檢察機關生態環境保護監督機制的價值考量與制度設計

文／滕艷軍

檢察機關生態環境保護監督機制的價值考量與制度設計

文／滕艷軍

引 言

當前，我國面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統惡化、環境群體事件高發等生態環境問題，這些問題既影響著經濟發展和社會安定，也考驗著國家的綜合治理能力。司法是生態環境法治保護中的重要一環，嚴峻的生態環境現狀、人民群眾追求幸福生活的愿望以及黨和國家對生態環境保護作出的一系列戰略部署，都對司法工作提出了更高的期望和要求。為此，檢察機關應積極探索完善生態環境保護監督機制，加大生態環境保護監督工作力度，在生態環境保護中發揮應有的功能和作用。檢察機關生態環境保護監督機制，是檢察機關在生態環境保護監督工作中應當采取的支持起訴、督促起訴、提起民事公益訴訟、督促糾正違法、提起行政公益訴訟以及提起刑事公訴等一系列監督措施的統稱。目前我國理論界對檢察機關生態環境保護監督機制尚未達成統一認識，立法對具體參與機制及程序亦未明確規定，在一定程度上造成了相關檢察實踐的無序和混亂。本文試圖從民行檢察工作視角對檢察機關生態環境保護監督機制進行論證設計，以期對我國環保法治事業的進步和環境問題的最終解決有所裨益。

一、檢察機關生態環境保護監督機制的價值考量

（一）公益保護與私益處分之辨

檢察機關生態環境保護監督機制的理論爭議之一是公益保護與私益處分的矛盾與沖突。主流觀點認為，檢察機關作為憲法規定的國家專門法律監督機關，其作為社會公共利益的代表與作為法律監督者的身份合而為一，這是其介入公益訴訟的堅實基礎。①換言之，基于保護社會公共利益的基本立場，檢察機關參與生態環境保護監督的正當性在于我國檢察機關法律監督屬性的社會公益性。反對觀點認為，檢察機關參與生態環境保護監督，制約了當事人私益處分原則的適用，弱化了民事訴訟權利義務的對等原則，打破了民事訴訟原被告地位平等的角色分配格局。②誠然，環境侵權往往具有社會公共危害性和私人侵權性雙重屬性，從而導致檢察機關環境公益保護和環境受害人私益處分之間存在沖突，但這不能成為否定檢察機關生態環境監督機制的理由，反而應當通過具體的協調措施，實現公益保護與私益處分之間的平衡。例如，嚴格限定檢察機關參與生態環境保護監督的案件范圍，設置檢察機關與環境受害人就各自訴權行使的協商程序等。再者，之所以由檢察機關參與生態環境保護監督，在于侵犯公共利益的主體一般掌握著較為強勢的資源（例如在康菲石油漏油事件中，康菲石油是全球最大的能源公司之一），個人難以與之對抗，檢察機關則在證據收集、舉證質證等訴訟權利行使上存在優勢，由其行使生態環境公益訴權等監督措施可能更加有利于環境民事權益的保護。

（二）正當履職與職能沖突之辨

有的觀點認為，檢察機關參與生態環境保護監督，會引起檢察機關和行政機關職責上的重疊和沖突。③具體理由為：針對環境犯罪行為，由檢察機關提起刑事訴訟，以訴訟機制施行刑罰處罰，檢察機關承擔著社會公益者的角色。而針對其他環境違法行為，則是由環境保護行政機關通過行政執法給予行政處罰，以非訴訟的方式承擔著社會公益的責任。本文認為，檢察機關參與生態環境保護監督不僅不會造成和行政機關職責上的沖突，反而能夠通過參與監督實現對行政機關監管職能的有效補充。實踐中，侵害公共利益行為的發生和擴散，往往都有政府監管部門的責任。以環境公害為例，環境行政部門出于部門利益考慮，或受地方保護主義的影響，不主動履行法定職責或不依法追究相關人員的行政責任，甚至故意違法行政或濫用職權，此種情況時有發生，嚴重損害了國家和社會公共利益。因此允許檢察機關通過提起民事、行政公益訴訟等方式參與環境保護監督，不僅是對環境行政機關怠于履行保護公共利益職責的有效救濟，也是對環境行政機關監督制約的有效方式。

（三）權力強化與權力膨脹之辨

有的觀點認為，檢察機關參與生態環境保護監督，代表著檢察職能的不斷延伸和擴張，這種局面一旦形成將一發不可收拾，導致檢察機構和檢察權力無限膨脹，進而破壞既有的國家權力配置格局。④檢察監督權是否會沖破法治的籠子，出現權力膨脹和濫用的現象？本文認為，法律監督是憲法賦予檢察機關的神圣職責，無論是刑事訴訟權還是民事、行政公益訴訟權都是法律監督權的表現形式。民事、行政上的公共利益與刑事上的公共利益沒有本質區別，只是程度上的差異而已。即使認為檢察機關通過提起民事、行政公益訴訟等方式參與環境保護監督屬于擴權，那也是合憲性的擴權，屬于強化法律監督權的重要舉措。換言之，檢察機關參與生態環境保護監督，是以憲法所賦予的法律監督權為出發點的，監督法律的遵守與實施是其核心要義，此外別無任何私人利益夾雜其中，因此也不存在濫用公益訴權的任何動因。此外，立法可以通過設立前置程序來防止檢察監督權的濫用，即檢察機關應先建議環境行政機關依法履行職責，如環境行政機關沒有履行，檢察機關再行履行訴訟程序。如此一來，檢察機關以原告身份提起的環境保護訴訟程序將少之又少，勢必難以發生權力膨脹的情況。

（四）司法能動與司法克制之辨

對于司法能動的褒貶、利弊，爭論從未停止，這是因為司法能動不僅能夠實現個案公正，而且具有彌補立法缺漏、制度創新的功能。從檢察角度而言，環境司法的能動化傾向和要求更為明顯。2000年，最高人民檢察院發布的《關于強化檢察職能，依法保護國有資產的通知》強調，檢察機關應充分發揮檢察職能，對侵害國家利益、社會公共利益的民事違法行為提起訴訟。2011年召開的第十三次全國檢察工作會議明確要求，檢察機關要充分發揮職能作用，積極穩妥探索開展公害污染等案件的督促起訴、支持起訴和公益訴訟。2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更明確提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。考慮到司法資源的有限性，當前既要防止從本位主義出發而對檢察機關參與生態環境保護監督設置不應有的障礙，又要警惕不正確的政績觀引發的環境保護監督沖動，而應在逐步探索的基礎上，合理設定檢察機關參與生態環境保護監督的方式和程序，合理配置訴訟資源，有效提高檢察機關參與生態環境保護監督案件的質量和示范價值，真正發揮其保護生態環境、推進美麗中國建設的作用。

二、檢察機關生態環境保護監督機制的制度設計

（一）支持起訴機制

檢察機關支持起訴是指國家、集體、社會公共利益及弱勢群體的民事權利遭受侵害，有訴權的當事人因訴訟能力欠缺等原因未提起訴訟的，檢察機關可支持受侵害的單位、集體或個人向人民法院提起民事訴訟的做法和制度。在生態環境保護案件中，通過檢察機關支持起訴，可以降低受害群眾的損失救濟成本，增強環保案件的實際處理效果。同時，通過支持個體私益的方式，達到整體維護公益的目的。《民事訴訟法》第十五條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”這為檢察機關支持起訴機制提供了最直接的法律依據，而“法律的生命在于被司法化的適用”，⑤必須為檢察機關支持起訴機制設立合理的法律程序。

1.檢察機關支持起訴的受案范圍

檢察機關支持起訴的意義在于通過對弱勢一方的支持來實現司法公正，追求的是當事人雙方實質的平等，因而必須堅持“有限參加原則”，嚴格設定檢察機關支持起訴的受案范圍。本文認為，檢察機關支持起訴的環境案件必須同時滿足以下條件：一是相關環境案件關乎國家、集體或社會公共利益的維護。二是被侵害人在訴訟地位中處于絕對弱勢，即存在證據收集困難或者訴訟能力缺乏等原因未能起訴。三是受害人有起訴意愿并向檢察機關提出支持起訴申請。檢察機關無權以支持起訴為由強制被侵權人起訴。

2.檢察機關支持起訴的內容

在支持起訴的內容中，一般應包括以下幾個方面：一是道義上的支持，如輿論聲援、精神撫慰等，在一定程度上為被侵害人尋求救濟提供心理上的可靠性。二是物質支持，如為經濟困難的當事人提供一定的訴訟經費或生活經費，助其完成訴訟或改善生活。三是法律支持，如向被侵害人提供法律咨詢，運用檢察權獲取相關資料，調查取證，增強弱勢群體的訴訟能力。四是出庭支持,如向法庭表達支持起訴的意見，展示收集的相關證據等。

3.檢察機關支持起訴的方式和程序

經檢察機關審查決定支持起訴的環境案件，檢察機關應制作《支持起訴決定書》，載明案件來源、基本案情、支持起訴理由等事項，一并送達所有利害關系人及同級受案法院。檢察機關在作出支持起訴決定前，依職權調查收集的證據，應當隨《支持起訴決定書》一并提交人民法院。法院開庭審理時，檢察機關應派員出庭，主要職責為宣讀支持起訴意見書，闡述客觀事實，出示收集的相關證據（作為原告提交的證據予以質證），但不宜參加證據質證和法庭辯論，避免因檢察機關的介入造成當事人新的不平等待遇或影響法院實際審理。需要指出的是，檢察機關在支持起訴的過程中，僅應作為從訴訟人出現，居于輔助地位，旨在加強被侵害人訴訟行為的效果，其權利義務有限，不需承擔共同訴訟人的相關義務，也無法享受共同訴訟人的相關權利。⑥

（二）督促起訴機制

檢察機關督促起訴是指檢察機關發現損害或足以損害國家和社會公益的違法、違約行為，負有公產管理、社會管理、市場監督、公共服務等公法義務，依法具有民事訴訟原告資格的行政機關和法律法規授權組織不履行或怠于履行職責，足以導致國家財產權益或者公共利益遭受損失的，檢察機關督促其通過提起民事訴訟維護國家財產權益或者公共利益的做法和制度。⑦檢察機關督促起訴的司法實踐，目前主要是督促承擔國有資產監管、國土資源管理、文物管理、民政管理等職能的政府部門通過提起民事訴訟維護國家和社會公益。在生態環境保護監督方面，行政機關成為督促起訴對象最典型的立法例是《海洋環境保護法》第九十條的規定，即海洋行政主管部門可對海洋環境污染損害的責任者提起民事訴訟。但在其他環境保護、污染防治立法中，相應的法律措施仍是由環保行政機關責令賠償損失。現實中，檢察機關對環保行政部門怠于履行公法義務的行為（例如對企業違法排污、拖欠排污費等行為的不作為）進行督促起訴，是必要的也是可行的。如何科學設置檢察機關督促起訴程序，是此處所要討論的重點。

1.檢察機關督促起訴的范圍

檢察機關督促起訴的范圍，取決于負有公法上義務的行政機關和相關組織可以提起民事訴訟的范圍。基于公益的民事訴訟范圍如果擴大，檢察機關可以督促起訴的范圍也會隨之擴大。本著加強環保力度的原則，不妨作出如下制度設計：檢察機關認為環保部門或其他依法負有環境監管職責的部門，在環境執法中不作為時，可以督促其提起民事訴訟。一是環保部門對侵害環境公益的違法行為已經依法進行過行政處罰，但侵害行為造成的損害后果尚未處理的；二是存在環境污染或生態破壞的重大風險，負有起訴責任的單位在法定的期限內未采取相關措施的；三是不特定社會群體的財產權或人身權受到環境污染行為侵害的；四是相關部門不提起民事公益訴訟可能導致環境公益遭受進一步損害的；五是其他應當督促起訴的情形。

2.檢察機關督促起訴的方式和程序

檢察機關決定督促環保部門起訴的，應當制作《督促起訴決定書》，載明案件來源、基本案情、督促起訴理由等情況，送達環保部門，并附上檢察機關調查取得的證據材料。為保障監督起訴的效果，應賦予《督促起訴決定書》必須予以執行的法律效力。但同時應賦予環保部門提出異議的權利，即環保部門認為不應起訴的，應在收到《督促起訴決定書》一定期間內（例如15天）向檢察機關提出異議并說明理由。經檢察機關審查認為理由成立的，由檢察機關撤回《督促起訴決定書》；經檢察機關審查認為理由不成立的，環保機關必須執行《督促起訴決定書》。如果環保部門在收到《督促起訴決定書》后既不執行，也不向檢察機關提出異議，致使國家或社會公共利益遭受實際損失的，檢察機關可以向有關部門提出法律或紀律處理建議；發現環境監管失職或貪污、賄賂等違法犯罪線索的，情節嚴重的，由檢察機關按照法定程序立案偵查。

（三）提起民事公益訴訟機制

《民事訴訟法》第五十五條規定：“對環境污染、侵犯眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”《環境保護法》第五十八條再次明確了污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，相關組織可以提起民事公益訴訟。雖然兩法均未直接規定檢察機關可以直接提起民事公益訴訟，但并不妨礙檢察機關在實踐中探索執行。而且根據《刑事訴訟法》第九十九條的規定，在國家財產、集體財產遭受損失時，檢察機關已經可以通過“刑事附帶民事”的方式提起公益訴訟，只是這種制度安排遠不能滿足生態環境保護現狀對公益訴訟制度的迫切需求。同時，即使賦予檢察機關直接提起民事公益訴訟的權利，亦不意味著所有的環境糾紛都應當有檢察機關代表國家、社會和大眾來起訴，必須合理劃定檢察機關直接提起民事公益訴訟的范圍，并設置合理的司法程序予以保障，以防止公權力僭越私法自治的底線。1.檢察機關提起環境民事公益訴訟的范圍

環境民事公益訴訟是為解決對環境的損害而確定的特殊制度，即以保護環境公共利益為指向的訴訟制度。檢察機關提起環境民事公益訴訟，應嚴格限定在“污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為”。污染環境行為是指人的活動向環境排放超過環境自凈能力的物質或能量，導致環境質量下降，影響人類及其他生物正常生存、發展和生活，例如違法排放廢水、廢渣、廢氣等；破壞生態行為是指人類不合理地開發利用資源，過量地向環境索取物質和能力，使得自然環境的恢復和增殖能力受到破壞或者造成生態失衡、資源枯竭，如濫砍濫伐、無度開采等。⑧同時，環境民事公益訴訟應針對損害社會公共利益的行為，其目的只在于預防及修復公共利益的損害。污染環境、破壞生態的行為可能同時導致公共利益與個人利益的損害，甚至兩者互為因果、互相轉化，但絕對不能以受損害人數的多少來區分公共利益和個人利益。對弱勢群體個人利益的損害，可以考慮通過上文探討的支持起訴機制予以解決。

2.檢察機關提出訴訟請求的范圍

由于檢察機關在環境民事公益訴訟中不是直接的受害人，與損害結果沒有直接的利害關系，其提出訴訟請求的范圍屬于該制度的焦點問題之一。檢察機關提出的訴訟請求的范圍，也就是要求被告承擔侵權責任方式的范圍。《侵權責任法》第十五條對侵權責任的承擔方式作出了一般性規定，其中多數方式適用于環境民事公益訴訟。依據責任目的和功能的不同，可進行如下劃分：一是預防性責任，主要是指生態環境的損害后果極有可能發生或已經發生時，檢察機關有權請求被告停止侵害行為或采取一定措施防止損害結果的發生或擴大。此時責任承擔方式表現為停止侵害、排除妨礙、消除危險等。二是恢復性責任，主要是指環境損害后果已經發生的情況下，檢察機關請求被告采取一定措施對受到損害的生態環境進行修復，以使其恢復到污染、破壞行為發生前的狀態或在恢復客觀上不能時，通過替代性修復等方式，使整個區域范圍內恢復生態容量水平。此時的責任承擔方式表現為恢復原狀或其他替代性方式。三是賠償性責任，主要是指環境損害結果已經發生時，檢察機關請求被告支付一定數額的金錢，以彌補環境本身受到的損害以及檢察機關因此而支出的合理費用。此時的責任承擔方式表現為賠償損失。賠償損失本是環境私益訴訟中最為重要的責任承擔方式，運用到環境公益訴訟中的關鍵問題是必須合理確定賠償金的支付對象和控制賠償金的使用用途，使賠償金專項用于彌補環境公共利益受到的損害。在損害賠償的具體范圍上，可以參考環境保護部于2011年頒布的《環境污染損害數額計算推薦方法》的相關規定。

3.檢察機關參與環境民事公益訴訟的程序與限制

對于檢察機關參與環境民事公益訴訟的程序，一般應遵守民事訴訟法的相關規定。但在規制檢察機關作為原告的處分權方面，應作出嚴格限制。一是對檢察機關自認的限制。檢察機關在訴訟中承認對方訴訟請求以及對己方不利的事實的，應由審判機關在全面、客觀地審核其真實性和合法性后方可確認；若審判機關認為檢察機關自認損害社會公共利益的，可不予確認。二是對檢察機關調解、和解或撤訴的限制。法院調解、當事人自行和解及撤訴，作為重要的訴訟替代機制以及其內容上的開放性，在環境公益訴訟中予以適用可能產生更好的法律效果和社會效果。基于長遠利益考慮或公共利益的有效實現，應當允許檢察機關接受法院調解、與當事人和解并撤訴，但調解或和解的過程及結果都必須向社會公開，允許他人在一定期限內提出異議，審判機關也應主動進行審查并作出是否予以確認的裁定，以限制檢察機關作為公益訴訟原告的權力行使。

（四）督促糾正違法機制

檢察機關督促糾正違法是指檢察機關發現環保部門在環境執法過程中存在損害或足以損害國家和社會公益的違法行為，檢察機關采取措施督促其糾正違法的做法和制度。檢察機關督促行政機關糾正違法目前僅有地方立法例，如1997年安徽省人大常委會根據行政處罰法制定的《安徽省行政執法監督條例》第六條規定：“行政執法活動依法受人民法院的審判監督、人民檢察院的檢察監督。”再如2011年寧夏回族自治區政府與檢察院會簽的《行政執法工作與檢察監督工作相銜接的若干規定》第二十六條明確規定，檢察機關在檢察監督工作中發現行政執法機關作出的行政處罰、行政強制措施、行政審批決定存在相關違法情形的，可以向作出具體行政行為的行政執法機關發出《糾正違法通知書》予以監督。黨的十八屆四中全會的決定中明確指出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。在環境執法中，相比較于環保部門的不作為，環保部門的亂作為可能對生態環境的危害更大，如果對這類違法行為置之不理、任其發展，一方面不可能根本扭轉環境執法亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變為刑事犯罪，因此建立檢察機關督促糾正違法機制勢在必行。

1.檢察機關督促糾正違法的范圍

對于檢察機關督促糾正違法的范圍，可以作出如下制度設計：檢察機關認為環保部門或其他依法負有環境監管職責的部門，在環境執法過程中存在下列違法情形，影響國家和社會公共利益的，可以督促其糾正。一是執法主要證據不足的；二是執法適用法律、法規、規章錯誤的；三是違反法定程序的；四是超越職權的；五是濫用職權的；六是其他應當督促糾正的違法情形。

2.檢察機關督促糾正違法的方式和程序

檢察機關決定督促糾正違法的，應當制作《糾正違法通知書》，載明違法事實、督促糾正理由及建議等情況，送達環保部門，并附上檢察機關調查取得的證據材料。為保障監督糾正違法的效果，應賦予《糾正違法通知書》必須予以執行的法律效力。但同時應賦予環保部門提出異議的權利，即環保部門認為自身行為不違法的，應在收到《糾正違法通知書》一定期間內（例如15天）向檢察機關提出異議并說明理由。經檢察機關審查認為理由成立的，由檢察機關撤回《糾正違法通知書》；經檢察機關審查認為理由不成立的，環保機關必須執行《糾正違法通知書》。如果環保部門在收到《糾正違法通知書》后既不執行，也不向檢察機關提出異議，致使國家或社會公共利益遭受實際損失的，檢察機關可以向有關部門提出法律或紀律處理建議；發現環境監管失職或貪污、賄賂等違法犯罪線索的，情節嚴重的，由檢察機關按照法定程序立案偵查。

（五）提起行政公益訴訟

行政公益訴訟，是指當行政機關的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害危險時，法律規定由特定國家機關為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。⑨司法權力配置不是純粹的理論設計，主要還是現實選擇的結果。行政訴訟是一種直接控制行政行為效力的事后監督手段。在環境執法領域引入行政公益訴訟制度，有利于及時確定涉及國家和社會公益的環境執法行為的法律效力，以糾正損害公益的環境執法行為，也有利于更好地促進環保機關依法履職與嚴格執法。檢察機關作為獨立于行政系統的法律監督機關，地位比較超脫，在非訴訟手段失靈的情況下，由其作為公益代表對環保部門損害公益的行政違法行為和不作為提起行政公訴比較適宜。雖然新修訂的行政訴訟法并未規定行政公益訴訟制度，但十八屆四中全會的決定為我們在實踐中探索建立檢察機關提起行政公益訴訟制度指明了方向。

1.檢察機關提起環境行政公益訴訟的范圍

雖然本文認為檢察機關是提起行政公益訴訟的合適主體，但應避免檢察機關過度干預行政機關的正常活動，防止檢察機關直接參與行政機關作出行政行為的具體過程。因而必須對檢察機關提起環境公益訴訟的范圍和條件作出限制。只有在環境公共利益受到嚴重損失或面臨嚴重受損的危險，不提起行政公益訴訟難以補救時，檢察機關才能提起公訴。同時，確定環境行政公益訴訟的范圍，需要在訴訟手段和非訴訟手段之間權衡。如果可以采取非訴訟手段（例如啟動督促糾正違法機制或督促起訴機制等）予以解決，檢察機關則不得提起行政公訴。要嚴格防止檢察機關通過行使行政公訴權變相實行“一般監督”。另外，環境行政公益訴訟旨在糾正嚴重侵犯公益的行政執法環節的違法執法與不作為，對于環境立法行為以及環境行政決策行為，檢察機關不宜以提起訴訟的方式予以介入。

2.檢察機關提出訴訟請求的范圍

在行政公訴中，檢察機關提出的訴訟請求的范圍，也就是要求被告承擔“違法執法或不作為”責任方式的范圍。從新修訂的行政訴訟法的相關規定來看，可以將檢察機關提出訴訟請求的范圍總結為：一是請求確認行政行為違法，二是請求撤銷或部分撤銷行政行為，三是請求變更行政行為，四是請求重新作出行政行為，五是請求履行行政行為，六是請求采取補救措施或賠償損失。應當指出的是，檢察機關提起環境行政公益訴訟，其訴訟請求一般應以確認行政行為違法為前提，進而要求判決環保部門撤銷、變更或重新作出相應行政行為。對于請求履行一定行政行為的，則不要求以確認違法為前提。

3.檢察機關參與環境行政公益訴訟的程序與限制

對于檢察機關參與環境行政公益訴訟的程序，一般應遵守行政訴訟法的相關規定。類同檢察機關提起環境民事公益訴訟，在規制檢察機關作為原告的處分權方面，亦應作出嚴格限制。以行政調解為例，新修訂的《行政訴訟法》第六十條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。”現實中，司法機關實行的行政訴訟協調、和解機制，實際上是沒有調解書的調解。通過協調解決行政爭議，并不是要放棄對行政行為的合法性審查，而是要在查明事實、分清是非、不損害國家利益、公共利益和他人合法利益的前提下做好協調工作。對于檢察機關參加協調或和解的過程及結果都必須向社會公開，允許他人在一定期限內提出異議，審判機關也應主動進行審查并作出是否予以確認的裁定，以限制檢察機關作為公益訴訟原告的權力行使。

三、檢察機關生態環境保護監督機制的制度保障

（一）立法支持

支持檢察機關參與環境保護監督，是目前理論界和司法實務界的主流觀點。但理論的最終目的依然是指導實踐，若要建立和完善檢察機關環境保護監督機制，首先必須明確檢察機關參與環境保護監督的法律授權，其次賦予檢察機關支持起訴、督促起訴、督促糾正違法、提起公益訴訟等監督措施一定的法律效力。具體做法有三：一是可以通過修改《環境保護法》進行明確授權，賦予檢察機關參與環境監督的主體資格和程序效力。該法第五十八條將提起民事公益訴訟的主體范圍限定為：依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。這種做法將訴權限制在中華環保聯合會等有限范圍內，不僅不利于其積極行使訴權，且更容易滋生腐敗問題。二是可以通過修改《人民檢察院組織法》，明確檢察機關參與環境保護監督的主體資格和職能設置。三是修改民事訴訟法和行政訴訟法，明確賦予檢察機關參與環境監督的主體資格和程序效力。對于檢察機關支持起訴、督促起訴和提起環境民事公益訴訟，司法實踐中已有不少成功的案例，可先行予以立法確認。對于檢察機關督促糾正違法行為、提起環境行政公益訴訟，應在逐漸探索成熟的基礎上，予以立法確認，從而更好地保護公共利益。

（二）執法聯動

環境問題的治理需要多方面的協作和共同努力，檢察機關和環保部門作為不同的國家職能部門，在環境保護監督機制中應當充分發揮各自的優勢。一是要建立和完善信息共享平臺，加強兩者之間的聯系與溝通。只有保障信息通暢，才能對環境污染破壞案件進行及時的監督處理，消除環保部門與檢察機關在環境案件中的信息不對稱，也有利于加強檢察機關對環保部門的執法監督。二是要實現證據銜接，保障檢察機關參與環境保護監督有據可依。環保部門根據其自身職能，對環境數據的掌握有著技術上的優勢，而相關數據又是檢察機關參與環境保護監督案件的重要證據材料，只有實現有效的證據銜接，才能充分保障檢察機關參與環境保護監督的有效性。環保部門應定期將查處環境違法行為（尤其對于涉及環境公益的違法行為）的文書和檢測檢驗報告等相關材料復印件，向同級檢察機關報送。檢察機關對受理的涉及環境公益案件線索，可向環境部門核查。三是建立檢察機關和環保部門關于環境案件的移送和審查程序，明確劃分兩者之間的法律責任，確保環境污染和生態破壞等損害社會公益案件能夠順利移送。

（三）隊伍建設

環境問題具有很強的專業性，涉及環境、水文、地質等多學科領域，這對檢察人員參與環境保護監督提出了新的挑戰。一是在對環境案件進行定性時，不能僅依據一般的法律規范和倫理規范，還必須參照專業技術指標。二是在現有法律規定不足時，需要在環保理念和思維的指引下，選擇和適用符合環境保護宗旨的檢察規則。而從我國現階段的檢察實踐來看，檢察機關面臨著環境監督專業人員不足、專業知識欠缺等問題。為此，加強檢察隊伍環境監督專業化建設勢在必行。一是要積極引進人才，吸納有環境法背景的人才充實到檢察隊伍中。二是要注重培養人才，加大培訓力度，通過學習環境資源專業知識，研究實務疑難問題，不斷更新司法理念，提升司法能力，努力打造一支政治強、業務精、素質高的專業化環境監督檢察隊伍。

（四）機構設置

“截止至2014年9月16日，全國共有20個省、市、區人民法院設立了環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭，合計368個。”⑩最高人民法院亦設立了環境資源審判庭。相較于法院系統開展的環境司法實踐，檢察系統在環境保護監督機制建設方面雖在穩步推進，但至今尚未成立相關機構從事專門環境保護監督。從目前來看，除了對環境犯罪案件依法由公訴部門提起刑事公訴外，對于侵犯公共利益的環境違法行為的監督一般由各級檢察機關的民行部門承擔，可以考慮在檢察機關民行部門內設相關處室（例如環境監督處或公益訴訟處），統一行使環境保護監督職權，履行環境保護監督義務，從而實現法、檢職能部門在環境司法中有序銜接和配合，共同維護環境公共利益，實現環境治理法治化。

（本文作者系最高人民檢察院民事行政檢察廳檢察員）

① 別濤等：《檢察機關能否提起環境民事公益訴訟》，載《人民檢察》2009年第7期。

② 楊秀清：《我國檢察機關提起公益訴訟的正當性質疑》，載《南京師范大學學報（社會科學版）》2006年第6期。

③ 章禮明：《檢察機關不宜作為環境公益訴訟的原告》，載《法學》2011年第6期。

④ 章志遠：《行政公益訴訟的冷思考》，載《法學評論》2007年第1期。

⑤ 進學：《權利政治論》，山東人民出版社2003年版，第138頁。

⑥ 孫洪坤：《檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究》，法律出版社2013年版，第271頁。

⑦ 張步洪：《行政檢察制度論》，中國檢察出版社2013年版，第273頁。

⑧ 奚曉明主編：《〈中華人民共和國環境保護法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2014年版，第304頁。

⑨ 張步洪：《行政檢察制度論》，中國檢察出版社2013年版，第249頁。

⑩ 高環智：《提高環境司法水平 實現環境治理法治化》，載《人民法院報》2014年12月3日。

book=15,ebook=17