居民社區參與問題及對策研究

2016-02-11 15:17:12王紅梅

中共四川省委黨校學報 2016年1期

王紅梅

(中共泰州市委黨校，江蘇泰州　225300)

居民社區參與問題及對策研究

王紅梅

(中共泰州市委黨校，江蘇泰州225300)

[關鍵詞]社區治理；居民參與；民主

[摘要]居民的有效參與，是社區發展的源泉和動力，也是基層民主建設的重要內容。當前，我國居民的社區參與普遍不足，呈現出主體失衡、被動參與、低制度化等特征。這就需要從參與意識、制度保障、職能定位、平臺建設等方面改進和完善，有效促進居民參與，推進社區“內生型”發展。

我國的社區建設是順應經濟社會轉型、順應“單位人”向“社會人”轉變的大背景下產生的。經過十多年的發展，社區已成為社會治理最重要的載體，承擔著社會整合的功能。然而，社區治理是否有效，社區建設是否成功，關鍵就在于是否滿足社區居民的切實需要，而要實現這點，就必須以廣大居民的參與作為前提。

2000 年國務院頒布的《關于在全國推進城市社區建設的意見》,將“擴大民主、居民自治”作為社區治理的一個重要目標；2004年，黨的十六屆四中全會明確提出“完善社區居民自治,構建充滿活力的社區居民自治機制是建設城市基層民主政治體系的一項重要而長遠的任務,也是一件關系到城市改革、發展和穩定的大事。”2013年，黨的十八屆三中全會再次強調要“鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動”。可見，居民參與作為衡量治理有效性的一個重要指標，不僅僅是社區治理的本質要求,也是社區發展的基礎、動力與保證。

一、居民參與社區治理的現狀

十多年的社區建設和發展，使得多元化參與的格局已初顯，居民參與的廣度和深度也在不斷拓寬。但我們也應客觀地認識到，我國的民主化、自治化的進程還處于起步階段，居民社區參與仍顯不足，參與的規模、效應、制度化水平難以保障社區建設的順利推進以及基層民主權利的發揮。

1.參與主體分布不均衡

研究表明，年齡、文化程度、經濟水平、性別等因素影響著社區居民的參與。總體而言，我國居民社區參與的主體分布不均衡，主要集中在“一老一少一低”,并且女性參與遠高于男性。所謂一老，離退休的老同志、老黨員；一少，放了寒暑假的中小學生；一低，低收入人群或定期從社區領取低保、補助的居民。其中，老年人參與的比例高達70%。而對于絕大多數的在職人員、精英人士來說，參與率極低。

2.參與內容較為局限

依據居民參與社區治理的客體性質，一般來說，可以將居民參與劃分為四大類：政治參與、社會參與、經濟參與以及文化參與。其中，政治參與是核心，屬于高層次的參與，是指與國家政治事務或本社區權力運作有關的公共性參與。而后三種參與屬于非政治性參與，與居民生活緊密聯系，是社區穩定發展的基礎。當前，我國居民的社區參與多以非政治性參與為主，并主要集中在社會、文化類，如社區救助、環境整治、治安巡邏、文體活動等等。只有當在涉及到自身利益時,才會有居民的經濟參與。參與層次較低，很多時候居民只能參與、關注社區具體事務的運作，而對于社區整體規劃的制定、涉及居民切身利益的重大問題、行使民主監督權等政治性參與極少。

3.參與形式以被動為主

社區參與意識是居民參與社區治理的基礎。而受傳統觀念的影響，我國公民的主體意識并未真正樹立起來，依賴心理、領受意識較強。雖生活在社區，但并沒有意識到社區建設的責任和義務，更談不上行使選舉、管理、監督、決策等權利。甚至很多人錯誤地認為，社區治理就是居委會、政府部門的事。因此，所表現出來的居民參與意識十分薄弱，參與的熱情也較低。即使參與了,也多以被動參與、執行性參與為主。比如，居委會的換屆選舉、社區聽證會、社區組織的各項活動等等都是依靠黨政組織的宣傳或在社區工作人員的反復動員、說服下參加，而參與的重點集中在執行街道、社區已經形成的政策決定。從本質上來講,這種被動參與并不具備社區參與的內核和意義。

4.社區參與制度化程度低

在傳統的社區運行模式下，居民的社區參與制度化程度低。很多時候，開展社區活動并非出于居民意愿、出于社區需要，而是根據上級要求統一部署和安排，這就造成社區參與一轟而上，以運動的方式來推進。雖然很多社區都成立了居民代表大會，但會議時間、會議主題、參會人員大都由社區管理機構決定，社區居民缺少話語權。居民參與缺乏明確詳細、可操作的制度規定，使得社區居民參與可有可無，隨意性很大，社區民主流于形式。另外，由于參與渠道的不暢通，使得居民參與特別在進行社區維權時，往往會通過制度外的方式、非理性的舉動，來實現自己的訴求，比如投訴、抗議、聚眾圍堵等。顯然，這種社區治理的低制度化，由于缺乏法定的剛性效應，一來不利于居民合法、有效地參與到社區事務中，二來影響社區乃至整個社會的和諧發展。

二、影響居民社區參與的原因分析

不可否認，居民參與不足的原因是多方面的。居民自身的特點、社區現有的條件以及社會發展狀況都會影響著社區的參與。

(一) 主體參與意識淡薄

1.“單位制”影響

長期實行的高度集中的計劃經濟體制，造就了“單位辦社會”的模式。當時，社會服務事業普遍缺乏，政府、企事業單位就承擔起社會生產生活的方方面面。對于居民來講，個人的生老病死幾乎都依靠單位來解決，因此具有強烈的單位意識。隨著改革的深化發展，單位的社會職能下放、勞動力自由流動、住房制度改革等等，這在一定程度上緩解了單位依賴，“單位人”逐漸向“社會人”、向“社區人”轉變。然而，這個轉變并不是一蹴而就的，它需要一個長期的過程，特別是固有的單位意識在一定程度上還會阻礙社區意識的產生。當前，單位制對城市居民的影響依舊強勢。單位仍是大多數社區居民工作、生活的重要場所，是個人收入、權力、聲望獲取的主要渠道。因此，對于大多數居民而言，社區只不過是一個生活區，人們在社區中扮演著“隱形人”的角色。而對于老年人、下崗職工、殘疾人等弱勢群體而言，由于處于單位邊緣或體制之外，社區就成為他們獲得資源或實現價值的場所，因此參與率較高。

2.中國傳統文化的消極影響

不可否認，中國歷史缺乏與公民相伴而生的民主條件，缺乏系統的現代民主和人文精神的熏陶，而傳統的臣民意識、順民意識、私民意識等人治觀念卻還影響著現代參與型民主的產生。計劃經濟時代，高度集中的國家政權淡化了公民的主體意識；改革開放以后，經濟社會的轉型滋生了個人功利主義，公共精神逐漸淡漠。這就說明我國的參與民主發育還不成熟，尤其是參與型文化還不能為居民社區治理提供更多的精神支撐，最直接的表現就是參與過程中社區居民的無原則地順從與退讓。

另外，中國傳統的家庭文化也會制約社區居民的參與。受儒家思想的影響，中國人的家庭本位主義根深蒂固。社會關系、社會生活都是以家庭為中心逐漸向外擴展，并形成差序格局的人際關系。顯然，這種“重家庭、輕社會”的思想勢必會限制家庭以外非情感人際交往的擴展，直接影響到居民的社區參與。

3.社區利益機制缺失

現代經濟學認為，人都是“理性經濟人”,追求效用的最大化。居民是否參與，取決于參與行為能否帶來效益。因此，從本質上講，居民的參與行為是受利益驅使的。當然，這個利益既包括物質利益，也包括精神利益。如果居民的參與能有益于個人目標的實現，能從中得到實惠，那么參與的動機就會增強，參與的積極性就會提高。反之，則是被動參與甚至不參與。而另一方面，社區公共物品、公共服務、公共事務的強“共享性”，會讓社區居民在參與過程中形成“搭便車”的心理。個體的不參與卻能享受到集體行動的成果，顯而易見，就會導致居民的參與不足。除此之外，居民參與還缺乏相應的獎懲機制。居民是否參與社區事務差別不大，這在一定程度上會挫傷居民參與的熱情，直接導致參與意愿的下降。

(二) 社區自組織發育不良

城市社會學著名學者索爾.D.阿林斯基認為：社區認同和自豪感，對政治、經濟事務的參與，這些都需要一個工具性的組織進行持續的監督和干預，并不能依靠“看不見的手”。這里，工具性的組織就是指社區自組織。它是社區居民組織化參與的重要載體，也是居民集體利益表達的有效途徑。但是從目前來看，社區的自組織建設普遍發育不良。

1.社區居委會行政化

目前，我國實行的是“兩級領導、三級管理、四級落實”的社區管理體制，即市、區兩級政府領導，街道辦事處為主體，居委會為依托的垂直管理模式。街道辦事處是政府的派出機構，而居委會，根據《憲法》和《城市居民委員會組織法》規定，則是“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。但是在現實中，居委會卻成為準一級政府或街道辦事處的“腿"，承擔著繁重的行政事務，并在上級的領導下開展社區工作。據統計，居委會80%的任務來自政府各個部門，類似社會治安、環境整治、就業再就業、計劃生育等工作多達100多項。繁重的行政事務使得居委會無暇了解社區居民的需求，更不可能發揮好社區的自治功能。再加上社區的人事、經費、考核都受街道控制，居委會只能被動地服從上級的安排。顯然，居委會的行政化造成了社區的職能錯位。居委會的工作日益遠離自治的本性，難以滿足居民的參與需求與期望，必然會導致居委會合法性基礎的動搖。同時，居民對社區的認同會進一步降低，幾乎很少利用居委會這個載體來維護自身的權益，更不愿參與到社區的決策和工作中。

2.社區社會組織發育遲緩

社區社會組織是界于社區主體組織(社區黨組織、居委會)和居民個體之間的中介組織，同樣也是實現居民社區參與的重要形式。通過參與社會組織的活動，一方面，可以表達利益，增進鄰里交流和團結，進而增強社區凝聚力；另一方面，還可以鍛煉提升自己的社區參與能力。但是從目前來看，受傳統觀念以及“雙重管理體制”的影響，中國的社會組織發展極其緩慢。從量上看，數量少，規模小；從質上看，組織機構不完善，責、權、利關系不清，專業能力欠缺，這在一定程度上難以獲得居民的足夠信任。

(三) 居民參與缺乏制度保障

社區治理中居民參與的有效實現，制度是關鍵。當前，我國居民社區參與的制度環境總體呈現宏觀鼓勵、微觀約束的特征，具體表現就是現有的制度法規不健全。

首先，參與權利保障不夠完善。我國社區建設的政策法規一般都具有較強的原則性、指導性，對于社區單位及個人的參與卻缺少明確的規定。當前，《城市居民委員會組織法》規定，居民參與的權利主要是選舉、被選舉權，而其它權利的賦予卻很少涉及。比如，居民(社區單位)參與的權利和責任、參與的內容和渠道、參與權利被侵害的救濟途徑等等，缺少相應的制度規定。

其次，現有制度規定過于原則化。制度供給固然重要，但制度賦予居民參與的權利過于原則化、抽象化，就會帶來執行上的困惑。比如，居委會作為“基層群眾性自治組織”，其地位已經從法律層面給予保障，但是在具體實踐中卻缺乏可操作性。居委會的自治領域、自治性質、“自我管理、自我教育、自我服務”的內涵及外延并沒有給出明確科學的界定。這種法律的模糊性不僅使得社區工作混亂，同時也為行政權力的過多干預留下法律漏洞。

第三，制度法規的滯后及立法空白。我國社區治理相關法律的制訂，始于20世紀80、90年代。經過近三十年的發展，已明顯不適應現代社區治理及居民參與的需要，甚至在某些領域還存在著法律上的空白。比如社區社會組織的建設、社區工作者的培育，目前還沒有建立起統一的法律制度。顯然，制度的缺失必會導致居民參與的不足。

三、完善居民社區參與的建議和對策

(一)增強社區參與的意識

社區參與的核心是社區民主自治，而培養共同的參與意識，增進社區認同感、歸屬感是搞好社區民主自治的前提條件。

1.建立居民參與的引導激勵機制

由于受“單位體制”以及中國傳統文化的影響，社區居民的參與熱情在短時間內不可能高漲，需要采取多種方式引導、激勵。

首先，通過開展宣傳教育活動引導居民參與。由于我國并沒有經歷西方國家從“自發——自治”的公民社會的過程，因此，社區治理和建設只能通過外部的宣傳教育進而培育出“自主、自治、獨立”的公共精神以及社區意識。通過廣泛、深入、持久的宣傳教育，使居民對社區發展狀況、公共政策、社區事務、參與流程有所了解，明確自身的權利和義務，從而強化主體意識、責任意識。同時，還要充分意識到社區就是一個生活共同體，社區利益就是每位社區成員的利益。因此，只有互相協調、互相包容、互相溝通，才能形成一種合力，共同為社區發展謀福利。

其次，積極營造社區參與的激勵機制。一是對熱心參與社區事務，積極推動社區發展、自治的居民，可以給予諸如“熱心人物”、“優秀社區參與標兵”等精神獎勵，必要時也可給予一定的物質嘉獎；二是對于居民社區參與的管理，可以通過設立居民參與計分卡的形式來進行。根據參與次數、參與的質量，共同評定計分，定期進行評估及獎勵；三是充分發揮好社區黨員的先鋒模范作用。要帶頭深入到社區服務中，帶頭滲透到繁榮社區文化的實踐中，從而增強基層黨組織在社區中的凝聚力和號召力。

2.搭建社區參與的平臺

首先，拓寬居民參與的渠道。社區建設的主體是社區居民，社區建設的生命力所在就是居民群眾的自我教育、自我管理和自我服務。社區居委會作為基層群眾的自治性組織，其居委會成員應當由社區居民投票選舉產生，任何組織和個人不得干預。針對當前社區居委會“議行合一”的現狀，建議發揮居民代表大會的作用，事關社區發展的重大決策，由居民代表大會共同商議，討論決定。同時，圍繞居民切身利益的重大問題可以不定期地組織開展居民座談、百姓議事園、社區聽證會等活動，既可以為社區建設進言獻策，發表看法，也可以增進居民之間的溝通和了解。

其次，打造居民網絡參與的平臺。一方面通過構建社區網站，實現社區治理的網絡化運作。對于社區建設比較成熟的社區，可以建立自己的門戶網站。其內容應包涵社區新聞、社區黨建、政策法規、辦事指南、便民服務、求助信箱、志愿服務等版塊。而這個網站的建立，為居民獲取社區信息提供更方便、快捷、全面的渠道。另一方面，通過開辟社區論壇、業主論壇、社區QQ群等形式，構建社區居民交流討論的網絡空間。這既是一種全新的人際交往方式，更是居民真實發表意見、參與表達的途徑。

(二)合理定位政府與社區的職能

《城市居委會組織法》明確規定:“不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助”。因此，政府并不能直接領導社區，政府與社區應轉變為指導與被指導的關系。

當前，政府最基本的職能應是制訂規則、提供支持、監督保障。具體表現為：第一，出臺政策、扶持引導。政府要明確界定社區自治的工作內容、職能，嚴格區分哪些工作應由社區負責，哪些應由社區協管，通過制度來賦予社區自治相應的權力；制訂出臺區域建設規劃、決策、法規，并通過政策傾斜，培育發展社區社會組織。第二，指導與服務并重。社區管理需要居民參與，但也離不開政府的幫助和指導。在社區弱勢群體的救助、街居環境的改造、社區公共活動設施的建設、安全秩序的維護、社區人才隊伍建設等方面，都需要政府負責、協調。特別是在控制行政事務進入社區方面更具有不可推卸的責任。對于行政事務進入社區要進行嚴格控制，并建立“權責相稱、費隨事轉”的工作機制。

而對于社區來說，依法開展自治、提高服務質量是其最基本的職責。因此，事關社區建設的一些權力，比如社區選舉權、自治決策權、自主財務權、正當拒絕權、社區人事權等等，政府應交還于社區, 而社區居委會也應該從“聽命令做動作”向“聽民意作決策”轉型。社區有權決定社區自治的各項事務，對于政府及其職能部門進行的不合理攤派，有權拒絕。鑒于社區準入的審核主體是社區建設指導委員會，實際上也是政府部門，難免會出現官本位的現象。因此建議由政府和社區代表共同組建協商委員會，對進入社區的事項進行協商和表決。而針對目前社區無獨立帳戶，受限于街道辦事處的現狀，建議設立社區一級財務，開設獨立的帳號，包括政府劃撥的、社會捐助的、辦公經費以及社區建設專項資金等等，都應由社區自主掌握并使用，減少其他權利主體干涉。社區居委會應定期向居民公開帳務，說明收支情況，接受居民監督審查。

(三)培育發展社區社會組織

社區社會組織既是協助政府、居委會處理社區事務的重要載體，也是溝通政府與百姓之間的橋梁、緩解社會沖突必不可少的潤滑劑。因此，在城市社區建設與管理中，需要大力發展、培育社會組織。

1.政策扶持，培育引導

首先，出臺社區社會組織的法律法規。我國的社會組織立法并不完善，業已出臺的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等相關法律法規對社會組織定位模糊，對權利和義務缺乏明確規定，因而導致其活動開展、資金來源、組織建設、糾紛處理缺少法律依據，甚至還會存在條例、規定相互矛盾的現象。因此，有必要出臺一部統領社區治理的“社區組織法”，并制定具體細化的社團管理辦法。通過對組織、投入、約束、考核等機制的規定，將社區社會組織的管理納入到規范化、法制化軌道之中。

其次，改革現有的社會組織管理體制，降低準入門檻。具體來講，就是逐步取消“掛靠制”，簡化申請手續，放寬審批條件，尤其是降低對社會組織在資金、場地、人數等方面的要求。

再次，加大培育扶持力度。第一，引導社會組織與其它治理主體的平等合作，共同參與到社區公共事務的管理中。特別是對支持社區養老、助殘、調解、救助、特殊青少年教育等社會公益類、福利類、慈善類的社會組織政策要進一步傾斜，建立稅收優惠或財政補貼政策等。第二，繼續加大對社區社會組織的資金投入，并在項目、場地、人才等方面提供多元化的扶持。由于資金短缺，我國的社會組織普遍遭遇“沒錢、沒設備、沒人才”的尷尬，因此，應加大專項經費的投入，特別對于那些專業能力強、誠信度高的社區社會組織，政府可以通過服務購買、委托授權的方式與它們合作，讓它們承接部分公共服務。另外，積極鼓勵企業、個人自主捐助，從而形成多元化的籌資渠道。

2. 加強自身能力建設

一是要提升服務水平，增強服務理念。社會組織之所以能夠立足社區，參與社區規劃與實施，是因為它能以專業人員、專業知識提供專業的服務。因此，社會組織要想發展壯大，就必須始終把自身能力建設作為根本，著力提高項目運作、策劃組織、隊伍建設、協調服務等方面的能力，要充分利用科技、人才、信息等優勢提供全方位的社區服務。

二是要完善內部管理機制，提升公信力形象。通過自律、他律、互律等形式，加強誠信建設，樹立品牌意識。進一步增強營運透明度，規范用人機制，建立健全財務決策、管理和監督機制，盡快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

(四)完善居民參與的制度保障

美國學者諾斯曾指出：“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為。”因此，建立和完善居民參與的制度體系，是推動社區治理和居民有效參與的重要保障。

1.修訂、細化現有法律規定

現行的《城市居民委員會組織法》、《街道辦事處組織條例》等相關法律規定由于過于籠統和原則化，已嚴重影響了社區居民參與的實際效果。而地方性政策法規又由于立法層次不高，缺乏法律效力在實際運行中作用有限。因此，有必要對現行的法律規定進行修改和完善，進一步明確細化。比如，明確社區居委會“自治法人”的地位、權利和責任，合理界定社區各治理主體的關系，規范居民參與的領域、流程和途徑，等等。

再比如社區居委會的選舉，我們不能簡單地按照“年滿十八周歲公民都有選舉權和被選舉權”的籠統規定去執行，而應出臺相應的實施細則。居民代表的產生，是實行按戶選派還是按常住人口比例選派？在選舉過程中, 是否可以設立選舉特派員制度？這是一種新的嘗試，能夠有效保證社區選舉過程中的公正性和規范性。對于選舉不透明、選民受脅迫或賄選等不法現象特派員有權記錄，同時，特派員本身也會受到街道和居民的雙重監督。

2.建立健全居民日常參與制度

一是要建立社區預告和公示制度。對涉及居民切身利益的重大事項必須提前告知，保證居民的知情權。同時，也為居民的社區參與提供可能。

二是要完善民主決策制度。逐步建立并健全居民代表大會、社區聽證會等相關制度，明確參與主體與范圍，規范參與的形式和流程，從而確保決策過程的科學化和民主化。

三是落實民主監督制度。充分聽取居民反饋意見，實行財務、居務“兩公開”制度，及時公布決策、實施情況。健全民主評議制度，讓社區自治組織以及工作人員主動接受居民的監督和質詢，進而改進和完善社區工作。顯然，制度的健全和落實，激發了社區居民參與的熱情，同時，使得社區的自治逐漸走向規范化、法制化。

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(責任編輯：孫開慶)