可以促進政府職能轉變，提高自身的治理能力和管理水平。

3.合理資金扶持，緩解社會組織資源困境。資金扶持作為培育社會組織的政策工具，效果直接且覆蓋范圍廣，有利于快速緩解社會組織資金困境，幫助其成長和發展。未來在對社會組織的培育扶持上，還應進一步擴大資金扶持的范圍，加大資金扶持的力度，明確資金扶持社會組織的標準和原則。同時，政府扶持社會組織的資金來源應當多元化，除了來自公共財政專項資金外，還可以來自福彩公益資金以及社會募集的社會組織發展基金，扶持的主要方式可以多樣化，以開辦補貼﹑建設補貼﹑運營補貼﹑工作經費或者公益項目補貼等多種資助形式相結合。

4.建立孵化基地，促進社會組織健康成長。幫助社會組織成長的孵化基地是近幾年出現的一個重要政策工具類型，在支持和引導社會組織健康發展方面發揮著重要的積極作用。孵化基地發揮著六個主要功能：綜合保障功能﹑能力培養功能﹑宣傳推廣功能﹑專業服務功能﹑跨界合作功能和引導規范功能。當前全國各地社會組織孵化項目陸續投入運作，預見在不久的將來專門扶持社會組織成長的機構還將日益增多。

5.加強人才建設，提高人才隊伍專業化水平。針對社會組織工作人員年齡比例不合理﹑缺乏專業人員﹑工作人員的待遇得不到保障的問題，政府需要做的是加強人才建設，完善社會組織人才保障機制。因此，在未來應逐步建立社會組織人才培養開發機制﹑人才評價發現機制﹑人才激勵保障機制，研制定適合社會組織特點的工資福利﹑職稱評定﹑檔案管理﹑培訓上崗等具體政策措施，推進社會組織專職工作隊伍職業化﹑專業化﹑年輕化，保障社會組織從業人員的權益，創造留住人才的良好環境。

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李宇晴(1992—)，女，漢族，籍貫：福建寧德。碩士研究生，單位：福州大學，專業方向：行政管理。