城鎮困難家庭生活狀況和社會救助政策改革要點
——基于“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”項目調查數據分析

郭偉和 江治強

城鎮困難家庭生活狀況和社會救助政策改革要點
——基于“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”項目調查數據分析

郭偉和 江治強

2008年以來，民政部政策研究中心連續8年在全國10省份開展城鄉困難家庭動態監測和評估調查，建起了中國城鄉困難家庭抽樣調查數據庫。本報告圍繞城鎮困難家庭的生活狀況、資產、就業意愿以及低保對象瞄準、社會救助水平和效果滿意度評估等方面，對2008年到2013年調查數據進行了動態趨勢分析和回歸分析。基于對數據的分析，我國城鎮困難家庭的基本狀況主要呈現以下特點：

一、城鎮困難家庭的生活形態和資產狀況

城鎮困難家庭的貧困程度有所緩解，但2011年以后，城鎮困難家庭的貧困程度和生活形態進一步惡化，脫貧的需求缺口持續擴大，生存形態處在維持基本生存水平。

城鎮困難家庭的貧困程度并沒有穩定好轉趨勢。從收支缺口看，城鎮困難家庭月均收支缺口呈U型曲線，最高年份達到328元。在城鎮困難家庭消費支出中，醫療支出占比從16%增長到30%，食品支出占比從32%增長到43%。把基本生活消費支出擴大到食品、醫療、衣著、水電和住房等支出項后，發現城鎮困難家庭維持生存的消費支出占比達到60%～80%。

2013年城鎮困難家庭中零金融資產以下的家庭占比為87%；人均住房面積為24.8平米；零財產性收入家庭的比例為97%；家庭負債比例為38%。一般資產貧困和極端資產貧困家庭合計占比達到88%，遠遠高于按照低保線計算的城鎮貧困率（73%）以及按照消費支出計算的城鎮貧困率（57%）。這表明當前多數城鎮困難家庭無法依靠資產積累擺脫貧困。

二、城鎮困難家庭的救助水平及滿意度評價

從2008年到2013年，城鎮低保的相對救助水平在55%到58%之間，農村在44%到56%之間；從2010年到2013年，醫療救助的相對救助水平，城鎮在4.7%到13%之間、農村在4.1%到17%之間；從2010年到2013年，教育救助的相對救助水平，城鎮在0.9%到1.7%之間、農村在1.2%到5.2%之間。

農村困難家庭對于社會救助效果的主觀評價，對低保相對救助水平和醫療救助相對救助水平的變化非常敏感，而對教育救助相對救助水平的敏感度較低。從2010年到2013年，城鎮困難家庭對于社會救助效果的主觀評價，對上述三項救助制度的相對救助水平都不敏感。醫療救助的主觀作用評價對總體滿意度呈顯著性影響，但教育救助和低保的影響不穩定。

分析影響城市低保滿意度的因素，發現只有年齡和教育程度對城市低保的滿意度有顯著影響；對城市低保滿意度產生顯著影響的三個因素分別是“低保管理中的不良現象”“低保補助額”和“是否公示”。表明城市困難群體更加看重社會救助的充分性和公平性。

三、城鎮低保政策的瞄準率及其影響因素

從2008年到2012年，城鎮低保對象的瞄準率分別為92%、76%、84%、85%和65%；而2009年到2012年未納入低保的城鎮邊緣家庭的瞄準率分別是60%、28%、75%和75%。這表明我國低保制度沒有完全覆蓋所有符合條件的困難群體。

對城市低保瞄準偏誤的影響因素進行分析后發現：在家庭負擔特征中，家庭學生人數、家庭病殘人數、家庭教育支出對于瞄準率有顯著影響，但是家庭老年人數和家庭醫療支出兩個變量基本沒有影響。我國低保制度資格標準不考慮家庭的實際負擔，只考慮家庭人均收入、家庭人口結構（如老年人和病殘人數），這是導致我國未納入低保的實際困難家庭比例較高的重要原因。

在低保政策執行環節中，如何核查低保申請家庭和政策宣傳兩個因素均對低保期望瞄準率產生顯著影響。這表明加強低保政策宣傳、改進對申請家庭的經濟狀況核查將有助于提高低保瞄準率。在基層工作人員素質方面，對低保政策瞄準率有積極影響的因素是工作人員接受培訓時間、工作人員聘用方式以及對低保家庭的了解程度；對低保政策瞄準率有消極影響的因素是工作人員的自我勝任能力，其他因素如工作人員的教育程度、從業時間、核查頻率等對低保政策的期望瞄準率沒有影響。這說明如果要提高城市低保制度的瞄準率，首先應加強入戶宣傳和核查，其次需要加強對低保工作人員的培訓和工作條件的保障。

四、城鎮救助對象的就業意愿和就業傾向的影響因素

相對于非低保對象，低保對象的就業率確實偏低。對于家庭主要成員有勞動能力的低保對象，其就業動機除了受個人素質和家庭條件影響之外，也確實受低保政策和就業輔助政策的影響。對于沒有勞動能力的低保對象，他們的就業動機和低保政策有關系，但與就業輔助政策以及家庭收入沒有顯著關系。這說明對于家庭主要成員有勞動能力的低保對象有可能產生主動福利依賴；對于家庭成員沒有勞動能力的低保對象，他們的就業意愿對于家庭收入和就業援助政策沒有敏感性，主要是被動依賴福利救助。

低保戶的就業傾向偏低，就業惰性偏高，部分原因是低保救助降低了其就業意愿。相對于非低保戶而言，低保戶的就業惰性并無顯著差異。這表明不能簡單判斷低保會導致福利依賴，即使低保對象存在依賴福利，也多是由于沒有就業能力、缺乏就業援助，無奈地依賴福利救助。

五、完善社會救助政策的建議

基于以上統計分析，未來完善我國社會救助政策應當重點突出以下方面：

第一，繼續加大對困難家庭救助力度，托住他們基本生活的底線。在宏觀經濟下行壓力加大、全面建成小康社會的目標任務迫近的背景下，應當更加注重相機決策，根據不斷變化的經濟形勢，順應困難群體需求，進一步科學論證和提高各項社會救助制度的救助標準，加大實際補差和救助力度，筑牢困難群體基本生活保障的網底。

第二，優化醫療救助管理服務，提高醫療救助綜合救助水平。一是完善醫療救助籌資機制。將現行以縣級為基本單元的醫療救助資金統籌層級，逐步提高到省級；爭取各級財政擴大資金投入的同時，適當調整社會救助資金用于醫療救助的比重；完善慈善資源與醫療救助相銜接的機制，發揮社會公益資金的補充作用。二是擴大覆蓋范圍。盡快建立低收入家庭、因病致貧家庭申請醫療救助的認定標準，科學界定大病病種和納入報銷的醫療費用比例，使醫療救助擴大到有需要的困難家庭。三是銜接好相關醫療保險政策。重點完善相關制度、政策和操作規程，使醫療救助與基本醫療保險、補充醫療保險有效銜接。四是優化資源整合和管理服務流程。進一步簡化“一站式”即時結算工作流程；完善跨地域異地就醫轉診醫療費用報銷機制；探索“互聯網+”技術在引導社會公益資金參與和優化管理等方面的作用。

第三，加強精準化管理、創新救助形式，進一步完善社會救助體系。一是建立更加精細化的救助對象分類管理制度。二是將救助方式的創新提上議程，以物質救助和現金救助方式為主，加快向服務形態的救助方式拓展，實現救助方式的多樣化、組合化。三是研究擴大低保救助的資格條件，盡快把符合條件的支出型貧困家庭納入低保范疇。四是在確保困難者能夠及時獲取救助的同時，抓緊完善“救助漸退機制”，降低救助的福利陷阱效應。五是加強對救助對象審核、審批和結果的公開公示，打造“陽光救助”，同時依托社區自治組織和社區網格化管理平臺，完善困難家庭風險個案發現機制，實現救助關口前移，增強社會救助預防功能。

第四，強化政策的銜接，擴大社會參與，發揮社會救助政策整體效能。重點應當完善社會救助與扶貧開發、就業促進、公益慈善等制度和政策的有效銜接機制，促進各類救助資源、行動和信息的互聯、共享和整合，增強救助政策協調性；探索建立救助項目公益創投和政府購買救助服務的機制，扶持社會組織參與救助項目運作，提高社會救助服務的個性化和社區化。

（作者分別系中國政法大學教授、民政部政策研究中心副研究員）