我國民宿產業的發展及其法律規制問題研究

孫新見 柯冬英

我國民宿產業的發展及其法律規制問題研究

孫新見 柯冬英

近年來，鄉村旅游民宿行業發展十分迅猛，但受監管滯后、立法缺失等因素的影響，嚴重制約了民宿產業的健康發展。由于各地方民宿產業具有一定的特殊性，加之全國范圍內缺乏統一的監管標準，因此有必要完善地方法律法規，有針對性地加強政府監管，制定與各地相符合的民宿標準，明確市場準入機制，發揮好民宿行業組織和社區組織的監管作用。

民宿產業；法律規制；監管；準入機制

民宿是近年來流行的一種溫馨體驗的家庭旅館業態，隨著人們生活水平的顯著提高，休閑娛樂行業的發展市場日益壯大。當前民宿產業的發展呈現出新的態勢，不再停留于傳統農家樂層面，而是在鄉土民宿、農家客棧與文化元素的融合。民宿展業作為一種新興產業，為促進“三農”轉型升級帶來動力，為人們休閑娛樂創造新體驗。

一、我國民宿產業發展的現實與意義

（一）我國民宿產業發展呈現新態勢

首先，不同主題民宿有助于滿足游客的體驗式需求。以杭州民宿的發展為例，有虛假休閑型民宿、景區民宿，或以品茶、慢生活、特色文化等為主題的民宿。游客可以按照自身的興趣喜好進行選擇，增添了體驗式旅游的趣味性和文化性①。

其次，不同種類創意民宿有助于滿足游客的多樣化需求。隨著民宿產業的不斷發展，出現了風格迥異的民宿形式，如歐式民宿、藝術體驗式民宿、新婚體驗特色民宿等，為滿足不同人群的需求，在民宿風格的設置上進行不斷創新。

再次，不同種類的經營方式有助于滿足游客的差異化需求。為迎合不同的游客，民宿產業的經營方式呈現出差異化特征，與傳統農家樂中的普通民宿不同，民宿產業的發展已經向城市延伸，呈現出精致化、特色化的發展態勢，經過精心設計的精品民宿逐漸增多，經營管理上越來越高端化，獨棟別墅等的民宿形式深受高端消費群體的歡迎。

（二）我國民宿產業發展的重要意義

民宿經濟發展速度之快，與社會環境和自身努力息息相關，在社會環境方面，政府扶持是主要因素，民宿經濟具有帶動產業發展的重要作用，因而受到政府重視。促進民宿產業與農業、服務業、旅游、餐飲、銷售的聯合，構建“民宿+”發展新模式，有助于實現保護生態環境、發展特色經濟。

首先，民宿產業的發展符合生態經濟、美麗經濟的需要。我國一些自然地理環境比較優美的地區，在發展旅游業的同時應滿足保護生態環境的需要，民宿產業不僅能夠滿足這一需要，同時也成為帶動農村經濟發展的重要項目，對于建設社會主義生態文明有促進作用。

其次，民宿產業的發展有助于促進農業發展方式的轉變。在經濟迅速發展的同時，地方政府為多角度、多途徑、多方法地促進傳統農業的轉變，民宿產業成為一個很好的載體。民宿產業同時帶動農村電商、促進傳統文化的傳播。同時，民宿產業與農業的結合也對生態、旅游、觀光等發揮帶動作用，轉變農村經濟發展方式。

二、我國民宿產業發展存在的法律監管問題

（一）民宿監管立法缺失

當前我國正在實行的《旅游法》指出，居民從事的旅游經營的住房管理，由省一級根據本省旅游產業發展情況自行制定管理辦法。特別是最近幾年旅游產業的快速發展，很多地方政府開始關注居民住房從事旅游經營相關問題，并制定了相關家庭旅館和農家樂的管理辦法。如，北京市制定的《鄉村民俗旅游戶餐飲服務食品安全監督管理辦法》、湖南省《〈旅游家庭旅館基本條件與評定〉地方標準實施辦法》、廈門市發布的《關于進一步促進休閑農業發展意見的通知》，相關地方政府制定的旅游產業相關服務配套制度，對民俗產業發展相關問題進行了明確規定②。但也要看到，各地制定的相關規定都是根據地方發展特點制定的相關法律規定，有些地方存在相互矛盾，有些不能符合各省旅游發展要求，給民宿監管造成嚴重的人力、財力負擔。因此，從全國范圍內雖然各個地方都非常重視民宿監管立法問題，但缺少統一的適用于各個地方的民宿法律法規，影響我國旅游產業健康發展。

（二）民宿監管主體的缺失

民宿產業發展經營管理涉及到旅游、公安、衛生等多個監管主體，各主體之間沒有上下級關系，對民宿監管并沒有形成聯合機制，民宿經營監管主體始終處在誰都要管而誰都沒有真正管理的尷尬局面，如同九龍治水、各管一攤，造成了民宿監管主體的缺失。特別是遇到問題需要處理時，各部門相互推諉同時，各個監管部門內部還存在監管人力不足、監管措施不當等問題，嚴重掣肘了民宿產業的健康持續發展。

（三）違法經營的懲罰機制缺失

目前，很多地方政府都針對民宿產業發展及其經營活動制定了詳細的地方法規。但從實際執行效果看，這些地方性的民宿規定仍存在一些問題，特別是在監管主體和違法經營的懲罰機制建設上還有很多工作要做，在對民宿違法經營處置過程中由于監管主體和懲罰機制的缺失，民宿違法經營得不到有效處理，擾亂市場秩序不夠，處理方式和方法不得當，處罰力度不夠，最終導致民宿產業市場管理混亂。

三、我國民宿產業發展法律監管機制建設

（一）完善民宿監管的地方立法

建立全國統一的法律法規是當前民宿產業發展的關鍵，盡快完完善地方立法，頒布民宿管理辦法，健全治安管理制度，環境保護與衛生監管等制度。民宿監管地方法律規制的完善要以促進民宿行業健康發展為前提，同時要考慮不同地區民宿產業的特色和區別，考慮其特有的小規模和個性化經營模式和特點，制定出與之相適應的法律法規。

（二）完善民宿準入制度

一是要通過法律法規進行明確規定。完善民宿準入制度是我國民宿產業健康發展的前提，也是從源頭上規避風險的有效措施。嚴格制定《民宿管理辦法》，可采取建立社區自治制度的形式，民宿的設立通過居委會和股份合作來決定是否準入，結合不同地域的人文、自然、生態、人口等具體實際，完善相應的準入標準。二是要對經營要求做具體說明。完善民宿準入制度需要對民宿準入經營的要求做具體說明，包括民宿房間數、建筑面積、房屋裝修、安全性能等情況，對超出規模的要進行登記，對不符合安全標準的不可準入。明確民宿基本的經營范圍，如需提供餐飲等服務，則應進行備案。

（三）加強行業自律監管與社區自治

一是加強行業自律監管。發揮民宿行業協會的規范和制約作用，與民宿經營者簽訂責任協議，在協會的監管下經營。為此，政府要賦予民宿行業協會一定的經營和監管職責，循序漸進地實現自律管理。在具體監管過程中，應完善事前、事中監管，并形成各部門的聯合監管機制。行業協會應自覺履行職責，對民宿進行等級評定，形成誠信檔案，加強對民宿的日常管理，完善獎懲機制，對于違反責任協議的民宿進行懲罰③。二是踐行社區自治。我國民宿產業的規范發展還有賴于居委會、村委會等組織，由于民宿經營一般是小規模經營，經濟實力較為薄弱，若要達到一定的服務標準，需要依托社區統籌管理，從社區自治角度講，應鼓勵民宿經營，提供消防、交通等服務，為其營造良好的經營環境。

（四）建立嚴格的懲處與淘汰機制

為保證良好的監管效果，還要健全懲處和淘汰機制，對民宿經營中涉及的衛生、公安、服務等方面一旦發現問題就應按照相應的規定進行處罰。各部門與民宿行業協會形成聯動機制，處罰信息要及時公布，對優質民宿要表彰推薦，對不合格民宿要嚴令整改，促進民宿市場有序成長。

①李亮：《國內鄉村民宿發展存在的問題與對策》，《科技視界》，2016年第22期。

②戴麗霞：《海南鄉村旅游民宿發展的法律監管問題研究》，《農業經濟》，2016年第6期。

③阮雯：《民宿業發展新態勢與政府行為分析——基于杭州民宿的調查研究》，《山東行政學院學報》，2016年第1期。

（本文作者：杭州師范大學錢江學院講師；杭州師范大學錢江學院副教授）

責任編輯：李冬葉

本文系浙江大學城市學院旅游發展與法制研究中心課題“治理視角下的民宿合同研究”（課題編號： 2015JD05）