產業扶貧 精準脫貧

余欣榮

產業扶貧 精準脫貧

余欣榮

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，最艱巨的任務是脫貧攻堅。打贏脫貧攻堅戰，必須深入學習貫徹習近平總書記扶貧開發戰略思想和中央扶貧開發工作會議精神，全力完成好中央提出的3000萬農村貧困人口通過發展產業實現脫貧的奮斗目標，重中之重就是要落實好特色產業扶貧，實現精準脫貧。

全面小康；脫貧攻堅；產業扶貧；精準扶貧

一、深刻認識特色產業扶貧的意義、內涵和特征

特色產業是貧困地區發展的根基，是脫貧的依托，更是長期穩定脫貧的保證。貧困地區有些自然資源豐富，具有特色產業發展的潛力，但受經濟技術發展水平等因素影響，特色產業發展總體水平較低，資源優勢尚未有效轉化為產業優勢、經濟優勢，成為農村貧困人口增收脫貧的瓶頸。習近平總書記強調指出，“一個地方的發展，關鍵在于找準路子、突出特色。欠發達地區抓發展，更要立足資源稟賦和產業基礎，做好特色文章，實現差異競爭、錯位發展。”①十二屆全國人大四次會議通過的《關于國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要的決議》，把特色產業扶貧放在了“十三五”脫貧攻堅“八大重點工程”的首位?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出分類施策確保按時脫貧的“五個一批”工程，而特色產業扶貧是脫貧攻堅的重頭戲，涉及對象最廣、涵蓋面最大，不僅要解決3000萬貧困人口脫貧，而且易地搬遷脫貧、生態保護脫貧、發展教育脫貧、社會保障兜底等都要通過發展產業實現長久就業增收。

特色產業扶貧的內涵是，以脫貧為目的，以貧困地區特色資源稟賦為基礎，以市場為導向，以產業為依托，以扶持政策為支撐的扶貧開發新舉措。特色產業是我國農村貧困人口生活和收入的主要來源，發展特色產業是提高貧困地區自我發展能力的重要舉措。需要指出的是，特色產業的范疇和選擇，要以貧困人口可實施、能融入、有增收為前提，強調適宜、適度、適應性準則，不能超前和玩虛功，更不能脫離實際，甚至犯顛覆性的錯誤。

特色產業扶貧是一項在特殊時期、具有特殊意義的綜合性系統性工程，具有時代的特殊性。從特征上看，兼具政治性、經濟性、區域性、復雜性和綠色發展五大特點，必須統籌兼顧，相互促進。一是政治性。習近平總書記多次強調指出：“得民心者得天下。新中國成立前，我們黨領導廣大農民‘打土豪、分田地’，就是要讓廣大農民翻身得解放?，F在，我們黨領導廣大農民‘脫貧困、奔小康’，就是要讓廣大農民過上好日子”。特色產業扶貧直接關系到我國農村貧困人口增收脫貧問題，事關全面建成小康社會和人民福祉，事關黨的執政基礎和國家長治久安。二是經濟性。特色產業扶貧從根本上講是一種經濟活動，具有市場經濟屬性和產業特點，需要科學合理的資源配置和投入，應有產出和收益，并避免市場風險。產業扶貧來不得半點馬虎和隨意，特別是要少犯主觀主義錯誤，否則好心就會辦壞事。三是區域性。貧困地區自然條件千差萬別，資源稟賦各不相同，發展基礎迥然有異；貧困人口分布點多面廣，貧困程度、致貧原因、幫扶需求多種多樣。所以就產業扶貧本身而言，是一個外來先進經濟因素深度介入的過程，載體能不能順利接納，既要考慮地域差異和群體特性，還要考慮傳統習慣和文化因素等，不能簡單地克隆照搬。四是復雜性。客觀上，特色產業扶貧受地理位置、自然資源、發展水平和技術條件等客觀因素影響，產業選擇和企業選擇難度大。要把多重因素匹配好、多種生產要素組合好，主觀上，貧困人口思想觀念、勞動能力、致富愿望千差萬別，要充分調動貧困農民的生產積極性和主觀能動性，改變目前扶貧開發中存在的等、靠、要思想，增強內生發展動力難度大。五是綠色性。貧困地區大多處于江河上游、湖庫水源頭、農牧交錯地帶，生態系統十分脆弱，生態地位極為重要。據專家統計，我國680個連片特困縣中有60%以上屬于限制開發的國家重點生態功能區。這些地區一旦生態環境被破壞就很難修復，不僅會動搖貧困地區發展的根基，更會威脅到國家生態安全。為此，產業扶貧必須牢固樹立綠色發展的理念，努力實現可持續發展。

二、特色產業扶貧重在“精準”

這一輪特色產業扶貧與以往產業扶貧最大的不同，最根本的要求和最鮮明的特點，就是“精準”二字，而難點也在“精準”。產業扶貧是一個老話題，而產業精準扶貧又是一個新課題。關于產業精準扶貧，在理論和實踐上，目前還存在四個方面問題。一是對扶貧相對熟悉，但對精準扶貧不熟悉；二是對本地發展產業相對熟悉，但對貧困村貧困戶發展何種特色產業不熟悉；三是對中央、省級脫貧攻堅政策和面上的產業扶貧相對熟悉，但對建檔立卡貧困村、貧困戶的產業發展和脫貧工作不熟悉；四是對依靠財政資金推動扶貧的方式相對熟悉，但對依靠市場力量、撬動其他社會資源來推動扶貧等新方式不熟悉。特色產業扶貧要回答一是為什么要精準，二是怎么樣做到精準問題。

為什么特色產業扶貧要精準。習近平總書記指出：“扶貧開發推進到今天這樣的程度，貴在精準、重在精準、成敗之舉在于精準”。②經過多年努力，容易脫貧的地區和人口已經解決得差不多了，越往后脫貧攻堅成本越高、難度越大、見效越慢，減貧邊際效應不斷下降，增收難度不斷加大，貧困代際傳遞趨勢明顯，是難啃的“硬骨頭”。按照投入2萬元大體解決1個農村貧困人口的脫貧問題測算，7000多萬農村貧困人口脫貧需要投入1.4萬億元。如果2015年脫貧1000萬人，未來五年每年平均需投入2400億元左右，投資額非常巨大。特色產業扶貧必須改變以往大水漫灌、跑冒滴漏、“手榴彈炸跳蚤”的方式，切實提高扶貧效率，做到對癥下藥、靶向治療、量身定制、精準投放，集中人力物力財力，打好脫貧攻堅戰。

怎么樣做到特色產業扶貧精準。一是特色產業選擇精準。重點支持貧困村發展種養業和傳統手工業，大力推進“一村一品”“一鄉一業”，宜農則農、宜菜則菜、宜果則果、宜草則草、宜牧則牧、宜林則林，適合什么就發展什么，同時積極發展休閑農業和鄉村旅游等新業態。特色產業精準扶貧具有市場性，產業規模在不同地方、不同產業具有不同的要求，要從經濟學角度來考量特色產業發展的規模和質量。比如湖北省咸豐縣尖山鄉立足山區特點，發揮資源稟賦、生態環境和人文優勢，大力實施結構調整，將水稻種植改為發展茶葉，每畝年收入超過3000元，促進了農民增收致富。

二是經營方式精準。這是通過產業發展激發生產經營活力、確保貧困戶受益的關鍵，既事關生產力發展，也涉及生產關系調整。近年來，不少地方都在積極探索，取得較好成效，積累了不少經驗，為產業精準脫貧奠定了堅實基礎。比如在河北省威縣實施的“金雞產業扶貧計劃”，將扶貧資金量化為股本分配給每個貧困人口，以合作社為依托，實行公司化管理，確保了貧困人口長期穩定收益。

三是支持方式精準。要注重從產業項目、支撐體系、融資方式三方面來把握和推進。只有這樣，支持才能踩到點上，不會脫軌跑題。比如貴州省興仁縣90后年輕人以眾籌方式建立的薏仁生態經濟區，共安置扶貧移民4000人，發展產業帶動就業5000人，實現就地城鎮化5000人，形成了種植業、加工業、服務業融合發展的特色產業扶貧模式。

四是貧困人口受益精準。這是“四精準”的核心和落腳點。具體來說，就是要做到扶貧對象聚力到戶、增收時效有序到戶、扶貧資金掛鉤到戶、考評驗收明確到戶。

產業選擇精準是前提，經營方式精準是保障，支持方式精準是支撐，人口受益精準是核心?！八木珳省笔且粋€整體，相互依存，相互促進。只有做到“四精準”，才能完成中央提出的通過產業扶貧實現精準脫貧的戰略目標。

三、處理好六個關系，確保特色產業精準扶貧

特色產業精準扶貧是一項系統工程，綜合性強、涉及面廣，要把握規律，堅持務實，鼓勵創新，確保精準。

（一）基本思路。全面貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和中央脫貧攻堅戰略部署，實施精準扶貧、精準脫貧基本方略，按照選準特色產業、扶持新型主體、構建利益機制、完善服務體系的思路，以貧困人口增收脫貧為目標，以發揮新型經營主體帶動作用、完善利益聯結機制、明晰貧困戶增收來源為抓手，整合財政涉農資金，加大金融支持力度，加快培育一批優勢特色產業，加快創建一批特色產業生產基地和加工基地，延長產業鏈條，強化市場營銷，拓展產業功能，促進產業融合，確保貧困人口受益精準，如期脫貧。

（二）發展目標。到2020年，貧困縣建成一批對貧困戶脫貧帶動能力強的生產基地和加工基地，特色產業體系初步形成，產業發展水平顯著提高。貧困村特色產業突出，形成1～2個拳頭產業。貧困戶掌握1～2項實用技術，自我發展能力明顯增強。通過特色產業扶貧，確保扶貧對象如期實現脫貧，長期受益。

（三）處理好六個關系。立足工作思路，圍繞發展目標，從制度和工作兩個層面入手，著力處理好六個關系，確保特色產業精準扶貧。

一是目標精準與措施精準的關系。關鍵是堅持以建檔立卡貧困戶和貧困人口為本，精準幫扶，明確建檔立卡貧困戶穩定、長期受益作為產業幫扶邊界，避免扶農不扶貧。賦予貧困縣更多的自主權，以縣為單位編制脫貧規劃，堅持一張藍圖干到底，通過規劃引領，實現產業扶貧措施精準化。

二是目標一致與資金多渠道的關系。扶貧資金管理多頭、小且散亂、整合難度大，是貧困地區反映最集中、最迫切的問題之一。要堅持“渠道不亂、用途不變、權力歸縣、各計其功”的原則，統籌整合財政資金、社會資金等，提高資金使用效率，支持貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅戰，重點支持特色產業精準扶貧。

三是“長”與“短”的關系。在扶貧措施上，要處理好脫貧增收這個短期目標和建成小康這個長期目標的關系。當前看，要重點鼓勵和支持有實力的農民合作社、龍頭企業等新型經營主體開發貧困地區優勢特色產業，帶動貧困人口較快增加收入。長遠看，要著力優化農業農村產業經濟結構，實現農林牧漁統籌、種養加一體、一二三產融合發展，形成農民增收的長效機制。在扶貧效果上，處理好傳統模式見效慢和脫貧攻堅時效緊的關系。創新扶貧模式，科學統籌施策，兼顧時效性和長期性。通過現代股權方式，提高農村集體資源、資產的收益率，讓貧困農民既可以獲得產業發展的經營性收入或到產業基地打工的工資性收入，也可以通過股權及其分紅獲得長期穩定收益。比如河北省阜平縣采取“政府+龍頭企業+金融機構+合作社（村委會）+農戶”五位一體模式，推進山區綜合開發經營，發展高效農業。項目覆蓋區的7萬農民，短期可獲得土地流轉租金和務工收入，長期可獲得參股分紅和項目收益分紅。

四是中央和地方的關系。總的是，中央統籌，?。ㄗ灾螀^、直轄市）負總責，市（地）、縣抓落實，層層落實責任，創新組織方式，共同發力，形成合力。中央層面：要加強頂層設計，明確責任分工，總結經驗做法，推廣典型模式，及時研究問題，強化督查考核。省級層面：要推動建立“黨委領導、政府負責、部門協同、社會參與”的工作機制，把特色產業精準扶貧工作擺上重要議事日程，制定行動方案，明確路線圖、時間表?？h級層面：要強化主體責任，切實擔當起“前線指揮部”的重大職責，黨政一把手要親自抓，扎實做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。

五是財政手段與其他手段的關系。要在統籌整合使用現有各類財政扶貧資金的同時，創新金融和保險扶持機制，撬動更多的社會資本支持貧困地區特色產業發展。一要充分利用好國家已有的扶貧小額貸款、扶貧再貸款、專項建設基金等金融扶貧政策。二要鼓勵地方積極創新金融扶貧模式，引導金融機構加大對貧困戶和新型經營主體支持力度。三要積極探索特色產業扶貧的PPP模式，鼓勵私募、眾籌、慈善等社會資本參與特色產業扶貧。四要加大保險支持力度。根據貧困地區特色產業發展需要，積極發展特色產品保險，探索開展價格保險試點。鼓勵保險機構和貧困地區開展特色產品保險和扶貧小額貸款保證保險，加大產品創新力度。

六是經濟、社會與生態的關系。特色產業扶貧要綜合考慮經濟、社會、生態等多方面綜合效益。貧困縣要將產業扶貧作為縣域經濟發展的重點，堅持產業發展與生態保護互促共贏，始終把保護生態、綠色發展作為脫貧之基、致富之道，以資源環境承載力為基準，開發綠色有機產品，探索綠色產業扶貧新路子，實現產業強、百姓富、生態美。

［注釋］

①2013年11月26日，習近平總書記在山東菏澤調研時強調。

②2015年6月，習近平總書記在與部分省區市黨委主要負責同志座談時強調。

（本文作者：國家農業部副部長、黨組副書記）

責任編輯：張穎智