生態補償機制與扶貧開發政策的協調

鄭　坤　萬雅琴

(鄖陽師范高等?？茖W校旅游與管理系，湖北十堰　442000)

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生態補償機制與扶貧開發政策的協調

鄭坤萬雅琴

(鄖陽師范高等專科學校旅游與管理系，湖北十堰442000)

[關鍵詞]生態補償；扶貧開發；資金來源；實施機制；利益訴求

[摘要]生態補償機制與扶貧開發政策，既有密切聯系，又有顯著區別。二者必須協同配合，才能實現生態功能區和貧困地區的脫貧致富和跨越式發展。協調二者關系的具體途徑是：協同配合，求同存異；資金來源及使用要涇渭分明，互不擠占；實施機制方面，應當引入市場機制；針對利益訴求差異，要鼓勵公眾參與，形成發展合力。

《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》提出，在貧困地區繼續實施退耕還林、退牧還草、水土保持、天然林保護、防護林體系建設和石漠化、荒漠化治理等重點生態修復工程。建立生態補償機制，并重點向貧困地區傾斜。加大重點生態功能區生態補償力度。重視貧困地區的生物多樣性保護。隨著我國扶貧開發工作進入攻堅階段，扶貧開發要開拓新的途徑和渠道，流域生態補償與扶貧開發政策的協調，是一個亟待解決的問題。

一、生態補償與扶貧開發的聯系

1.受益主體的重合性

生態補償以自然環境和生態系統作為最終的受償對象，但在具體的補償過程中，則由生態功能區的地方政府和居民作為實際的受償主體，扶貧開發以“在扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口”為對象。由于我國重要的生態功能區大多同時也是貧困地區，所以二者的受益主體在范圍上有相當的重合。貧困地區地方政府及居民，既是生態補償的受益者，又是扶貧開發的受益者。

2.資金來源的同源性

生態補償，既有市場交易型補償，又有政府主導型補償，但是從現有資金的來源上看，除了企事業單位的排污費外，其資金主要來源于各級政府的財政支出。流域生態補償資金的主要來源是中央財政轉移支付。扶貧資金來源則更加廣泛，既有中央政府無償撥付的中央財政扶貧資金，又有地方政府配套的地方財政扶貧資金，還有社會幫扶資金和外國政府、機構捐贈的資金，以及政府提供貼息的信貸扶貧資金。為了推進我國農村扶貧事業發展，中央政府為農村開發式扶貧投入了大量財政和信貸資金，僅1986—2003年間，中央政府累計投入財政扶貧資金1035億元，占國家扶貧資金的40.12%。[1]可以說中央財政轉移支付是我國扶貧資金最重要的來源。

3.實施方式的相似性

生態補償按補償的支付方式劃分主要有五種方式：分別是貨幣補償、實物補償、智力補償、政策補償、項目補償。如果說貨幣補償、實物補償和政策補償是“授人以魚”，那么智力補償和項目補償則是“授人以漁”，最能解決受償者的長遠生計，其意義甚至超過補償本身。[2]扶貧開發按照支付方式劃分，大抵也是以上五種支付方式。其中，尤其是智力補償(智力扶貧)和項目補償(項目扶貧)兩種方式，無論在流域生態補償還是在集中連片扶貧開發中，都受到越來越多的關注和青睞，是目前生態補償和扶貧開發的主流形式。

4.實施效果的相似性

扶貧開發的實施效果是促進貧困落后地區的經濟社會發展，縮小地區發展差距，實現全面建成小康社會奮斗目標。而在生態補償機制中，提供生態服務并獲得生態補償的區域絕大多數都是經濟欠發達地區甚至是貧困地區，雖然生態補償并不以讓貧困地區居民脫貧致富為直接目標，但在客觀上，生態補償在很大程度上也具有和扶貧開發相似的實施效果。

二、生態補償與扶貧開發的區別

1.目標宗旨的差異

生態補償的目標是對流域生態系統給予補償以保護其生態服務功能，促進人與自然和諧相處，協調發展。而扶貧開發的目標則是通過對貧困地區和貧困人口給予資金、政策等扶持，以縮小地區發展差距，縮小社會貧富差距，解決社會財富分配不公問題。簡而言之，生態補償的目標是促進人與自然協調發展，扶貧開發的目標是促進人與社會協調發展。

2.資金來源的差異

生態補償按補償資金來源劃分可分為公共財政補償模式和市場機制補償模式兩種類型。其中市場機制補償模式又可細分為自組織的私人交易、開放的市場交易、生態標識等形式。例如在自組織的私人交易領域，浙江省東陽市和義烏市就已經通過市場機制進行了成功的水權交易，通過市場化手段實施了生態補償。東陽市將境內橫錦水庫5000萬m3水的永久使用權讓給下游義烏市，在此之前，雙方通過測算，東陽市通過節水工程使橫錦水庫增加1m3水資源的成本是1元，而義烏市在境內通過修建水庫等增加1m3水資源的成本是6元。雙方通過多次協商，最后以4元/m3的價格成交。[3]現階段，我國生態補償依然以政府公共財政補償為主要模式，但隨著生態補償立法的逐步完善，可以預見，市場機制補償模式將發揮越來越重要的作用。在資金來源方面，生態補償資金將逐漸由政府財政轉移支付為主過渡到市場機制為主。而扶貧開發資金，則始終以政府財政轉移支付為最主要的來源。

3.實施機制的差異

生態補償在本質上屬于市場交易行為，其重要的理論基礎是生態資本理論，該理論認為隨著人類對生存環境質量要求的提高，生態系統的整體性就越重要，而生態資本存量的增加在經濟發展中的作用也日益顯著。隨著生態產品稀缺性的日益凸現，人們意識到，不能只向自然索取，而要投資于自然。但是，如果隨著生態資本的增值，生態投資者不能得到相應的回報，社會從事這種“公益事業”的長期積極性就不可能堅持。[4]為解決這一問題，生態補償制度應運而生。在生態補償機制中，必須充分發揮市場的主導作用。生態補償中，補償主體和受償主體的法律地位是平等的，雙方經由平等協商，通過市場交易完成補償。對于補償資金的使用，在相當程度上應當允許受償主體自由支配。只要是用于生態建設和生態修復等用途，上級政府和國家都不應干預。

而扶貧開發，本質上屬于無償的行政行為，甚至可以視為國家對貧困地區的救濟或恩賜。所謂“拿人家的手軟，吃人家的嘴短”，貧困地區的地方政府和居民拿著上級政府和國家的救濟，自然要服從上級政府和國家關于扶貧開發的各種指示和命令，在扶貧資金使用上，地方享有的自主權相當有限，處處受到上級政府和國家的干預和掣肘，難以發揮地方的主觀能動性。

在生態補償機制中，地方政府和居民的主觀心態是“我要發展”，資金和政策是上級和國家給的，但發展道路是“我自己選的”；而在扶貧開發中，地方政府和居民的心態大多是“要我發展”，不僅資金和政策是上級和國家給的，發展道路在很大程度上也是上級政府和國家預先選定好的。如果說扶貧攻堅是一場對貧困宣戰的全國性戰爭的話，那么各個貧困地區的扶貧工作都是構成這場戰爭的一次次戰役和一場場戰斗。扶貧攻堅戰怎么打，首先取決于全國的戰略目標，其次才會考慮各地方的戰術目標。“我要發展”與“要我發展”，僅一字之差，但卻折射出了生態補償與扶貧開發在實施機制上實有天壤之別。

4.利益訴求的差異

生態補償中，作為受償主體的地方政府和居民的利益訴求，是基本一致的，是典型的“一損俱損，一榮共榮”關系。

而在扶貧開發中，作為受益主體的地方政府和居民的利益訴求有明顯差異，甚至在某些情況下是截然相反的。一個廣為流傳的段子是：甲縣和乙縣爭國家級貧困縣，甲縣失敗，縣長含淚說：我們這次沒爭取到貧困縣的原因是我們縣真的太窮了?！柏毨Эh”帽子在一些地方政府眼中是“香餑餑”，成為縣級政府爭搶的對象，在我國現行扶貧開發體制下并不令人感到意外。貧困地區地方政府的矛盾心態在于：一方面希望快速發展，擺脫貧困縣的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望繼續享用國家對貧困縣的扶持資金和政策。這種矛盾心態可以理解，但無論如何，“貧困縣”畢竟不是一件值得炫耀的事情，面對輿論的質疑，還沒富起來的貧困縣哭笑不得，而已經富起來的貧困縣卻也不敢笑出來。[5]2011年1月30日，某縣縣委縣政府發布的一則“熱烈祝賀我縣成功納入國家集中連片特困地區，成為新時期國家扶貧攻堅的主戰場?！毙麄鳂苏Z成為了微博熱門轉載的內容，再次讓“貧困縣”蒙上了一層虛實幻影的紗幕。

地方政府在扶貧問題上的利益訴求更注重結果，只要能夠在短期內有效提高轄區居民的收入水平，采用何種方式無關緊要。而要在短期內提高貧困居民的收入水平，“輸血式扶貧”無疑是最好的選擇。所謂“為官一任，造福一方”，對地方政府官員來說，只要能夠在任期內盡可能多地給轄區內的貧困居民輸血，提高其收入水平，扶貧攻堅戰就取得了階段性的勝利。至于自己離任后居民是否會返貧，那是繼任者操心的事，與自己的政績無關。這也是為什么很多貧困居民在脫貧之后又很快“返貧”的根本原因?！拜斞笔降姆鲐?，只能解一時燃眉之急，是治標之策；只有“造血”式的扶貧才能從根本上解決貧困居民的發展問題，才是真正的治本之法。貧困居民在扶貧開發問題上的利益訴求，既重結果，也重過程，從某種意義上來說，過程甚至比結果更重要。對地方政府來說，扶貧攻堅戰的任務是“消滅貧困”，至于究竟是“永久性地消滅”還是“暫時性地消滅”并不十分重要。而對于貧困居民而言，扶貧開發的意義絕不僅僅止于救濟或增收，而是要“拔除窮根”，從根本上增強獲取財富、創造財富的能力。

三、生態補償與扶貧開發的協調

1.協同配合，求同存異

生態補償與扶貧開發各有其特定作用，無法相互替代。實事求是地承認二者的差異是協調二者關系的前提條件。生態補償與扶貧開發雖然在目標、價值取向等方面存在諸多差異，但從客觀上來看，其實施效果是相似的，可謂殊途同歸。兩種制度相互配合，才能更好地實現各自的目標和宗旨。

2.資金來源及使用要涇渭分明，互不擠占

在現階段，生態補償與扶貧開發的資金來源都以財政轉移支付，尤其是中央財政轉移支付為主。這種資金來源的同源性導致在實踐中很多地方在編制生態補償與扶貧開發預算和決算時，往往將二者混為一談，以至于在很多時候，我們很難區分某項資金究竟是生態補償資金還是扶貧開發資金，更無法確定其是否用在了指定的用途。從貧困地區地方政府的角度來看，扶貧開發是燃眉之急，而生態補償是錦上添花，二者如不能兼顧，地方政府勢必會選擇優先推進扶貧開發工作。這就是為什么很多地方打著“生態扶貧”的旗號，大肆擠占生態補償資金用于扶貧開發工作的根本原因。生態補償與扶貧開發，在資金來源和使用上，應當做到“井水不犯河水”，互不擠占，保證?？顚Ｓ?。

3.實施機制方面，都應當引入市場機制，

生態補償應當逐步由政府主導轉變為市場主導，前文已有論述。而扶貧開發，一般認為屬于典型的無償行政行為。在完備的、市場化運作的生態補償機制中，生態補償的實現是雙方平等自愿協商的結果，作為受償主體的地方政府和居民在受領和使用補償資金時，是理直氣壯的，因為這原本就是他們應當獲得的東西。而在完全政府主導的扶貧開發中，扶貧資金的劃撥與發放是一種行政行為，屬于救濟或恩賜的性質，貧困地區地方政府在接受上級和中央政府劃撥的扶貧資金時，勢必會懷著感恩戴德的心態，貧困居民在接受地方政府發放的扶貧資金時，也必然抱著誠惶誠恐的心理。一言以蔽之，由于實施機制的差異，在生態補償中，受償主體接受補償是“理直氣壯”的，而在扶貧開發中，受益者接受扶持則是“理不直，氣不壯”。二者在積極性和主觀能動性發揮方面，有天壤之別。扶貧開發固然應當堅持政府主導，但這與適當引入市場機制并不矛盾。通過引入市場機制，可以有效改變扶貧對象“君子不食嗟來之食”的主觀心態，變“要我發展”為“我要發展”，以充分調動其積極性和主觀能動性。

4.鼓勵公眾參與，彌合利益訴求差異，形成發展合力

在生態補償機制中，地方政府和居民的利益訴求是基本一致的，而在扶貧開發中，地方政府和居民的利益訴求存在明顯差異。要形成發展的合力，必然需要通過溝通、協商等方式來有效彌合地方政府與居民之間的利益訴求差異，構建唇齒相依、榮辱與共的利益共同體。為此，在生態補償與扶貧開發兩種制度中，都必須引入“公眾參與”原則，鼓勵、引導居民積極參與上述制度的設計、實施和運行。尤其是在扶貧開發中，公眾參與的需求更加強烈和迫切。扶貧攻堅戰中，在政績驅使下，地方政府更重視扶貧的短期效果，貧困居民則更看重扶貧的長期效果，只要能夠增強財富的獲取和創造能力，只要能從根本上“拔除窮根”，即使過程慢一點，晚幾年再脫貧，也可以忍受。為此，有必要建立扶貧的長效機制，對貧困地區地方政府官員的政績考核，不僅要考察其短期效果，更應當注重對長期效果的考核。

總之，生態補償機制與扶貧開發政策，既有密切聯系，又有顯著區別。必須從上述幾方面協調和處理好二者的關系，使其協同配合，才能實現生態功能區和貧困地區的脫貧致富和跨越式發展。

〔參考文獻〕

[1]陳杰.我國農村扶貧資金效率的理論與實證研究[D].長沙：中南大學，2007(1).

[2]曹明德.對建立生態補償法律機制的再思考[J].中國地質大學學報(社會科學版)，2010(9).

[3]張鴻銘.建立生態補償機制的實踐與思考[J].環境保護，2005(2).

[4]張建肖.國內外生態補償研究綜述[J].西安石油大學學報(社會科學版)，2009(1).

[5]李鳳桃.誰是特困的貧困縣——國家14個特困區679個貧困縣名單披露[J].中國經濟周刊，2012(3).

(責任編輯：孫開慶)

[中圖分類號]F124.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-5955(2016)01-0050-04

[作者簡介]鄭坤(1980-)，男，湖北房縣人，鄖陽師范高等?？茖W校旅游與管理系講師，民商法碩士，主要從事民商法與環境法研究；萬雅琴(1979-)，女，湖北洪湖人，鄖陽師范高等?？茖W校思政課講師，民商法碩士，主要從事民商法研究。

[基金項目]湖北省高校人文社會科學重點研究基地漢水文化研究基地項目“水生態文明視角下的漢水流域生態補償機制”(項目編號：2015B06)，鄖陽師范高等專科學校校級科研項目“漢水流域生態補償機制研究”(項目編號：2014C20)

[收稿日期]2015-12-15