健全國家監護制度創新未成年人保護工作

林依帆

健全國家監護制度創新未成年人保護工作

林依帆

《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》將“留守兒童關愛保護服務、未成年人社會保護”列為基本公共服務項目清單，明確未成年人保護是我國基本公共服務體系的重要組成部分，設置未成年人保護章節，對加強未成年人權益保護和關愛服務作出專門部署，凸顯了未成年人保護工作在我國國民經濟和社會發展中的重要意義。

一、用事關我國能否跨越“中等收入陷阱”的高度看待“十三五”未成年人保護工作

“十三五”是我國跨越“中等收入陷阱”的關鍵時期。“中等收入陷阱”是指一個國家的人均收入達到中等水平后（人均GDP介于4000～12000美元之間），由于不能實現經濟發展方式的轉變，導致經濟增長動力不足，出現經濟停滯的一種狀態。從各國經驗來看，絕大多數新興國家在“中等收入陷阱”中徘徊，只有少數東亞國家和地區邁入高收入行列。我國設定了2020年我國GDP和城鄉居民人均收入比2010年翻一番的目標，人均GDP將由2015年的7924美元上升至2020年的近10000美元。因此，“十三五”將是我國由中等收入國家向高收入國家跨越的關鍵時期。

公平完善的民生保障機制是跨越“中等收入陷阱”的必要條件。落入“中等收入陷阱”的國家大多出現貧富差距、公共服務短缺、就業困難等特征。而跨越“中等收入陷阱”的發達國家，通常在其“跨越”期間就已建立較為完善的民生保障制度。這不僅能減少貧富差距、促進社會公平、維護社會穩定、保障基本民生，還有助于提高居民可支配收入，提升消費水平，推動產業結構升級，促進國家跨越“中等收入陷阱”。我國“十三五”規劃強調要“提高民生保障水平”，提出了清晰明確的工作思路，將為推進經濟引擎“換擋升級”創造穩定的社會環境。

加強未成年人保護工作是“十三五”民生保障工程的重要內容。美國、歐洲以及我國臺灣、香港等地在中等收入時期普遍經歷了未成年人保護觀念從淺到深，國家監護從無到有，專業社會組織從少到多的發展歷程，密集出臺了相關法律法規，建立了較為完整的工作機制和服務體系。例如，美國在20世紀60至80年代集中出臺了《預防和處理兒童虐待法案》（1974年）、《印第安兒童福利法案》（1978年）、《收養援助和兒童福利法案》（1980年）、《受虐兒童權利法案》（1986年）等文件。臺灣在20世紀80至90年代集中出臺了《少年福利法》（1989年）、《兒童福利法》修正案（1993年）、《兒童及少年性交易防制條例》（1995年）、《家庭暴力防治法》（1998年），直至1999年成立“兒童局”。香港的未成年人保護事業發展情況也與之類似。可以說，在“十三五”期間加強未成年人保護工作，既是加強保障和改善民生的重要舉措，也是未成年人保護事業發展的必然趨勢。

二、從歷史和發展的眼光看待未成年人保護工作面臨的深層次矛盾

我國經濟社會發展不平衡，各地未成年人保護理念也不盡一致。一邊是江蘇南京等經濟發達地區，在經歷女童餓死案、養母虐童案后，公眾已無法容忍嚴重侵害未成年人權益的行為；一邊是貴州畢節等經濟欠發達地區，“未成年人是父母的私有財產”“打罵孩子是家務事”仍是主流觀念，對留守兒童獨居現象也習以為常。問題的曝光凸顯了我國未成年人保護工作面臨的矛盾和困難。

一是傳統社會單元的自治功能逐步消解與現代國家監護制度缺位之間的矛盾。過去的農村地區，是以血緣、地域維系，以“禮治”“自治”為特征的鄉土社會，當家庭監護出現問題時，孩子所在的家族、村集體會自發進行干預。計劃經濟時期的“國營單位、集體企業”同樣如此，父母所在的單位履行著對家庭監護的監督、干預等職責。隨著經濟的發展，社會基本單元由大家族、大單位向小家庭、小單位過渡，運行規則由“禮治”轉向“法治”，家族、村集體、單位逐步喪失了監護干預的能力和條件。由于我國還沒有完善的國家監護制度，在社會單元保護功能逐步弱化的同時，國家還不能理直氣壯地介入“問題家庭”，難以補缺社會演變帶來的監護盲點。

二是未成年人保護服務供給體制與專業化、人性化、個性化服務需求之間的矛盾。開展未成年人保護工作，并不只是簡單地保障其安全，解決其溫飽，而是要運用專業社會工作的理念和方法，關心其身心健康，教育其為人處事方法，引導其樹立正確觀念，幫助其正常成長。但在實際工作中，各地普遍面臨未成年人保護服務供給不足和部分兒童福利、救助保護設施閑置并存的窘境，主要有三個原因：一是體制內的服務機構缺乏自我提升和主動求變的動力，“干好干壞一個樣”；二是體制外的服務機構沒能得到很好的孵化和引導，要么過早夭折，要么生存艱難；三是服務機構之間競爭不足，難以提升服務水平。由于未成年人保護服務有效供給不足，專業化程度不高，導致政府在開展未成年人監護干預工作時底氣不足。

此外，當前我國未成年人保護工作面臨的困難，不僅在于矛盾本身，也在于上述矛盾的時間沖突。從發達國家經驗來看，上述兩個矛盾的出現和解決存在時間上的先后之分，即通常先解決城鎮化、工業化產生的國家監護缺位問題，后解決國家監護中出現的保護服務不專業問題。相比之下，我國同時面臨著上述兩個矛盾，這種時間上的矛盾帶來空間上的摩擦。在2015年南京養母虐童案中，孩子生父母、養父母的不理解，政府有關部門在行政保護中的專業性不足、進退兩難，生動體現了同時解決兩種矛盾的復雜性和艱巨性。

三、“十三五”未成年人保護工作思路和工作目標

我國在經濟建設上用幾十年的時間走完了發達國家幾百年走過的路，但是在民生保障等軟實力上還有很多的功課要補。根據“十三五”規劃確定的“促進基本公共服務均等化”“滿足多樣化公共服務需求”“創新公共服務提供方式”的工作要求，我國未成年人保護工作應當始終堅持兒童利益最大化的理念，充分借鑒發達國家發展經驗，健全國家監護制度，建立“政府主導、部門協同、社會參與”的運行機制，構建政府直接提供服務和出資購買服務相結合的服務供給體系，并制定專業化、規范化的工作準則和監管標準，推動構建與我國經濟社會發展水平相適應的未成年人保護工作機制和服務體系。

理念層面要破除傳統思維。轉變“政府包打天下”的傳統方式和“要資金、要設施、要編制”的思維定勢，推進供給模式多元化，能由政府購買提供服務的，政府不再直接承辦。充分尊重未成年人成長的客觀規律和特點，盡可能滿足未成年人生理、心理、安全等多方面需求。大力發展愛心寄養家庭，倡導各地民政部門依托現有設施開展“類家庭”照料服務，鼓勵社會組織運用心理、教育、社工等方法提供專業服務，為未成年人營造健康、寬松、穩定的成長環境。

立法層面要明確國家監護。

未成年人不僅是家庭的，也是國家的。隨著經濟社會發展和人們思想認識提高，國家監護干預理念已經成為多數人的共識。因此，需要積極推動修訂我國《未成年人保護法》，對政府和社會如何提供補位性的監護和保護措施作出制度性安排。

行政層面要強化政府責任。推動現有的“流浪未成年人救助保護中心”向“未成年人保護中心”轉型升級，拓展機構職能，承擔政策制定、資金支持、監督管理及未成年人保護個案派發等行政事務，成為未成年人保護工作的資源整合平臺和個案轉介平臺。

執行層面要建立專門隊伍。

建立處理未成年人保護個案的專門隊伍，及時受理舉報信息，并負責開展調查評估、申請人身安全保護令、制定幫扶計劃、協調和督促有關部門和社會組織落實幫扶措施等個案事務。

服務層面要改進供給模式。建立由民政部門和未成年人保護中心承擔行政協調和個案督導職能，社會組織提供具體服務的工作模式。鼓勵引導和培育扶持專業社會力量從事未成年人服務工作，充分發揮市場的資源配置作用，優化未成年人保護服務供給結構，提升供給效率和服務效果。

作者單位：（民政部社會事務司）