產業政策視野下的壟斷與競爭問題*
——以銀行卡清算產業的法律規制為例

史際春　徐瑞陽

（中國人民大學法學院，北京100872）

產業政策視野下的壟斷與競爭問題*
——以銀行卡清算產業的法律規制為例

史際春徐瑞陽

（中國人民大學法學院，北京100872）

產業政策與競爭政策是現代市場經濟國家協調經濟社會發展、參與并調節市場的重要手段。反壟斷法目標下的競爭政策的作用是維護、弘揚市場機制，無法統籌協調產業發展。就競爭而言，產業政策的目的或作用是規避從自由競爭結構到合理競爭結構的不必要代價，縮短其過程，并且產業政策對經濟和產業的調控具有競爭政策所不具有的全局性、主導性。在此意義上，產業政策高于競爭政策，競爭政策應當服從產業政策。在當代市場經濟條件下，特別在我國，產業政策也包含、包容著競爭政策，與競爭政策并非截然對立；產業政策應立足于市場，力求不扭曲或破壞競爭機制，在法制層面接受競爭政策之兼容性審查。壟斷與競爭都是市場配置資源的方式。銀行卡清算產業具有自然壟斷性、標準化競爭等特征，未來其產業政策應兼顧產業發展、國際競爭與國家安全、消費者福利、經濟社會整體利益；銀行卡清算產業寡頭壟斷的市場結構符合這一要求，具有合理性，銀行卡清算產業的法律規制也應在這一前提下展開。

銀行卡清算產業；產業政策；競爭政策；寡頭壟斷；反壟斷法

反壟斷法發展中的多維價值考量

編者按：隨著經濟形勢和各國反壟斷法的立法及其適用的發展，僵硬地將產業政策與競爭政策相對立、以商業模式與壟斷行為相掛鉤、以預設的模型和方法來倒推相關市場等做法并不一定科學。反壟斷法的立法宗旨、基礎手段、衡量標準等等一系列核心要素，需要從市場效率、消費者保護和國家經濟安全角度統一把握，找準其間的關系。我國反壟斷法的完善與實施也需要從這三個維度細化具體的實施規則。本期特精選三篇對上述問題展開研究的來稿，以期為有關理論和實踐提供參考。

2010年的中美電子支付案讓中國“贏了官司、輸了市場”。①2010年，維薩卡組織要求會員機構從當年8月1日起，凡是在中國大陸以外受理帶有VISA標識的雙幣信用卡時，刷卡消費和ATM取現都不得走中國銀聯的清算通道，否則將重罰收單銀行?！熬S薩封堵銀聯”事件導致中美兩國訴諸世貿組織爭端解決機制。2012年7月，WTO爭端解決機構駁回美方對中國銀聯涉嫌壟斷的指控，但支持其要求中國開放電子支付服務市場的主張。由此，國際貿易規則和競爭迫使我國境內銀行卡清算市場開放。維薩與銀聯的競爭，既是全球化背景下銀行卡支付網絡的利益之爭，也是銀行卡市場主導者與崛起者的市場之爭。參見《VISA銀聯境外清算渠道暗戰》，http://finance.sina.com.cn/money/bank/visavscup/，2015年9月5日訪問。2015年6月1日，我國銀行卡清算市場開放，②根據國務院《關于實施銀行卡清算機構準入管理的決定》，境內銀行卡清算市場于2015年6月1日正式開放，符合條件的境內、外機構均可申請獲得我國銀行卡清算業務許可。導致銀行卡產業發展、市場競爭及秩序、卡組織特征、消費者福利、國際競爭、國家安全等因素交叉重疊，呈現出新的市場格局。這將改變我國銀行卡清算市場在封閉條件下形成的產業政策、競爭格局及日常監管。伴隨市場由封閉走向開放，輿論對銀聯“壟斷”的質疑不斷，將產業正常、合法的獨占或寡占與違反我國《反壟斷法》混為一談，甚至經濟法學界也有人持此種主張。事實上，現代反壟斷法并不“反”因自然壟斷、規模經濟、國家安全、國計民生或者企業通過技術創新、市場競爭等因素而形成的獨占或寡占。壟斷的市場結構是產業政策所關心和調整的，反壟斷法“反”的是競爭者通過協議限制競爭或不競爭，經營者濫用優勢損害競爭，以及有損競爭的并購或集中。換言之，壟斷、獨占、寡占屬中性概念，需由更高層面的社會效率、消費者利益、國家安全等來判斷其合理性，適用包括產業法和反壟斷法在內的相關法律。之所以出現某些認識偏差，與理論上對產業政策與競爭政策、壟斷與競爭之間的關系，及其在經濟法體系中產業政策與競爭政策各自的功能定位和實際作用存在誤解有關。

在經濟社會化和法治條件下，產業和市場的發展、優化，需要政府綜合運用各種間接、直接的手段進行調控監管。實踐證明，市場機制的自發調節，競爭政策暨反壟斷法的規制，固然可以糾正市場的扭曲，卻無法修補市場的不能及副作用所帶來資源的浪費和低效，不可能實現資源的優化配置和不同產業、地區之間的協調發展，更無從維護產業暨國家安全。2014年美國就克里米亞問題擴大對俄制裁，美國的兩大銀行卡清算組織維薩、萬事達隨即中斷對列入制裁名單的俄羅斯央行和相關三家銀行的服務，造成俄民眾無法使用銀行卡支付。③參見《減輕對西方依賴，俄羅斯借鑒中國銀聯啟用本國獨立支付系統》，http://news.163.com/15/0402/12/AM6PAKO200014SEH.html，2015年9月1日訪問。此事以及之前澳大利亞的Bankcard和我國臺灣地區梅花卡等銀行卡機構在國際巨頭的擠壓下潰敗的事實，也使人感到打破銀聯“壟斷”說法之可疑。因此，對產業和經濟發展而言，必須更好地發揮政府及產業政策的作用。產業政策對經濟的調控具有主動性、全局性、主導性，在手段上具有綜合性，體現了國家對經濟發展的能動協調。同時，產業政策的制定和實施應當立足于市場機制，政府的產業政策應當置于憲法和民主法治之下接受評判與問責。④史際春：《政府與市場關系的法治思考》，《中共中央黨校學報》2014年第6期。我國銀行卡清算產業的現狀，表明了以往該產業發展戰略的正確和產業政策的有效性，在國際貿易規則變動的情況下，應保持銀行卡清算市場中內資卡組織獨家壟斷、國際國內市場寡占的競爭結構。筆者擬于本文中從廓清產業政策與競爭政策的功能定位和兩者之間的關系出發，說明我國銀行卡清算產業寡頭壟斷市場結構在未來的合理性，并提出相應的法律規制策略。

一、產業政策與競爭政策的功能定位和兩者之間的關系

（一）產業政策對經濟發展具有主導性和全局性

成熟的經濟法治應當給產業政策和競爭政策以適當定位，實現兩者對經濟調控監管的優化結合。競爭政策主要關注微觀經濟目標和競爭環境的塑造，對市場結構的調節作用十分有限，甚至無從調節，對市場失靈也無能為力。產業政策則是一國規劃、誘導產業的形成和發展的經濟政策，是以“看得見的手”引導資源在產業之間和產業內部實現優化配置，以建立有效、均衡的產業結構，促進國民經濟持續穩定協調發展。其形成的邏輯起點是彌補市場失靈、市場調節之不能和副作用，既有宏觀調控也有微觀管理，是現代國家調控、監管的重要組成部分。⑤史際春：《經濟法（第三版）》，中國人民大學出版社2015年版，第191頁。

產業由企業構成，企業運行情況與宏觀經濟、社會發展緊密相連，決定著生產資料、生活資料和公共產品、服務的多寡及質量高低，影響資源的開發、利用與分配，也是一國參與國際經濟競爭的基本主體。因此，產業發展水平直接決定了基本消費水平、國家經濟整體實力與經濟安全。從產業政策和競爭政策所維護、保障的利益來看，與競爭政策所關注的競爭環境與秩序相比，產業政策更具全局性和宏觀性。比如，就應對經濟危機、經濟整體布局和統籌協調發展而言，倚賴自由的交易和競爭、反壟斷是無濟于事的。⑥史際春、宋槿籬：《論財政法是經濟法“龍頭法”》，《中國法學》2010年第3期。此外，從影響經濟的手段而言，產業政策的實施需要動用價格、稅收、金融、外匯、貿易、市場準入等各種手段，包括直接管制（如允許、限制、禁止等），間接誘導（如采用財政、稅收、金融、價格、外貿、政府采購等手段）以及政策或者信息指導（如采取預測、主管部門“放話”、勸告等柔性方式），具有綜合性和靈活性特點。⑦參見劉桂清：《反壟斷法中的產業政策與競爭政策》，北京大學出版社2010年版，第13-14頁。適當的產業政策，也包含著產業競爭的要求，在一定程度上可以實現反壟斷法的目的，促進競爭政策的實現。⑧孟雁北：《論產業政策與反壟斷法的沖突與協調》，《社會科學研究》2005年第2期。因此，就社會利益的位階性和層次性看統籌和主導經濟社會發展而言，產業政策高于競爭政策。

（二）僅靠修補、維護市場機制不足以使市場正常運行、經濟社會協調發展

實行社會主義市場經濟，要由市場規律在資源配置中起決定性、基礎性的作用，但單純依靠市場機制自發作用和競爭政策無法實現對經濟的有效調節，起不到統籌和主導的作用。競爭在對市場主體和經濟發展帶來正向激勵的同時，也至少具有三項弊端。第一，內生不公平競爭行為。出于逐利本性，“理性經濟人”追逐自身利益最大化，存在著不擇手段競爭的傾向，或者以共謀、濫用優勢等方式限制競爭，從而損害競爭及市場秩序。第二，無法避免競爭機制催生的負面后果。市場經濟和競爭必然導致優勝劣汰，這雖是市場和經濟發展的根本動力，但是“劣汰”意味著一些個人和企業、群體、產業、地區等在市場競爭中敗北，經濟不景氣時失業率也會高企，人們的收入和生活水平下降，任由“馬太效應”滋生擴張，會影響經濟社會發展的全局。⑨參見前注⑥，史際春、宋槿籬文。第三，存在著“不能”之領域，無法統籌經濟社會協調發展。前者如銀聯、保障房和高鐵，由于其資金沉淀大、投資和回報周期長、回報率低，社會有需要時一般市場主體不愿進入或無法負擔，于是必須由政府積極作為，來提供公共產品和準公共產品。后者如中西部開發、老工業基地振興、扶持“三農”等，以彌補資源稟賦、市場競爭所帶來的不平衡。

競爭政策和競爭法對市場弊端的彌補，只限于上述第一個方面。而且，其調整具有個別性、被動性和滯后性，比如通過反壟斷法對個案的處理，進而形成特定的規范路徑，間接影響經濟結構。競爭執法機構和法院也只有在違法行為發生或者收到舉報、起訴時，才能著手查處、審理，缺乏對經濟的事前預測、規劃和引導。因此，競爭政策無法像產業政策一樣，通過平衡資源配置、科學規劃產業布局和結構，來主導經濟社會發展。經濟發展需要超越競爭政策和競爭法對市場機制的修復，需要在更高層面上消弭由于市場競爭而加劇的大企業與中小企業、經營者與消費者、企業主與勞動者、不同產業和不同地區之間的矛盾。在競爭和競爭政策之外，需要發揮產業政策的作用，來彌補其不足，以統籌協調及保障經濟社會的可持續發展。

（三）產業政策可以規避或減少從自由競爭到合理競爭結構的不必要代價并縮短其過程

在理論上，市場結構有分散的、低集中度的、中集中度的和高集中度的之分，⑩石金鋼、莫初明：《寡頭壟斷——我國反壟斷法律制度應當選擇的市場結構模式》，《北京郵電大學學報（社會科學版）》2004年第4期。而在成熟的市場經濟條件下，并不存在完全自由競爭的、分散的產業。競爭的趨勢是集中，形成寡占甚至獨占的市場結構，不但制造業如此，甚至農業、零售業等也不例外，網絡型產業更是如此。

在低集中度市場上，競爭一般只是價格競爭。在寡頭壟斷的市場上，競爭不再局限于價格的單一競爭，而是一種集價格、質量、服務、品牌、標準、管理、創新以及國際競爭于一體的綜合競爭，這使得競爭在寡頭企業之間、寡頭企業與非寡頭企業之間、非寡頭企業之間全面展開，以至競爭不但沒有消失，反而更為激烈。競爭追求效率，在分散和低集中度的市場上，眾多中小企業自生自滅、利潤微薄，低效而難以創新。只有形成寡占或獨占的市場，廣大中小企業依附于大企業，形成產業鏈，這樣的競爭才是有效率的。

產業在市場中的自然發展，初期總是呈現小散亂的狀態，而后經過在競爭中不斷優化重組，形成中高集中度的合理競爭結構。這個過程短則十幾年、幾十年，長則百年、幾百年，而且其社會成本高，有些社會必需的產業或國民經濟關鍵產業可能被淘汰或一直發展不起來。對后發國家而言，只有采取適當的產業政策，才可能解決工業化初期和經濟崛起階段基礎設施和工業體系薄弱，僅靠市場暨競爭無法在短期內提高產業集中度、聚集資金開展大規模建設的問題。換言之，產業政策得以其固有之長，實現資源的優化配置，減少自由競爭的不必要代價。對大多數產業而言，競爭的結果都是寡頭主導，產業政策可以掠過相關產業盲目分散的發展階段，通過事先的競爭結構安排或事后的優化重組，避免資源的浪費和低效。產業政策也可由政府引導或利用其控制的資源，重點投向需要優先發展的產業和地區，這樣就縮短了產業或地區經濟形成合理競爭結構所需要的時間。而競爭政策暨反壟斷法并無明確的產業指向，是一種市場經濟條件下具有普遍性的交易規則與秩序。?同前注⑦，劉桂清書，第22頁。僅就此而言，產業政策優于競爭政策。

就網絡型的銀行卡清算產業而言，從支付清算的產生原因、功能和發展看，其經驗正是由國家壟斷經營或者市場分散清算逐漸發展到寡占或獨占的競爭格局。支付清算產業出現的主要動因是減少現金交易的不便與低效，提高資金清算效率，通過規?；?、集中化處理，克服市場交易中一對一結算的弊端。銀行卡清算系統是我國支付清算系統的重要組成部分，由發卡銀行行內銀行卡支付系統和銀行卡跨行支付系統組成。當發卡行和收單行是同一家銀行時，銀行卡交易清算由行內支付系統即可完成。當發卡行與收單行分屬不同銀行時，則由銀行卡跨行支付系統完成跨行資金的結算。銀行卡組織的出現主要就是為了解決銀行卡跨行、跨區域結算交易問題，承擔交易信息轉發和跨行資金清算的職責，從一開始就是以壟斷性、全國性或地區性網絡的面目出現的，比如上世紀70年代以后形成的維薩和萬事達這兩大美國的銀行卡組織。?參見林功實、林健武：《銀行卡》，清華大學出版社2006年版，第47頁。銀行卡組織的出現，提高了銀行卡清算的效率，推動了產業的快速發展。如果說這是市場運動的自然結果，那么我國1993年由政府實施“金卡工程”，至2002年成立中國自己的銀行卡清算組織即銀聯，則是積極產業政策的作用。其既解決了銀行卡缺乏通用性，消費者使用不便，交易成功率、受理效率、差錯處理能力低的問題，極大地提升了消費者福祉，也防止了國際銀行卡組織趁虛而入留下隱患，對國家安全起到了保障作用。

（四）競爭政策能夠自洽于產業政策

競爭政策與產業政策都屬于政府規制經濟的手段，只不過競爭政策著眼于修補市場機制，產業政策重在修補市場之不能及自發競爭的副作用。而從政府及其部門的職能發揮來說，它是在復雜多變、瞬息萬變的市場運轉和經濟形勢中動態地實現的，并不存在競爭政策與產業政策的截然分割。當產業和經濟在合理范圍內波動時，政府更多地只需執行既定的產業政策和競爭政策，維護公平交易和市場機制的自發作用；但是當市場劇烈波動，可能引發系統性風險的時候（比如有發生經濟或金融危機可能的時候），就需要政府及時果斷地采取措施，以穩定市場信心，挽救并扶持產業發展。2008年我國國務院及時推出了著名的“四萬億”內需刺激計劃，以及鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息、物流等十大產業振興規劃，以應對國際金融危機，就是一個顯著的例子。由此也可見，市場與政府各自作用的邊界、競爭政策和產業政策的運用和側重，如何維護市場的正常運行、何時應當彌補和拯救市場，都不能僅僅依靠法律預設，而要由政府遵循法治精神，在憲法和法律框架內積極主動作為，“凡市場不能調節或者不能有效調節的，政府就必須出面調節”，以滿足公共利益的需要。?同前注④，史際春文。

在實際運行中，競爭政策暨反壟斷法內涵了對產業政策的協調機制。首先，競爭政策和反壟斷法作為不同國家和地區的“地方性知識”，其由來、宗旨和功能不盡相同，?參見葉衛平：《產業政策對反壟斷法實施的影響》，《法商研究》2007年第4期。一國的競爭政策也可以因時而動，配合乃至推動產業發展。比如美國政府在反壟斷法框架下力促波音與麥道合并，不惜與盟友翻臉；歐盟競爭法在促進競爭的同時，還把維護歐洲統一大市場作為一項重要宗旨。其次，競爭政策追求的價值本身具有多元性和層次性，也可包括消費者利益、特定時期的公共利益以至產業發展、經濟穩定和國家安全等更高位階的目標。當其相互不能兼容時，自由競爭、充分競爭等低位階的法律價值必須讓位于更高位階的法律價值，這符合當代反壟斷法更多考量合理性的傾向。因此，當競爭政策與產業政策發生矛盾沖突時，競爭政策應當居于較次要的位置。最后，從具體制度看，適用除外和豁免制度、合理性分析等，都體現了競爭政策與產業政策的協調。競爭政策暨反壟斷法蘊涵著適應產業發展的機制，這并非體現競爭政策的優先性，而表明了產業政策的主導性；換言之，產業政策也包含著產業競爭政策，不同產業的競爭結構不盡相同，這是產業政策必須認真考量，力求合理安排的，而不能任由市場競爭，僅止于維護正常的市場競爭，無序且高成本地達致合理的競爭結構（或者無法達到合理狀態甚至半途夭折）。

（五）小結

產業政策與競爭政策是兩種不同的資源配置方式，競爭政策重在維護公平自由的市場秩序，為市場機制發揮作用、實現市場對資源的配置提供基礎性條件；產業政策則是重在政府直接或間接推動資源在不同產業部門、地區、群體間優化配置，以彌補市場的不能和副作用，規避依賴由市場自由競爭到形成穩定合理產業結構過程中所產生的低效、浪費甚至失敗。

二、產業政策并不必然扭曲、否定市場機制

（一）產業政策立足于市場，兼容競爭政策和競爭機制

產業政策在政府經濟規制中的主導性，并不意味著否定市場機制，“霸凌”競爭政策。在當代市場經濟和法治條件下，已不存在上世紀70年代末以前那種純由政府或長官決斷、與競爭政策脫節的產業政策。比如，2008年國際金融危機爆發后，盡管各國都采取了以刺激措施為核心的產業政策，但歐盟和美國司法部仍對各種國家援助或措施進行競爭政策審查。在我國，一方面，同一個機構同時掌管產業政策和競爭政策，比如發改委、商務部和工商局，甚至并非競爭執法機構的信息產業部、交通運輸部等，也不可避免地要執掌相關產業如電信、電力、運輸等的競爭政策；另一方面，在我國產業政策和競爭政策制定過程中，每一個法規或規范性文件都要由相關的幾個甚至十幾個、幾十個部門反復溝通、協商，達成基本共識后才能出臺。這個重要的中國特色，并不是無關緊要而可以忽視的。所以，關鍵在于政府及相關部門是否牢固地樹立了市場暨競爭的理念，而不是老生常談的產業政策與競爭政策的沖突或協調問題。就經濟而言，我國改革開放是一個市場化不斷加深的過程，尤其是中共十八屆三中全會明確由市場在資源配置中起決定性作用后，自由公平競爭的理念日益普及、深入。市場競爭的作用主要體現為由市場供求和價格來引導資源配置方向，通過優勝劣汰實現資源優化配置、檢驗產業政策的效果，只要實行市場經濟，這種作用就不容否定、扭曲或損害。產業政策等其他政策對競爭的限制，也應當與競爭的自然結果同方向，彌補其不足或不能，趨利避害。這方面的事例不勝枚舉。比如淘汰落后產能、振興老工業基地、“三網融合”（指廣播電視網、電信網與互聯網的融合）、銀行卡清算市場準入等，前三者都有順應、加速市場作用的效果，前二者是為了加速劣汰，振興老工業基地有引導產業調整、因地制宜發展新產業和較高端產業?！叭W融合”是為了推動市場力量在短期內無法實現的信息網絡通信資源跨行業跨部門整合、配置；銀行卡清算市場準入的基本考量是根據該產業具有網絡經濟、規模經濟、范圍經濟等特點并事關國家安全以及預設寡頭有效競爭的市場結構，避免無序競爭而后集中徒增社會成本并防止民族產業在競爭中不敵國際巨頭而被淘汰。

當然，產業政策和政府調控也可能出現決策失誤、手段拙劣、低效或者被“俘獲”，這屬于“政府失靈”，需由憲法和民主法治的一般規則加以解決，而與產業政策本身和經濟法的內容沒有直接關系。我國以往制定實施的國家層面、地區層面以及不同領域的產業政策，主要是以產業結構為重點的選擇性產業政策，目前則更加自覺地將選擇性產業政策與功能性產業政策并重，?功能性產業政策主要指政府通過提供研發補貼、人力資源培育等方式提高產業部門的競爭力的產業政策；選擇性產業政策是指通過扶持戰略產業和新興產業，淘汰落后產業和過剩產能，縮短產業結構的演進過程，以實現經濟社會趕超的目標的產業政策。參見于良春：《推進競爭政策在轉型新時期加快實施》，《中國工商管理研究》2014年第9期；于良春、張偉：《產業政策與競爭政策的關系與協調問題研究》，《中國物價》2013年第9期。而且產業政策制定和實施的手法愈益嫻熟，這說明了政府對基本經濟規律的尊重，也是民主法治進步的結果。

（二）產業政策與競爭政策的關系映照了政府與市場關系的對立統一

盡管產業政策和競爭政策都屬于政府規制的范疇，但是就作為順應和維護市場自發競爭的手段而言，競爭政策與民商法并無二致。產業政策則是一種相對于自發競爭的政府主觀行為，稍有不慎就會不當地扭曲、破壞市場機制，因而應當審慎、合理，兼顧競爭及產業、經濟發展的短中長期利益。市場形勢和經濟狀況瞬息萬變，競爭是市場主體的自發行為，政策、法律應當奉行競爭中立原則，競爭政策就是一種典型的中立性政策，對各種市場主體同等對待，不偏不倚。政策、法律也不能對經濟活動規定得過細過死，而應通過對政府的概括授權，由政府或者具體執法機構根據經濟形勢和個案情況相機行事，常態下引而不發，一旦出現問題就在第一時間有效地處理，當好市場的“監護人”。當行業和經濟形勢發生大的波動或變化，或者發生系統性風險或危及國家安全的緊急事態，就不能再拘泥于競爭政策和競爭法調整，而應由政府采取包含產業政策在內的各種積極措施，化憂解困。簡而言之，政府“無為而治”與積極擔當、有效問責是可以并行不悖的。

20世紀90年代，日本行之有效的產業政策曾受到質疑，被部分日本學者認為其實施雖然可能帶來短期經濟增長，但也會扭曲市場機制。?參見劉慷、王彩霞：《從產業政策到競爭政策——由日本學者對產業政策的質疑說起》，《黑龍江對外經貿》2008年第11期。這導致之后日本過分依賴競爭政策及反壟斷法所維系之自發競爭，盲目全面“導入美國的體制”，政府對市場和經濟不再積極作為，日本“失去的二十年”不能不說與此有密切關聯。受此影響，我國經濟法學界對競爭政策和產業政策也出現了厚此薄彼的傾向，對產業政策和行政手段頗有微詞，對競爭政策和反壟斷法則一味推崇。實際上，產業政策和競爭政策有各自的目標和作用范圍，也有各自的局限，一旦超越范圍，兩者都會力有不逮。如前所述，尤其在我國，單純地采用產業政策或者競爭政策，實際上是一種形式主義想法。比如近期政府在經濟領域推行的央企兼并重組、“三網融合”、“國家隊”和國有資金進入股市操作等，都說明產業政策和競爭政策是在有機互動和“平滑”對接中實現的。而且，產業政策也可以是誘導性的，在尊重市場及其機制、規律的基礎上，通過財政、稅收、金融、獎勵等間接性、非強制手段，引導資源在不同市場、產業、地區之間配置。因此，競爭政策立足于市場競爭，產業政策著眼于市場的不足和不能，兩者的關系正是政府和市場關系的一種映照。這種關系不是非此即彼，而是蘊含著市場、經濟、政府、社會、法治間縱橫交錯的高度關聯。

（三）產業政策、競爭政策都必須符合國家利益

社會經濟的運行是各種主體及其利益、制度、政策相互博弈、交融的過程。過度保護競爭，會影響合理產業結構的形成，阻礙產業達致其應有的集中度，有損社會資源的整體配置效率；放棄國有經濟對關系經濟命脈產業的主導或控制地位，如果外國資本取得這種地位，就可能危及國家安全；境內企業在國際貿易中過分或惡性競爭，則會降低產業的國際競爭力。所以，政府及其經濟管理部門必須根據本國的經濟和社會實際狀況對諸種利害和利益關系進行協調，選擇優先的政策目標。在必要情況下，產業政策和競爭政策所保護的利益，都要讓位于更高、更具根本性和全局性的社會公共利益。?王源擴：《我國競爭法的政策目標》，《法學研究》1996年第5期。

相對于產業發展和競爭秩序，經濟增長、充分就業、消費者福利、社會保障、國際競爭力、產業安全和國家安全等，對國家存在和發展更具根本性和全局性。因而，局部或個別產業的發展和競爭讓位于這些利益或服從其安排，具有正當性、合理性，產業政策與競爭政策及其協調融合也正是在這些利益和價值的權衡中實現的。從民族國家到全球化時代，商品、貨幣、人員、信息等的跨國界流動，使資源在全球范圍內配置，不同國家及其成員的利益緊密相連、高度依存，由此催生了全球意識和共同遵守的國際制度，如WTO規則。但是，全球化、全球意識對民族國家的沖擊和挑戰并不意味著民族國家的消滅和被取代，?參見蔡拓、唐靜：《全球化時代國家利益的定位與維護》，《南開學報》2011年第5期。民族國家仍是國際上維護特定群體利益的基本單位。在此背景下，產業政策的安排、市場競爭暨競爭政策的價值必須服從于國家利益和一國社會整體利益，例如，就防止我國銀行卡清算產業被外資控制而危及國家安全而言，該產業的發展和競爭都只能是一種低位階的政策考量。

三、壟斷與競爭是市場配置資源的兩種方式

（一）壟斷與競爭的關系決定了反壟斷法理念

經濟學意義上的獨占或者寡占，是指一家或少數幾家企業在市場上處于支配地位，或者市場上只有一家或少數幾家企業的市場結構。無論是否網絡經濟或規模經濟產業，競爭的趨勢都是集中，形成獨占或寡頭競爭的局面，這是壟斷市場結構形成的根本原因及原理。實踐表明，就效率和競爭而言，寡占的市場結構最具合理性。在明確產業政策與競爭政策在國民經濟和經濟法治各自功能定位的基礎上，還應當進一步厘清壟斷與競爭的關系。本質上，由市場決定資源配置，就是從盲目無序競爭到逐漸集中，再形成新的競爭和新的壟斷，如此循環往復的過程，因此壟斷與競爭都是市場配置資源的方式，壟斷并非天然地“惡”，應當根據經濟、產業發展的實際需要實行相應的產業政策和競爭政策，既要自由充分公平的競爭，更要追求、維持一種合理的市場暨競爭結構。政策、法律應當對市場給予科學引導，而非讓有利有益的經濟現實“削足適履”，刻板地適用某種信條，陷入競爭崇拜。

一味反對獨占和寡占，是把競爭等同于效率，將壟斷視同非效率，而忽略了競爭之非效率的一面和壟斷之效率的一面。競爭一般而言能有效配置社會資源，促使市場主體改善經營管理、創新技術、提高效率，從而增加社會總財富和消費者福利。然而，競爭并非總是產生正效率。第一，競爭也可能造成社會資源浪費。依完全競爭理論，由于信息完全對稱充分、零交易費用，特別是產品無差別，競爭失利的經營者從某一市場退出時，能將原來的投資毫無損耗地轉移到其他市場，不用承擔“沉沒成本”；而在實際經濟生活中，由于信息不完全、交易費用的存在，尤其是產品千差萬別，經營者從某一市場退出時，不可能無損耗地轉移投資，甚至可能出現無法轉移投資的情況。這些損耗的或者無法轉移的投資，成為“沉沒成本”，這是導致產能過剩的經濟危機產生的根本原因。第二，理想競爭狀況所需要的分散市場結構，無法實現經濟效率。市場主體固然有競爭的強烈動機，但弱小的規模和經濟、技術實力，使得大多數經營者都難以在市場競爭中取得相對其他競爭對手的優勢地位，無法從競爭中勝出。第三，若某一特定產業存在企業規模小、市場集中度低的狀況，則必然導致該產業在國際市場中處于低效率地位，在國際競爭中失利。相反，壟斷亦能催生市場效率。為追求自身效率，未來市場地位不確定和潛在進入者的壓力，會使壟斷經營者產生提高效率和創新的動機，規模效應相對于分散競爭所不可比擬的技術創新能力，又使其更容易及更多地為社會創造財富。在激烈的國際競爭條件下，這種效果尤為顯著。有鑒于此，近年來，各國反壟斷法均以消費者福利、公共利益、經濟效率、國家利益等為標準重新審視獨占和寡占的市場狀態，這也是我國《反壟斷法》不再直接“反”壟斷的市場與競爭結構的原因所在。

20世紀30年代至今，反壟斷法的理念歷經了從哈佛學派、芝加哥學派、后芝加哥學派再到新芝加哥學派的演進，對壟斷與競爭的認識不斷深化。?參見韓偉、曾雄：《美國反壟斷經濟學的新發展及啟示》，載李昌麒、岳彩申主編：《經濟法論壇》（2013年第2期），群眾出版社2013年版；唐要家：《反壟斷經濟學的理論演進及其政策含義》，《經濟評論》2008年第6期。由于經濟學的理性人假設和自由放任市場學說在實踐中失效，以及過去三十年出現的產業組織理論的競爭理論模型，使得反壟斷法制定者對壟斷與競爭的認識也趨于理性。?See Joshua D.Wright,Abandoning Antitrusts Chicago Obsession:The Case for Evidence-Based Antitrust,ANTITRUST L.J., Vol.78,2012,241.首先，反壟斷法由“結構主義”轉向“行為主義”，承認獨占和寡頭壟斷狀態的中性地位，只有企業濫用優勢，實施反競爭行為，才構成不法。其次，確立了反壟斷執法權衡效率的合理性原則。執法機構不僅要權衡效率和競爭傷害效應，還要權衡執法的成本收益，?See Paul H.Brietzke,Robert Bork,The Antitrust Paradox:A Policy at War with Itself,13 Val.U.L.Rev.1979,403-404.國內市場效率與國際市場競爭力成為反壟斷抗辯的重要理由。再次，通過適用除外制度和豁免制度，允許涉及網絡、規模經濟、范圍經濟、國計民生、國家安全等因素的產業，天然或法定地獨占或寡占。而且，對不具有市場支配地位的企業、充分競爭性市場、低集中度市場中的經營者集中行為，持更為寬容、寬松的態度。最后，反壟斷執法愈來愈具有“彈性”，執法機構享有充分的自由裁量權，注重個案合理性分析。

（二）寡占市場結構之合理性

寡占市場結構的效率、合理性、益處是明顯的。第一，寡頭壟斷的市場結構既有效率，又不降低競爭力度，并能夠提高國際競爭力。科斯定理表明，“縱向一體化”的產業結構能夠產生規模經濟，?參見[美]羅納德·H·科斯：《企業、市場與法律》，盛洪、陳郁譯，上海三聯書店2014年版，第6頁。將市場交易成本內部化，使寡頭企業比一般的企業更有效率。在寡頭壟斷市場上，企業數量少，規模大，效率高。與中小企業相比，寡頭企業具有明顯的經濟技術實力、規模經濟效率、組織效率和創新能力，因而具備較高的國際競爭力，寡頭壟斷市場上的企業參與國際競爭也能夠避免國內企業在國外市場惡性競爭。并且，在反壟斷法治完善、市場開放的情況下，某類產業或服務的壟斷供應者也會面臨眾多國內外潛在的競爭者，從而不敢怠慢競爭、松懈創新。第二，競爭在寡頭企業之間不但沒有消失，反而更加激烈。“結構主義”思維迎合民粹思潮，看似十分討好，如付諸實行，卻必然會傷害企業產出、創新能力和經濟效率，減少社會總產出和消費者福利。第三，寡頭壟斷未必損害消費者利益。保護消費者業已成為反壟斷法的目標之一，消費者福利標準是競爭效果分析的一個重要標桿。?張永忠：《反壟斷法中的消費者福利標準：理論確證與法律適用》，《政法論壇》2013年第3期。而經濟學對何為消費者福利及其與消費者保護之間的關聯，以及如何測量壟斷可能給消費者帶來的“福利損失”，也存在不同認識。?參見程松亮：《競爭政策目標探究——評反壟斷法中經濟分析的影響》，《江漢論壇》2014年第8期。因此，難以對因壟斷導致的消費者福利減損形成確切結論，即便真的有減損，其也可能會被寡頭壟斷企業的規模效應和技術創新帶來的社會整體效率提升和消費者福利增加所抵消。

（三）產業政策和競爭政策應當合乎相關產業之特質和要求——以銀行卡清算產業為例

銀行卡清算產業屬于典型的網絡經濟產業。網絡經濟是指建立在計算機網絡之上，以現代信息技術為核心的新的經濟形態，具有網絡效應、信息性、標準性、變動性、壟斷性市場結構與競爭并存等特點。?參見蔣巖波：《網絡產業的反壟斷政策研究》，中國社會科學出版社2008年版，第31頁。其中，網絡效應是指網絡的收益會隨著網絡用戶的增長而呈指數增長的趨勢，具有成本弱增性，能產生規模經濟和范圍經濟；信息性則是指網絡經濟產業的主要產品是信息產品；標準性是指網絡經濟是不同信息主體的有序聯合，信息在不同主體之間順利傳遞是網絡平臺實現其經濟功能的基礎。標準能給生產者和消費者提供信息，使他們能夠判斷其他生產者的產品質量，確定這些產品的安全性；此外，標準也能確?；パa產品的供應。因此，不同交易環節的諸主體必須遵循統一的技術標準，網絡產業的標準并非傳統工業經濟中的國家標準、行業標準等法定標準，而是一種事實標準，主要通過市場主導地位或者通過競爭取得。網絡產業的競爭往往是標準的競爭。變動性是指網絡經濟通常以技術創新為基礎，網絡產業通過技術創新獲得的市場優勢或壟斷地位，也容易因技術再創新被打破。因此，網絡效應使網絡相關產業具有較高的壟斷性，但又因技術創新的標準，導致壟斷與競爭并存。?同上注，蔣巖波書，第41頁；岳中剛：《銀行卡支付網絡：創新、競爭與規制研究》，南京大學出版社2014年版，第4頁。銀行卡清算除具備網絡產業的基本特征，還表現出自身特性。

第一，銀行卡清算產業具有自然壟斷性。經濟學對自然壟斷的理解是在“規模經濟－成本弱增性－范圍經濟”的基礎上展開的，指某個行業需要一家企業在某領域范圍內獨家壟斷。?規模經濟是指隨著產量增加，產品和服務的每一單位的長期平均成本不斷下降的現象，如果一種產品的生產或服務，由單個廠商完成而成本最小時，該產業就是自然壟斷產業；成本弱增性是指一家企業提供產品或服務的成本要低于若干家企業分別提供的成本之和的情形，它既包括規模經濟又包括范圍經濟；范圍經濟是指自然壟斷產業能夠獲得生產與分配縱向統一利益和對多用戶提供多種服務的復合供給利益，即復合成本弱增性。參見謝地：《政府規制經濟學》，高等教育出版社2003年版，第32頁。它起因于規模經濟或多樣產品生產經濟即范圍經濟。?參見[美]丹尼爾·F·史普博：《規制與市場》，余暉等譯，上海三聯書店、上海人民出版社1999年版，第4頁。實踐中，自然壟斷行業與國家壟斷或者法定壟斷基本一致，包括石油、天然氣、鐵路、電信、自來水等產業，規模經濟、資金沉淀性、網絡外部性是其基本特征。盡管隨著技術的進步，傳統壟斷性產業的可競爭業務增加，但是某些業務環節的自然壟斷性仍然存在。市場開放后，銀行卡清算產業的自然壟斷性不可能完全消除，銀行卡組織仍需要對通訊網絡和計算機設備進行大量投入，從而具有較強的資金沉淀性，銀行卡組織的轉接清算系統則具有自然壟斷性。雖然隨著技術進步，成本弱增性可能有所削弱，但是有實力、有能力經營轉接清算系統的企業仍是少數，市場上可能出現少數寡頭并存競爭的局面，此時銀行卡組織市場仍具有“相對”自然壟斷特征，其網絡效應、規模經濟、范圍經濟等特征依然存在。就銀行卡清算產業而言，隨著支付轉接清算企業提供的信息轉接服務量上升，單筆業務的固定成本迅速下降，規模效益顯著；同時，支付轉接組織同時提供POS交易轉接服務和ATM交易轉接服務，隨著業務種類的增加，銀行卡組織產業產生范圍經濟，整體業務成本進一步下降。

第二，銀行卡清算產業具有高度寡頭競爭性。網絡產業本身具有自然壟斷性，而該產業中市場壟斷地位的獲取以創新為前提，經營者為獲取、維持壟斷優勢必須加大技術暨商業創新。創新可能沖擊或取代原有體系，進而顛覆市場格局。由于創新更新換代頻率加快，網絡產業市場面臨較高的變動性和競爭性，銀行卡清算產業也不例外。首先，國際銀行卡清算市場呈現寡頭壟斷的市場結構，由維薩、萬事達主導，銀聯、大萊（Diners）、運通（American Express）緊隨其后。其次，第三方支付機構的出現產生了對銀行卡組織功能的部分替代，反映了創新對原有服務模式的沖擊。境內第三方支付與銀聯的“齟齬”并非個案，?這種“齟齬”主要是指第三方收單機構通過“套碼”、“虛擬商戶”、“虛假預授權”、“切機”、“套現”等方式繞開中國銀聯與銀行直連，從而沖擊了交易清算秩序和銀行卡支付結算體系。網絡約車平臺市場的形勢亦然。這就需要政府審時度勢，以適當的產業政策和競爭政策平衡利益格局，規范市場秩序，引導產業平穩過渡和轉型升級。

第三，銀行卡清算產業是標準化競爭。網絡經濟的形成過程，就是網絡中的標準和協議的形成與確立過程。?同前注①，蔣巖波書，第31頁。網絡平臺企業通過標準競爭獲得有利地位，其原因在于更大網絡效應而提高的產品需求和消費者的支付意愿，授權使用標準的收益，對技術發展方向的主導和把握等。?See Ferguson,Charles H.,Computer wars:how the west can win in a post-IBM world,New York:times books.1993, 115-124.銀行卡組織是發卡行、收單行、商戶和刷卡端通過網絡的聯合，屬典型的標準化網絡。特定品牌的銀行卡通常與該銀行卡組織的清算技術標準聯系在一起，包含整套的交易信息傳輸、資金清算、糾紛解決等技術規則，具有較強的專屬性，“誰的品牌誰轉接”是世界銀行卡組織的通用規則。在此規則下，商業銀行發卡、商戶和收單機構受理帶有特定銀行卡組織品牌標識的銀行卡，是對該銀行卡組織標準體系的采用。因此，品牌和技術體系成為銀行卡清算業務的核心，銀行卡清算機構的商標，標明這張銀行卡及其交易遵循由該銀行卡清算機構制定的清算標準和業務規則，更代表了由該銀行卡清算機構為銀行卡交易所提供的信息轉接、資金清算、差錯處理和爭議解決等一系列服務，具有較強的標準化屬性。銀行卡清算機構使用自有品牌或者出資人所有的銀行卡清算品牌，有利于維護銀行卡清算品牌、銀行卡和銀行卡清算服務的有機統一，保障銀行卡清算服務的一致性、穩定性和持續性，維護當事各方的合法權益。

四、銀行卡清算產業面臨的形勢及寡頭壟斷市場結構的合理性

在“金卡工程”實施和中國銀聯出現前，我國銀行卡交易清算只能在同行或同區域有限的范圍內進行，無法實現跨行和跨地區的交易。當時，行與行之間的卡片和終端標準不統一，受理終端重復布放，“一柜多機”現象嚴重，本行卡無法在其他銀行機具上使用，同一銀行的卡無法跨地區使用。由于重復投資，交易成功率、受理效率、差錯處理能力以及業務創新難以滿足社會需要，導致銀行卡應用普及緩慢。產業發展一度陷入困境。中國銀聯的出現，實現了銀行卡聯網通用，其逐漸發展成為世界第三大開放性銀行卡組織，滿足了消費者在境內外的消費、貿易、旅游等需求。?2015年一季度，銀聯卡全球交易總額達11.8萬億元，成為全球第一的銀行卡組織，其受理網絡覆蓋中國城鄉并延伸到境外150個國家和地區，全球受理商戶數超過2600萬戶、ATM180萬臺，境外40個國家和地區發行銀聯卡，全球發卡總量超過50億張。至2014年11月，銀聯基于“銀聯網絡”總共擁有200余項專利。參見楊濤主編：《中國支付清算發展報告（2015）》，社會科學文獻出版社2015年版，第166頁；吳秋余：《銀聯成全球最大銀行卡組織，一季度交易額11.8萬億元》，http://finance.people.com.cn/money/n/2015/ 0624/c42877-27197605.html，2015年9月1日訪問。中國境內銀行卡清算市場開放后，這一市場面臨新的格局和挑戰：第一，覬覦境內市場多年的維薩和萬事達等國際巨頭將取得境內經營資格，導致國內競爭加劇，并可能危及產業安全和國家安全；第二，國內銀行卡產業在市場發育、技術標準、國際化程度等方面落后于發達國家，需要更大的發展空間；第三，以第三方支付為代表的新興支付手段對銀行卡清算秩序造成沖擊，有待在競爭和博弈中達成新的平衡；第四，銀行卡清算（組織）的自然壟斷、高度競爭性、雙邊市場、標準化、金融基礎設施等復雜特征以及一系列境外的前車之鑒使銀行卡清算系統對國家安全的重要性凸顯，本國銀行卡清算組織及其自有標準上升為主權問題。這些都影響著相關產業政策、競爭政策的制定和實施。

（一）銀行卡清算產業特征對產業的政策的影響

第一，自然壟斷具有的規模經濟、范圍經濟效應使得銀行卡清算天然地具有壟斷性質，隨著跨行和跨地域經濟交往規模的擴大，日常的銀行卡消費高度依賴銀行卡組織及其網絡的發展。集中清算機構出現之后，銀行卡清算進入規?；幚黼A段，清算效率、規模、質量在市場競爭和技術進步中迅速提高，適應了銀行卡產業的發展需要將持卡人與發卡機構連結為一體的機制要求。因此，作為一個依靠規模經濟和必須具有全球業務能力的行業，銀行卡清算組織的集中化、大型化不可避免。銀行卡清算的發展歷程表明，無論是由市場自由聯合的“西方模式”，還是政府力量推動的“中國模式”，支付處理業務都是從分散到集中，最終形成統一的銀行卡聯合組織。?同前注①，林功實、林健武書，第47頁。銀行卡清算系統的發展完善和網絡體系的建設都需要大量的資金、技術、服務等投入，具有巨大的資金沉淀成本。從運行效果來看，在銀行卡支付中，發卡市場和受理市場呈現高度分散化的狀態，通過銀行卡組織作為轉接平臺互聯互通，避免了發卡行和收單行之間議價的低效率，具有顯著的規模經濟效應。

第二，高度競爭性使產業發展趨向寡頭壟斷。銀行卡產業的經濟特征和國際市場經驗表明，即使放開市場準入，結果必然仍是少數幾家平臺企業形成市場壟斷。?參見李朝霞：《中國銀行卡產業監管與定價研究》，中國社會科學出版社2009年版，第171頁。因為盡管規模經濟不同于經濟規模，但是只要規模經濟的效應足夠強大，就可以產生足以滿足整個市場需求的經濟規模。從銀行卡組織的品牌卡境內交易額看，維薩和運通以70%的市場份額在美國市場呈寡頭壟斷格局，?數據截至2013年底，參見前注①，岳中剛書，第63-67頁。銀聯是我國境內唯一運營商壟斷國內銀行卡清算市場，世界銀行卡清算市場也是高度寡占的市場結構。與其他一些國家和地區的銀行卡組織在國際巨頭擠壓下難以發展或迅速消亡不同，銀聯成立之時，我國銀行卡清算市場尚未對外開放，從而為銀聯的發展壯大并逐漸國際化留足了時間和空間。這也從一個側面說明當時產業政策的正確性。

第三，銀行卡支付轉接標準體系是重要競爭力指標并涉及主權安全。從傳統經濟到網絡經濟，技術壟斷競爭力是企業、產業和國家維護其全球產業鏈分工地位的根本所在，技術標準成為企業國際競爭力的決定性因素。跨國公司通過其先進核心技術的優勢和壟斷性利用，進行技術封鎖，獲取壟斷利潤。若放任其發展，一旦跨國公司掌握了我國關鍵產業發展的主動權，勢必危及相關產業安全與國家戰略利益。由于技術壟斷優勢決定著資源配置及市場份額，網絡經濟“強者恒強、弱者更弱”的競爭效果會增強技術壟斷企業的市場壟斷程度。美國對俄羅斯的制裁殃及民眾的銀行卡支付一事表明，是否擁有本國的銀行卡清算組織及其標準化的技術和體系，直接關系國家的經濟安全、金融安全和主權，這些已超越市場競爭和單個企業的品牌與知識產權問題，而內化成為國家主權的一項要素。

（二）維持銀行卡清算產業寡頭壟斷的市場結構具有合理性

在國內出現第二家銀行卡清算機構前，銀聯代表了我國在該產業中的國際競爭力，現有市場規模和產業結構能夠滿足國內消費和國際競爭的需求。第三方支付發展了起來，銀行卡組織也在向綜合性支付服務提供商轉型，發展為“各類平臺的平臺”，一方面，銀行卡組織客戶正從傳統的發卡機構和收單機構向持卡人和商戶延伸，其服務與產品將直接面向持卡人和商戶；另一方面，單純的支付清算服務難以滿足持卡人和商戶需求，銀行卡組織將聯合產業各方，提供包括信貸、庫存管理等以支付為基礎的綜合解決方案。但是，這些新的業務和服務都是圍繞銀行卡清算這一核心業務展開的。壟斷并不必然產生反競爭效果，相反，根據產業特點，維持特定產業的寡頭壟斷市場格局能夠實現規模經濟，提升產業國際競爭力，維護產業安全，提升消費者福利，在境內市場維持中國銀聯的內資獨大地位，從而保持國際國內市場由銀聯、維薩、萬事達三家寡頭壟斷的格局，是較為理想的狀態。這樣的市場格局既能避免國內成立過多的銀行卡組織，重復建設、浪費資源，又能避免內部對外、在外惡性競爭，削弱本國銀行卡組織的國際競爭力，不至重蹈其他國家和地區銀行卡清算市場被維薩、萬事達逐步侵蝕、控制的覆轍。所以，基于對以往競爭和壟斷各自利弊認識之反思，以及銀行卡清算產業安全和國家安全面臨的挑戰，必須擯棄有關消滅銀行卡組織市場所謂“壟斷”的主張，正本清源，通過恰當的產業政策、競爭政策和監管，引導銀行卡清算產業形成合理的寡頭競爭格局，促進國內產業發展，提高本國銀行卡組織品牌的國際競爭力，維護國家安全和消費者利益。

五、結　語

闡明產業政策的地位及其在產業發展中的作用，并不會降低競爭政策暨反壟斷法的地位和應有作用，相反，二者已呈交融態勢，能夠實現積極的功能組合。實行社會主義市場經濟，必須由市場在資源配置中發揮決定性和基礎性作用，財政、規劃和產業政策等政府調控措施都要立足于市場，注重利用市場機制，服從促進自由競爭、維護公平競爭的要求，而不能以行政手段任意損害市場機制，干擾市場的運行和作用，但這并不排除產業政策在憲法和民主法治之下對市場暨競爭政策起主導作用。壟斷與競爭都是市場配置資源的方式，不應盲目地反對寡占和獨占，而應正確認識競爭政策暨反壟斷法的功能、作用，從效率、消費者利益、社會經濟整體利益、國家安全諸方面分析壟斷的市場結構是否合理，進而以產業政策來追求并維持一種合理的市場結構，競爭政策暨反壟斷法對銀行卡清算產業的法律規制也必須服從這一要求。

（責任編輯：聞海）

D F411

A

1005-9512（2016）04-0002-12

史際春，中國人民大學法學院、中國人民大學經濟法學研究中心教授，安徽師范大學法治中國建設研究院研究員；徐瑞陽，中國人民大學經濟法專業博士研究生。

*本文是中國法學會2015年重點委托課題“市場和宏觀調控法治化研究”（項目編號：CLS［2015］ZD W T31）的階段性研究成果。本文由史際春確定主題、框架、核心觀點、分析和論證思路并修改定稿，由徐瑞陽搜集資料并撰寫初稿。