近岸油污賠償機制的國際新動向
——以OPOL機制及其國際化為視角

張麗英，邵　晨

(1．中國政法大學國際教育學院，北京　100088；2.中國政法大學國際法學院，北京　100088)

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近岸油污賠償機制的國際新動向
——以OPOL機制及其國際化為視角

張麗英1，2，邵晨2

(1．中國政法大學國際教育學院，北京100088；2.中國政法大學國際法學院，北京100088)

摘要:隨著經濟對海洋石油資源需求的增大，鉆井平臺溢油已成為海上高發的污染事故之一,這就迫切要求建立完善的法律機制用以調整鉆井平臺溢油損害的預防與賠償問題。CMI等國際組織也在不斷為此做出探索。OPOL是北海沿岸國家為解決近岸油氣污染賠償而作出的解決方案。在2015年OPOL文本基礎上探索近岸油污賠償的國際化方向。

關鍵詞:近岸油污賠償機制；OPOL；國際化立法

近年頻發的近岸漏油事件日趨嚴重，引起了國際社會對于建立近岸油污國際機制的重視。2013年、2014年、2015年國際海事委員會(簡稱CMI)召開的年會均研討了近岸油氣鉆探的賠償責任和相關規則①。研討涉及近年國際海事組織、國際海事委員會以及一些歐洲和亞洲的海洋國家出臺調整此類活動的規則和機制。其中，由英國推出的近海污染責任機制②引起了一定的關注。OPOL的目的是解決近海油氣鉆探帶來的風險和責任。OPOL是一個自愿的賠償機制協議，目前，丹麥、德國、法國、愛爾蘭、荷蘭、挪威等國的相關實體紛紛采用上述協議。

①參見GlobalMarineDrillingv.TritonHoldingsLtd[1999] unreported.Professor B.Soyer:Recent Major Incidents Concerning Offshore Installations,發表于“四校論壇”論文集，2012年12月。

②諸如1972年《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》、1973年《防止船舶污染國際公約》及其1978年議定書、1990年《國際油污防備、反應和合作公約》。

③參見DraftConventiononOffshoreMobileCraft1977。

④參見DraftConventiononOffshoreMobileCraft1994(SydneyDraft)。

目前，關于統一的近海油氣鉆井平臺的專項國內和國際立法處于缺失的狀態，現有的規則主要是針對船舶油污的問題。許多國家將近岸鉆井平臺的油污歸于有關船舶的國際法和國內法來進行調整。例如，蘇格蘭將鉆井平臺作為船舶扣押①，希臘最高法院在“theSlopes”案中認為移動式平臺應該屬于船舶。[1]43學界也在爭論鉆井平臺的性質是否屬于船舶。中國沒有規范鉆井平臺專項法律，但司玉琢教授認為移動式鉆井平臺的賠償問題可以適用《中華人民共和國海商法》關于船舶的有關規定。[2]然而，筆者擬不采用將鉆井平臺歸于船舶相關調整范圍的做法，而是將其作為單獨的問題探討國際上立法統一問題。

一、已有立法在調整近岸油污上存在的局限性

近岸鉆井平臺除在發生爆炸或者意外泄漏時會造成原油污染，在油氣勘探和日常運營中不可避免地會對海洋環境造成一定的污染。鉆井平臺一旦發生事故將是災難性的。然而，國際公約對相關問題的調整存在著局限性與立法空白。

(一)相關調整對象特殊性

近岸油氣鉆探活動的成本與技術含量高，對開發者來說是巨大的挑戰。近岸鉆井平臺的特殊性決定了油污損害救濟的復雜性。油污事故的處理涉及到政府、私人機構等多方主體，以及海洋環境、生態保護、國家主權等多個方面的利益沖突。因此，將近岸油氣鉆探活動作為調整對象的法規也應當具有特殊性，不能將其納入船舶污染的調整范圍。而現行國際公約大多規制船舶油污的相關問題，鮮有公約或者協定專門調整近岸鉆探設施的油污問題。首先，海洋環境全球性保護利用的公約應當是《1982年聯合國海洋法公約》，具有聯合國海洋憲章的性質。該公約只明確了沿岸國對其在大陸架和專屬經濟區近岸平臺擁有修建、操作和使用的主權性權利，同時將鉆井平臺導致的污染作為海洋環境的污染來源之一。其次，現行的國際船舶油污賠償體系基本是由兩個國際公約建立起來的，分別是《1969年國際油污損害民事責任公約》(簡稱《1969年民事責任公約》)和《1971年設立國際油污損害賠償基金公約》(簡稱《1971年基金公約》)(該公約已廢止)。這兩部公約歷經兩次重大修改，逐漸成為國際石油污染損害賠償的重要公約，最新的版本是《1992年國際油污損害民事責任公約》和《1992年基金公約》(只在香港地區有約束力)。中國加入了《1992年國際油污損害民事責任公約》。但該公約的調整對象只涵蓋了船舶，并未將海上鉆井平臺納入其中。[3]再次，對船舶溢油損害賠償機制予以補充的另一個重要的公約是《2001年燃油污染損害民事責任國際公約》(簡稱《燃油公約》)，它是國際海事組織在《1992年民事責任公約》和《1992年基金公約》的基礎上制定的。此外，《1977年關于海底礦物資源勘探開發引起的油污民事責任公約》是由英國政府主導的涉及石油勘探油污損害的區域性公約，由于各方利益不能協調因此沒有生效。《1974年保護波羅的海區域海洋環境公約》《1992年保護波羅的海區域海洋環境公約》納入鉆井平臺的損害，但是區域性公約的性質，全球性海洋環境保護方面的其他現行公約，都未專項明確規定對海上鉆井平臺溢油損害的責任與賠償問題②。因此，現有立法沒有關注近岸設施的特殊性，也沒有國際公約層面的統一的現行專項立法。

(二)污染跨境與國內規范的管轄沖突

鉆井平臺的油污損害在某些情形下具有跨界性。現階段用于海上石油開采的平臺具備一定的移動性能，在不同海域進行作業的海上平臺溢油事件的發生，將導致損害結果、責任主體、索賠主體在國際范圍內進行。[1]41加之海洋環境的特殊性，海上平臺溢油往往會因海水的自然流動將污染轉向他國海域。早在1977年，原政府間海事協商組織(現為國際海事組織，IMO)委托CMI起草了《近海移動船舶公約草案》(DraftConventiononoffshoreMobileCraft，即“RioDraft”)③。1994年CMI對其進行修改，通過了悉尼草案(SydneyDraft)④。在此過程中，CMI致力于通過一個規范近岸設施以及相關活動的國際公約。國際鉆井承包商協會(International Association of Drilling Contractors)和美國海商法協會(The United States Maritime Law Association)對此草案表示極力反對①。2002年，IMO在各方利益的博弈中將此議題從長期計劃中刪除。由于在涉及一國海洋權益的問題上，各國很難達成一致的意見 。因此，近岸油氣鉆探活動的相關協定涉及了多方的利益，跨境污染與國內管轄的沖突在各國間無法妥協，現有國際公約只能通過各國國內立法緩解這種沖突，但無法解決近岸油污責任與賠償問題。

①參見Allen Jacqueline：Globaloilstain-cleaningupinternationalconventionsforliabilityandcompensationforoilexploration/production，發表于Australia and New Zealand Maritime Law Journal，2011第1期，轉引自朱建庚：《海洋環境保護的國際法》，中國政法大學出版社,2013年6月第1版：第90-91頁。

②比利時、丹麥、芬蘭、法國、德國、冰島、愛爾蘭、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英國和歐盟為締約方。

③參見Directive2013/30/EUoftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof12June2013ontheSafetyofOffshoreOilandGasOperationsandAmendingDirective2004/35/EC，O.J.(L178/66)。

④參見OffshoreDirective，2013O.J.(L178/66)，pmbl.cl.2。

⑤這些國家包括美國、德國、愛爾蘭、荷蘭、挪威和瑞士。

⑥參見TheConventionofCivilLiabilityforOilPollutionDamageresultingfromExplorationforandtheExploitationofSeabedMineralResources。

(三)專項賠償救濟機制的缺失

已有的近岸鉆探平臺的立法規則中沒有建立賠償救濟機制。《1992年奧斯陸巴黎保護東北大西洋環境公約》(Oslo-ParisConventionfortheProtectionoftheMarineEnvironmentoftheNorth-EastAtlantic)②主要針對東北大西洋海洋環境的保護。但是，該公約不處理責任和賠償問題。一些國際公約也只是規定了倡導性的海洋環境保護條款和政府行政部門的環境義務，對于海上鉆井平臺溢油損害的民事責任問題并沒有涉及。CMI自2010年以來致力于推動OPOL的國際化，提出建立統一的近海油污染的賠償機制的制定工作，努力建立賠償和責任機制。

賠償責任的缺失使各國致力于區域性和國內的立法。歐洲地區的鉆探活動頻繁，僅在英國的北海地區就存在大量的小型鉆井平臺。此類漏油事故的多發，引發各國對油污損害的關注。歐洲也一直在尋找區域性防治與應對的方法，以保護歐盟地區的海洋環境安全。從2010年以來，歐洲還有許多利益相關者提出并通過了關于海上活動的各種立法行動，引起了廣泛的討論。2013年6月，歐盟最終建立了由每個成員國單獨承擔責任的歐洲沿岸安全責任機制——《沿岸油氣鉆探安全的指令》(TheOffshoreDirective，簡稱《沿岸指令》)③。《沿岸指令》的目的是減少重大的近岸事故和完善應急機制④，主要是關于設立標準而不是具體設定責任和賠償機制。[4]當歐盟的安全標準設立之后，問題就在于如何規制民事責任和確定資金(financial)保障制度。《1990年美國油污法》雖有近岸油污的賠償機制，但不能解決判決后續賠償執行問題。除此之外，筆者重點討論的OPOL半公權半私權性質的協議，作為英國發起的北海沿岸的探索。

二、OPOL機制在自愿賠償上的新嘗試

現有立法的局限性使得英國在其國內逐步發展OPOL協定，在北海沿岸探索一種自愿的賠償機制。從1974年只適用于英國管轄的海域到法國、挪威等北海沿岸的海域，現在逐漸影響到歐洲地區。這種機制的適用主體是運營者而非國家，解決了主權沖突問題。同時，OPOL也提供了快速的賠償機制。通過風險分擔保障受害者獲得充分賠償，嚴格責任原則下的限額賠償鼓勵了經營者不斷開發勘探新的資源。2015年OPOL修改新規則也使國際上對其更加關注。

近岸污染責任協會有限公司(The Offshore Pollution Liability Association Limited)(簡稱協會)是一個石油行業機構，已通過擔保成立一個有限公司，負責管理自愿的嚴格責任的賠償方案，簡稱OPOL。它起源于英國，并在1975年5月作為所有英國運營商之間的協議生效。OPOL的原始創始人主要是大量的英國籍石油公司。20世紀70年代，人們意識到近西北歐海岸海底石油開采活動的潛在風險及其所造成的污染。因此，需要建立從事海上勘探和生產活動的預防機制，以確保將勘探污染的風險減少到最低限度。由此，部分英國的石油開發者決定在1976年底建立一個協議，以確保在發生溢油或漏油事件時，能夠實現污染損害索賠要求以及采取的相關補救措施⑤。1977年5月1日開發者起草并簽署了一份公約——《1977年關于海底礦物資源勘探開發引起的油污民事責任公約》(簡稱CLEE)⑥。然而，公約的批準是一個漫長且復雜的過程。因此，OPOL作為過渡性措施生效至今，英國政府認為OPOL的運行模式可能對英國最有利。OPOL已經形成一種快速實現成員方充分清償的機制，為所有成員方提供一種風險分擔的保障形式。

①參見Clause I.10 ofOPOLAgreement2015。

②參見Clause 2.3 ofOPOLRules。

③參見Clause V ofOPOLAgreement。

④參見Clause VI ofOPOLAgreement。

⑤參見Clause I ofOPOLAgreement。

⑥參見Clause I.13 ofOPOLAgreement。

⑦參見Clause I.15 ofOPOLAgreement。

⑧參見Civilliability，financialsecurityandcompensationclaimsforoffshoreoilandgasactivitiesintheEuropeanEconomicArea_Finalreport：159。

⑨參見Appendix toOPOLRules—offshore facilities to whichOPOLis applicable。

(一)OPOL的主體資格

OPOL協議是各方之間的契約性文件，因此OPOL協議的主體是私人公司，同時運營者也是OPOL成員。除此之外，OPOL協議規定，設立近岸油污責任協會以便實施該協議。2015年新修訂的運營者定義是“依照協議的約定和條款，被協議或者其他成員方授權的對近岸設施的運行進行運營、管理、主導和控制的主體，或只對近岸設施的管理、主導和控制享有利益的主體”①。2015年文本中更加注重對于格式合同的規范。成為成員方的條件是向OPOL提交格式合同(FORM A)，[5]一旦同意成為成員，不論成員方在協議中如何約定，OPOL的全部條款應當適用于成員所經營的全部設施。OPOL委員會有絕對的自由裁量權來決定是否將其規則僅適用于成員方的部分設施。成員方在成員身份存續期間，應當建立并維持其償付能力，以履行其在第四款項下所承擔的有關近海設施的義務，支付協會規定的會費等必需費用，以及履行其在諒解備忘錄和章程中承擔的義務。協會應當在收到申請后30天內以書面形式將審查決定回復給申請者。如果對協會做出的成員資格的裁定不服，申請者可以以書面形式向協會提出異議請求或復議，協會做出的復議決定具有終局性②。

在OPOL中的另一方當事人就是申請賠償的受害者，受害者應當是因近海污染直接或間接受到損害的當事人，包括兩類：一類是公共當局，包括政府、其他公共實體、市政以及地方當局；另一類是任何人，包括公共組織。受害者作為申請人，應當提供針對當事方所提出的索賠請求和已經備案的信息、文檔證詞和依據當事人的請求做出的檢查或者調查，以上材料均應是當事方基于索賠請求而提出的合理請求③。除此之外，OPOL規定了1年的時效，受害者應當自造成污染損害或采取救濟措施之時起1年內提起索賠請求④，從油污泄漏到海洋時起算⑤。

(二)OPOL可賠償的損害范圍

OPOL適用于因漏油或排污產生污染損害的近海設備，包括油井、鉆井單位、平臺海上存儲或加載系統和管道，不包括廢棄的油井(包括暫時廢棄井)、設備或管道、或為生產、處理或運輸天然氣或天然氣液體而使用的設備。

OPOL的賠償包含兩部分：污染損害(pollution damage)和救濟措施(remedial measures)。首先，污染損害在OPOL的文本中限定為由漏油污染導致的直接損失⑥。OPOL的賠償范圍是否包括純粹經濟損失是不明確的。其次，救濟措施是指由近海設施所有者和運營者采取的合理的措施，也就是說，一個成員方之外的私人主體采取的救援行為不能夠獲得要求賠償的權利⑦。第三方請求賠償的權利缺失對漏油事故救援帶來了不便。關于“合理的措施”則由運營者判斷污染損害是否為直接損失及申請人請求是否合理⑧。最后，OPOL的賠償范圍也不包括事故造成的人員的傷亡。

(三)OPOL的資金責任

OPOL規定在成員方不能補償損失和填補損害時建立一種風險共擔的機制。這就意味著，在嚴格責任基礎上的成員方首先需要有足夠的資金實力以滿足OPOL對于風險共擔的要求。運營過程中，英國政府相關部門仍進行資金能力的評估，以保證成員方保持清償能力。成員方須依據相關范例提交償付能力的證明以及確定規則適用的運營范圍。若私人主體不希望加入OPOL，則應當根據協會的要求立即提供證明書，以便于協會可以將其認定為非經營者。也就是說，除非明示反對，在英國本土的每一個運營者都應當是OPOL的成員方⑨。如果提供的證明在時間上受到了限制或這種證明喪失其效力，則可能產生兩種情況：(1)在這種證明力喪失之前提供給協會新的證據，證明其有償付能力；(2)在證明書失效之前給協會提供證明，可以使協會認定其在該證明書失效之前其屬于非經營者(non-operator)。

(四)OPOL的爭議申請處理

①參見Clause 4.2 ofOPOLRules。

②參見Clause XIII ofOPOLAgreement。

③參見Clause IX ofOPOLAgreement。

④參見Clause IV.B ofOPOLAgreement。

⑤參見Offshore Activities-Summary of responses June 2014。

在滿足了主體以及可賠償的范圍條件之后，就進入了具體的申請索賠的程序。協議規定，成員應盡快以最便捷的方式，書面告知協會可能會請求其支付賠償救濟措施的費用或者污染損害賠償的訴訟。該書面通知應當包括對該事件的簡要說明以及其他相關信息。索賠方應該盡快在被指控的事件發生后，以書面形式告知成員誰有可能是OPOL項下第4條承擔責任的一方。告知函沒有特定格式，但應包括以下內容：(1)申請人或其代表人的名稱和地址；(2)近海設施的位置或事故發生時設施的位置；(3)該事件的日期和污染損害呈持續狀態的時間和地區以及有關事件性質的細節和范圍；(4)已采取的補救措施；(5)索賠的約計金額①。

當然，適用OPOL的解決機制并不意味著剝奪成員方或者申請人所在國法律或者國際條約所賦予的訴訟權利。但是，OPOL對受理的案件的處理是終局的，當事方不能再通過OPOL進行上訴、復議等救濟程序。對于OPOL沒有做出賠付的事項及日后出現的新問題，成員方或者申請人依然可以通過訴訟的方式解決糾紛。因索賠方所提出的索賠請求采取的救濟措施不應被視為其他法律程序中承擔責任的證據。基于OPOL協議所做出的任何仲裁裁決不可作為其他索賠方向被訴方提出其他賠償請求的證據②。

如果成員方不能對索賠人提出的正當索賠請求加以賠付，協會應當對此做出調查，由其他成員對索賠方承擔賠付義務。為了便于協會調查，索賠方應當依據協會的要求提供必須的信息。在調查結束時，調查負責人應當決定成員是否應當對索賠請求予以賠付，或應當賠付的數額。之后，協會應當以書面形式對索賠者向該成員方提出的索賠數額以及賠付的前提條件提出建議。

與OPOL規則有關的爭議都可以根據國際商會仲裁規則按照OPOL的規則進行仲裁。仲裁地點為倫敦③。關于OPOL規則本身及其宗旨相關的問題的爭議和訴求受到英國法律的調整，對于案件事實的爭議不能求諸OPOL的救濟方式，可以適用協議之外的訴訟等方式解決。

(五)OPOL的例外適用

OPOL建立在嚴格責任的基礎之上，即不以過錯為承擔責任的前提，當事人只需要證明損害與事實之間具有聯系。嚴格責任簡化了當事人舉證程序，使之能夠盡快得到賠償。OPOL的適用范圍相對寬泛，也存在著一些例外的情形：第一，戰爭行為、敵對、內戰、暴動，或者不可避免的和不可抗拒的自然現象；第二，完全由具有損害意圖的第三方作為或者不作為造成的損害；第三，完全由其他任何國家或其他當局的疏忽或其他不法行為所造成，或與國家的許可條件或指示相一致；第四，損害結果全部或部分由原告故意作為或者不作為所造成，或者因原告有重大過失，在這種情況下，責任方的責任相應減免④。

三、CMI對OPOL的調查問卷及各國立法趨勢

2013年6月，CMI向其成員國發放了關于近岸鉆井平臺油污泄漏立法的調查問卷。問卷中主要提出三個問題：第一，確定成員是否是國際性、區域性或者雙邊的協定或者公約的成員；第二，國內是否存在運營者是OPOL的成員；第三，各國國內法對近岸油氣鉆探油污賠償和責任問題的法律。CMI已收到18個成員的問卷回復。

(一)關于賠償責任的區域性或雙邊協定

①參見UNITED STATES Answer 1st. Questionnaire。

②參見FRANCE Answer 1st. Questionnaire。

③參見NORWEGIAN Answer to offshore activities Questionnaire。

④參見The natural resources code of Ukraine，Article 69。

⑤參見TheactrelatingtopetroleumactivitiesofNorway(1996)。

⑥參見《1995年英國商船航運法》第154條(5)。

⑦參見GREECE Answer 1st. Questionnaire。

⑧參見RepliessubmittedbytheMaltaMaritimeLawAssociationtotheCMIQuestionnaireonoffshoreactivities—pollutionliabilityandrelatedissues。

⑨參見Netherlands Answer 1st. Questionnaire。

根據各國的回復，筆者將其分為四類。第一類是雖參加有關的環境雙邊或者區域協定，但沒有規定賠償責任⑤。第一類國家有韓國、美國、西班牙、克羅地亞、日本、荷蘭、意大利、阿根廷、中國等。其中，美國是部分近岸活動的區域協定的成員。例如，《美加共同應對海域污染計劃》(theCanada-U.S.JointMarinePollutionPlan)規定美國和加拿大分別適用各自國內關于責任和賠償的法律。《保護和開發大加勒比區域海洋環境公約》(ConventionfortheProtectionandDevelopmentoftheMarineEnvironmentoftheWiderCaribbeanRegion)覆蓋了更廣泛的加勒比海，公約沒有規定責任問題，對賠償問題也沒有達成協議。《大西洋海洋污染應急預案附件》(TheJointMarinePollutionContingencyPlanAtlanticGeographicAnnex)和《國際應急管理援助備忘錄》(TheInternationalEmergencyManagementAssistanceMemorandumofUnderstanding)是包括東大西洋海岸和墨西哥關于跨界油氣存儲的協議。然而，這些協議中沒有一個是解決責任與賠償問題的。美國、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯和瑞士是《海洋石油污染合作協議》(TheAgreementonCooperationonMarineOilPollutionPreparednessandResponseintheArctic)成員，該協議涉及當事方可能獲得第三方處理油污的費用①。第二類是受歐盟關于海上環境污染預防的指令約束，有希臘、西班牙、荷蘭、馬耳他、意大利、法國、比利時等。其中法國與比利時既是OPOL的成員也是歐盟的成員國。歐盟的指令對其成員國而言，更加具有約束力。第三類國家既是OPOL的成員也是其他公約或者協定的成員國，有英國、法國、挪威、比利時等。法國的勘探公司都是OPOL協定的成員②。因此，在法國適用OPOL的賠償責任機制還是國內法或者歐盟的指令，如何解決這類規則的沖突也是值得探究的問題。挪威在1994年與俄羅斯簽訂了關于在巴倫支海的污染問題雙邊協議，其中包含補償成員在應對漏油時產生的費用的規定。類似的償付權利出現在丹麥、挪威、芬蘭、冰島和瑞典之間的1993年協議中。在挪威對調查問卷的回應中指出，《1990年油污防備公約》(the1990OPRCConvention)也有類似的補償開支的義務。《1983年應對北海油類和其他有害物質污染合作協議》(AgreementforCooperationinDealingwithPollutionoftheNorthSeabyoilandOtherHarmfulSubstances)也包含了關于補償費用的規則。挪威認為在某種程度上，移動式海上鉆井平臺是一個“船”，任何漏油可能受《2001年燃油公約》責任和賠償制度的約束③。第四類國家既沒有參與國際公約或者區域、雙邊協定，也不是OPOL成員，作為非歐盟區的國家也沒有受到歐盟指令的規制，有丹麥、巴西等國家。

(二)各國國內法關于環境賠償責任的規定

在已有的各國立法中，環境責任一般是嚴格責任或無限責任，還有一些國家規定了刑事責任。但是各個國家對于賠償損失的定義和范圍有所差別。例如，《烏克蘭自然資源法典》規定違反環境保護法造成的損害應當賠償全部損失，包括環境恢復期間的收入損失④。《挪威石油開采活動法》規定其賠償責任范圍從環境破壞造成的經濟損失擴展到恢復環境的狀態的成本⑤。美國在國內法中同樣要求運營者提供承擔經濟責任能力的證明。但是《1990年油污法》(OilPollutionAct，簡稱美國OPA)沒有保障外國國家獲得賠償的規定，如果美國當事方將在他國獲得互惠的權力的情況除外。作為國際海事組織系統最強有力的支持者之一的《1994年挪威海商法》第二十一章“移動式裝置”第507條第2款特別強調鉆井平臺或類似的可移動裝置造成污染的責任限制的特別提款權數額。[6]此外，在《英國商船法》等國內立法中⑥，對于移動式鉆井平臺的責任限制問題也作出了規定。希臘參照歐盟的規定，由國內法和總統令(PresidentialDecree55/1998)規制，該法包括因過失導致的損害賠償制度，也有行政和刑事處罰⑦。馬耳他也在其國內法中也規定了刑事責任⑧。在荷蘭和其他歐盟國家，歐盟的指令可以通過正當的程序納入其國內的法律。在荷蘭，受損害者可以根據荷蘭侵權法總則主張損害⑨。

綜上所述，在各個國家的國內法中，嚴格責任和無限責任成為各國立法的主流，對近岸油氣鉆探的賠償責任能力的監管也受到各國的重視。

四、OPOL的創新及優勢

OPOL賠償機制的產生避免了主權管轄的沖突，這也是OPOL作為過渡性協議存在至今的原因。隨著“深水地平線號”以及中國康菲石油在渤海灣的泄漏事件重新引起各國的關注，IMO也再次關注近岸油污的相關法律問題。

(一)OPOL的最高責任限額

OPOL的責任限額是OPOL賴以存在的基礎。OPOL鼓勵了油氣鉆探等高風險行業的發展，同時為平衡各方利益建立了責任限額機制。事故設備的經營者應當對任何采取救濟措施的一方(包括設備的經營者、公共當局或私人主體)所付出的救助費用進行賠償，每起案件所賠付的金額從每起案件不超過1億美元到現在的2.5億美元，對每起事故的救助措施或損害賠償支付的最高總金額為1.25億美元，救助費用和污染損害的賠償數額相加不超過2.5億美元的上限，之間的分配可以相互補充。第4條中還提到任何救助費用應當包含對實際實施救助行為第三方的支付①。由于OPOL只有在當事方不能完全償付或者破產時才啟動，故2.5億美元的限額是針對其他成員對責任方不能償付部分的限額。

①參見Clause IV ofOPOLAgreement。

(二)快速的賠償機制

OPOL建立的初衷是為受害方提供一種快速的歸責與賠償途徑。OPOL的資金保障制度和嚴格責任制度為其目的提供了保障。

嚴格責任即賠償不以成員方的過錯為前提。由于沒有繁瑣的過錯證明程序，且委員會僅在調查的基礎上對賠償金額做出裁量，因此嚴格責任能夠保障OPOL快速解決糾紛。挪威、丹麥、美國等國家也適用嚴格責任。同時，1年時效的限制督促當事人及時行使權利，促進糾紛的化解。此外，清污和后續生態恢復都需要大量的賠償資金基礎，這樣的一種機制有利于當事方盡快投入到恢復環境與搶救清污之中。當然，如上所述，為了平衡嚴格責任帶來的弊端，出于實質正義的考慮，OPOL也存在著除外責任。

資金保障是OPOL快速解決糾紛的另一制度支柱。OPOL建立在嚴格的經濟責任保障上，每個成員在加入前以及加入后的時間都要受到嚴格的資金能力的審查、評估和監督，提交特定形式的證明。成員方應當向OPOL提供自身的經濟責任能力的證明，并保證在公司運營中維持這種能力。運營者可以提供多種證明方式以證明自己的經濟責任。例如，通過機構認可的保險公司、代理或者居間人，以OPOL設定的格式提供證明。除此之外，可通過符合要求的自我保險人和保證的方式提供證明。自我保險的方式還需要成員方提供其認可的信用評分等級。[7]

綜上所述，OPOL的嚴格責任制度以及資金保障制度是快速解決糾紛的基礎。通過這兩種機制，申請人可以得到快速、充足的損害賠償與救濟費用，而不需繁瑣的訴訟程序和證據提交，在責任方不能償付時由OPOL其他成員償付，以便其迅速投入到生態環境的恢復中。

(三)創新的風險分擔機制

OPOL不是一個賠償基金，而是保障成員賠償的資金能力與風險分擔的賠償機制。[8]首先，OPOL僅在一個成員方不能完全賠付時發揮作用，其他成員應當按比例一次性的全額賠付受害人或者申請人。其次，OPOL目的在于一年內保障賠償充分、快速得以清償。因此，OPOL并不是一個基金性質的協議。

OPOL采用了風險池(risk pooling)的概念，規定各成員在某一成員不能償付時分擔剩余的賠償金。IMO在第101次會議上與歐盟環境損害指令(簡稱ELD)中都提到在環境損害賠償制度中引入風險池的概念。風險池主要是保險公司實踐中的風險管理的形式之一。在這種制度下，保險公司匯成“池”，它可以為保險公司面對災難風險時提供保護，例如，水災、地震等。[9]風險分擔機制的成功先例是船東互保協會(簡稱保賠協會)。保賠協會已經成為商船所有人共同認可的一項制度。起源于英國的船東互保協會分擔了船東的海上風險，避免了因事故導致破產的風險，促進了各國航海業的發展。OPOL的機制正是這樣一種風險分擔機制，其既可以及時賠償因環境污染造成的損害，也可以減輕運營者的資金責任。相較于保險而言，風險分擔機制在運營者之間有更好的信息對稱結構；不需要事先繳納保費；在特定情況下可以更加靈活變通。并且，運營者既是保險人也是被保險人，與保險合同中的對立關系不同，OPOL的目的在于分擔風險而非營利，保障油氣勘探開采活動安全有序進行。因此，OPOL國際化離不開風險分擔模式對近岸設施的運營者的吸引。

五、OPOL的局限性

OPOL的立法盡管是國際上唯一嚴格意義上存在的專項近海油污污染的區域性協定，其發展過程仍然受到自身條件的限制，使其在國際化推廣中受到阻力。就其自身而言，OPOL存在以下幾個方面的局限性。

(一)空間與內容范圍的有限性

首先，OPOL的作用在空間范圍和適用內容上相對有限。OPOL不是賠償基金，僅僅是基于私人運營商之間的賠償損失和提供經濟保障的協議。OPOL的適用僅限于在北海海上設施帶來的損害，位于波羅的海和地中海海域的海上設施被明確排除在外。賠償范圍僅限于污染損害定義為直接損失或石油污染排放造成的損失。這就意味著只有財產損失和清理操作費用將得到補償，其他的損害如人身傷害或經濟損失則不包括在內。直接損失與間接損失的定義模糊也使得賠償的范圍具有不確定性，限制了OPOL機制的推廣。

①參見DiscussionwithOPGon25February2013。

其次，OPOL在英國之外沒有強制加入的要求。但英國本地勘探開發油氣需要根據國內法由政府頒發執照，而負責頒發執照的英國能源與氣候變化部(The Department of Energy and Climate Change，簡稱DECC)頒發執照證明其有承擔責任能力的前提條件是成為OPOL的成員方。因此，為得到開發的許可執照，運營者需要成為OPOL的成員，也就使得OPOL在英國的適用是強制性的。在英國海域之外，OPOL適用的自愿性使之無法廣泛適用。OPOL依賴運營者和監管者的信息和監管，本身沒有主動的管理控制的職能，因此作用范圍十分有限。

最后，OPOL的賠償范圍只包括油污，對于近岸鉆井平臺造成的天然氣的污染沒有納入。除此之外，由于承擔風險的不確定性，加入賠償機制的成員多為規模較大的企業。對中小公司而言，OPOL無法為其提供賠償保障。因此，OPOL賠償機制在空間和內容范圍上都存在一定的局限性。

(二)賠償金額的有限性

“深水地平線”事故中，雖然2.5億美元的賠償金額似乎相當可觀，但2.5億美金的最高賠償額并不能完全補償污染損失和救助費用，往往救助費用就要花費巨大。該事故的損失賠償金額在特殊情況下突破這一限制。 “深水地平線”事故的后期環境恢復預計至少十年，僅這一項支出可能占據損害賠償的全部甚至更多。因此，雖然OPOL的最高責任限額不能突破，有利于保護近岸設施責任方的利益，但從長遠的角度看，不利于生態環境的保護。反之，若是提高最高責任限額，許多運營公司便不會加入高風險的賠償機制，加之近岸油污風險并不是一個完全相似的風險池，其存在的適用范圍本身就存在著一定的問題，沒有強制力的適用以及沒有國家的參與使得這樣一個機制只能在利益的角度吸引其他參與者。

(三)跨界損害規定的局限性

正如前文所述，近岸活動對海洋環境的影響更為嚴重，也更加容易在海洋環境中產生跨界損害。OPOL為避免跨界損害的主權管轄爭端提供了一個新的方向，避免各國對管轄權的爭端。但是OPOL沒有具體設定跨界損害的賠償主體是否包括東道國或者投資者的母國。目前，船舶油污損害損失分擔制度是到目前為止比較完善的損失分擔制度，這種模式也被其他領域所借鑒。[10]首先由民事責任者承擔第一層的損害賠償，其次由其受益人建立的油污賠償基金作為第二層賠償主體，第三層主體即為國家基于監管疏漏的賠償補充責任。OPOL只規定了前兩種賠償主體，國家的補充責任沒有涉及，運營者母國對其投資者應當起到適當的監管義務。

(四)OPOL的發展途徑

盡管OPOL機制本身有諸多的限制，但是OPOL確實提供了一種規范近海油氣鉆探油污損害問題的機制。從上述OPOL的局限性以及借鑒船舶污染責任機制，可得出以下發展途徑，以期形成從英國擴展至歐洲乃至國際統一立法的發展趨勢。第一，將OPOL強制性的適用范圍擴展到更多的法律體系中。擴展適用賠償保障機制，發揮其賠償限額的優勢。第二，擴展其適用的范圍和提高責任限額。OPOL機制將會吸引更多鉆井平臺的所有者和經營者加入，盡管OPG并不支持提高限額這一做法①。第三，擴展OPOL適用的地域范圍。不僅是局限在北海區域的油污事故，應將其擴張到地中海和黑海海域。由于這種做法會導致其成員方承擔的賠付的風險更大，極有可能會遭到反對。第四，通過簽訂區域性的鉆井平臺設施的油污協議，將OPOL的現有機制轉變為真正的風險分擔機制，逐漸統一國際上的近岸油污污染的立法。英國已經將歐盟新的近岸設施安全活動的相關指令納入其現存的法律體系中，并在2015年已經開始實施。 DECC 和英國健康與安全執行局(Health and Safety Executive，簡稱HSE)在2015年7月19日合作建立了一個新的部門——近岸活動安全指令規范監督部門(Offshore Safety Directive Regulator，簡稱OSDR)。[11]相比于OPOL的規則，歐盟對于賠償責任機制以及跨界損害做出了更詳細的規定。雖不是強制性規定，但是歐盟的指令仍然被歐盟國家國內法律吸收借鑒。如此一來，OPOL規則與歐盟指令的適用順序值得關注。以私主體為主的OPOL機制是否被取代是今后歐盟指令在實施過程中的重要問題。雖然OPOL只是私主體之間的協定，但是也有一些民間的立法逐漸被認可從而成為一種模式范本，從勞氏救助合同的發展不難看出，19世紀90年代英國起源的標準合同經過百年的發展多次修訂，解決了救助人與被救助人因救助報酬、雙方的權利義務、爭端的解決等問題爭論不休而延誤救助，給雙方帶來不必要的經濟損失。[12]因此，OPOL雖然是私主體之間的協定，但是其在近岸油污規制中的重要性使得其國際化有充分的可能性與可行性。

五、結語

CMI越來越關注OPOL責任和賠償機制的發展，歐盟也在區域推行賠償機制的實施。2015年OPOL新修訂的規則與協定也是為賠償機制的發展完善作出努力。OPOL為從事近海勘探和生產作業提供了一個有序的賠償機制， 鼓勵當事人采取迅速的救濟措施。最高責任限額的設立一定程度上平衡各方利益，OPOL對成員的資金責任能力的監管與嚴格責任等制度也將為后來的國際立法提供借鑒。盡管OPOL的適用范圍還存在很多限制，但如同其他從民間發起的國際性制度一樣，OPOL的發展與完善仍然會對近岸鉆井平臺賠償機制的國際化作出貢獻。

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[12]張麗英．海商法[M].2版.北京：高等教育出版社，2011：242.

ZHANG Li-ying.Maritime Law[M].2nd ed.Beijing：Higher Education Press，2011:242.(in Chinese)

收稿日期：2016-05-27

基金項目：國家社科基金后期資助項目“海域污染相關法律制度及其新發展”(12FFX007)

作者簡介：張麗英(1960-)，女，北京人，中國政法大學國際法學院教授、博士生導師，國際教育學院院長，海商法研究中心主任，中國海事仲裁委員會仲裁員，大連海事仲裁委員會仲裁員，中國國際經濟法協會常務理事，中國海商法協會常務理事，中國法學會WTO研究會常務理事，中國世界貿易組織研究會理事，E-mail：zlysea@126.com；邵晨(1992-),女,山東濱州人,中國政法大學國際法學院國際經濟法專業碩士研究生，E-mail：cuplshaochen@126.com。

中圖分類號:DF961.9

文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X(2016)02-0096-09

The latest development of offshore oil pollution compensation regime—from the perspective ofOPOLand its internationalization

ZHANG Li-ying1，2，SHAO Chen2

(1.School of International Studies，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China；2.School of International Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)

Abstract：With the increase of the demand for offshore oil resources，the oil spill from the drilling platform has become one of the severe pollution incidences of pollution at sea. Therefore, there is an urgent need to set up a sound legal mechanism for the prevention of and compensation for such oil spill damage. CMI and other international organizations are also dedicating for this. OPOL is a solution proposed by the neighbouring countries for the regulation of the offshore oil pollution damage at North Sea. Based on the revised text of OPOL 2015，the paper analyses OPOL’s operation system to explore the internationaliztion trend of the compensation for offshore oil pollution damage.

Key words：offshore facility oil pollution compensation regime；OPOL；international legal system

①參見國際海事委員會網站http://www.comitemaritime.org/Offshore-Activities/0,27137,113732,00.html，最后訪問日期2015年11月30日。

②這是一種自愿近岸油污賠償機制稱為OPOL，目前在英國大陸架進行勘探開發的經營者都是自愿油污賠償機制的成員。參見http://www.opol.org.uk，最后訪問日期2016年5月23日。

張麗英，邵晨．近岸油污賠償機制的國際新動向——以OPOL機制及其國際化為視角[J]．中國海商法研究，2016，27(2)：96-104