芻議當代西方公共服務市場化改革

李延松，姜文芹

(山東工商學院 工商管理學院，山東 煙臺 265005)

?

基金成果傳播

芻議當代西方公共服務市場化改革

李延松，姜文芹

(山東工商學院 工商管理學院，山東 煙臺 265005)

[摘要]公共服務市場化改革的目的是把競爭機制引入公共服務領域，盤活公共資產，優化資源配置，實現公共服務的有效供給。公共產品理論、公共選擇理論、新公共管理理論和公共治理理論等都對西方公共服務市場化改革起到了重要的理論支持作用，而政府危機、信息技術革命、經濟社會進步和全球一體化等則是這場改革的現實推動因素。西方公共服務市場化改革基本可以歸結為建立公與私、公與公、私與私三個層面的競爭，其改革結果喜憂參半，從而警示我國在今后的市場化改革構想中必須深思熟慮、注重揚棄、審慎地走一條符合中國經濟社會發展需求、富有特色的公共服務市場化改革之路。

[關鍵詞]當代西方；公共服務；市場化改革

中共十八大指出：必須堅定不移地推進改革，堅持市場化的改革方向不動搖、堅持發揮市場在資源配置中的基礎性作用。可以說，我國經歷了幾十年的改革開放，市場化運作在經濟領域中的成績舉世矚目，但在公共服務領域里市場化卻起步晚、時間短、范圍不大、成效也不太突出。因此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：各級政府要加強公共服務發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施，積極推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買[1]。之后，國務院又制定了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，民政部和財政部先后下發了《2014年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》和《財政部關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》，這些文件的推出都成為繼續推進我國公共服務市場化改革的強大動力。那么，在新的時期，我們應該如何正確認識公共服務市場化？又該以何種態度和方式加快市場化改革的進程？通過再次審視當代西方公共服務市場化改革的經驗做法，重溫其歷史教訓，對我國今后的改革發展將具有重要的警示作用和指導價值。

一、西方公共服務市場化改革的支持理論

自20世紀70年代以來，西方各國的公共部門高舉旗幟，其核心主張之一就是推行公共服務市場化。作為政府治理改革的一項新舉措，公共服務市場化取得許多積極效果。支持理論也較豐富，大致分為如下幾種：

(一)公共產品理論

以P·薩繆爾森(Samuelson)為代表的公共產品理論認為：公共產品可以分為純公共產品和準公共產品，前者具有“非競爭性”和“非排他性”，一般不會隨著使用者的增加而增加其提供成本，比如國防和環境保護等；后者指具有“弱排他性”或“弱競爭性”，其性質界于公共物品和私人物品之間，但具有外部收益性，比如公共設施、教育、通信、郵電、水和燃氣供應等。公共物品的性質決定了在供應過程中，一方面因其非排他性會存在“市場失靈”，難以由市場調節供求；另一方面由于其非競爭性也會導致“政府失靈”，公共服務由政府壟斷還會帶來供給不足，供需不對路或缺乏效率等。因此，公共服務完全交給市場行不通，完全交給政府也不對。任何事情的絕對化必然帶來絕對的不合理化，正確的做法是政府和市場都應參與并各負其責。公共產品的理論觀點為公共服務市場化提供了重要的理論前提。

(二)公共選擇理論

以詹姆斯·布坎南(James·M· Buchanan)為代表的公共選擇學派基于經濟學的假設認為，公共決策存在以下問題：第一，政治制度中的政府行為與市場制度中的人類行為同樣都是“經濟人”的行為，即傾向于追求個體利益和個人效用最大化目標；第二，政府或官僚機構因沒有降低成本、提高效率的動力，低效和浪費成了政府機構的頑疾；第三，科層制的官僚機構缺乏激勵機制，導致政府官員的創造性和積極性喪失，導致政府“尋租”行為發生。因而主張破除政府機構的壟斷格局，把公共服務的一些業務和職能回歸到市場和社會，促進公共服務兼具公共性和競爭性。通過多種主體和多種形式間的競爭，發揮市場調節的優越性，從而給公眾選擇公共服務的機會，即所謂“用腳投票”。公共選擇理論為公共服務市場化提供了有效的“藥方”，成為官僚制政府改革和在公共服務領域里引入市場機制的重要理論基礎。

(三)新公共管理理論

以奧斯本(Osborne)和蓋布勒(Gaebler)為代表的新公共管理理論認為：政府和企業雖然組織性質各不相同，但其在理念和精神上是類同的。因此，諸如顧客需求管理、組織績效管理、目標管理、資源開發等并非是私營部門的專用，也適用于公有部門的管理。于是，新公共管理以現代經濟學中的諸多理論為依據，提出了三點主張：第一，公共服務要傾向市場化，破除政府的專屬壟斷，引入競爭機制，讓私人或第三方組織參與進來，服務提供機構的規模要小，便于競爭格局形成；第二，促進政府等公共部門學習借鑒企業的方法手段，努力提高公共服務的供給水平和效率；第三，制定嚴格的績效管理制度與措施，設計用于組織和個人的績效評估標準并定期測量，以調動組織和個人的工作靈活性和創新性。新公共管理理論曾一度成為推動西方公共服務市場化改革的主導性理論。

(四)公共治理理論

以詹姆斯·羅西瑙(James.N.Rosenau)為代表的公共治理理論認為：“不同于統治只依賴于正式的規則體系，治理不僅依賴于正式的規則體系，也依賴于非正式的規則體系，而且更依賴于正式和非正式混合的規則體系。”[2]據此，治理學派主張把政府、社會公共機構和市場私人機構都作為公共產品和公共服務的提供主體，三方各自地位獨立對等，不分孰輕孰重，在合作協商的基礎上形成統一的決策，并在合作中形成依賴關系和加深相互間的聯系。顯然，公共治理理論更加推崇政府權力向社會回歸，也更重視市場和社會的主體作用。

不難看出，雖然上述各種理論所站的角度和所關注的焦點不同，但它們都有一個共性特點是：對公共服務主張政府的非壟斷化和推崇市場化、社會化的問題解決方式，并通過競爭達到提升服務水平和效率的目的。顯然，這些理論共同構成了西方政府改革行政體制，并進而改進了公共服務提供方式的重要理論基礎。

二、西方公共服務市場化改革的推動因素

公共服務市場化改革始于20世紀70年代末的西方發達國家。英國于1979年率先爆發了“公民憲章運動”，效果良好；1993年美國又掀起了“政府再造”行動，成效卓著。之后，公共服務市場化改革的浪潮不斷席卷了亞歐美等許多國家和地區。分析總結西方市場化改革的動因不外乎以下三個方面：

(一)政府的財政和管理危機成為公共服務市場化的內驅力

20世紀70年代末，由于經濟滯漲，實施凱恩斯主義的西方國家普遍面臨著嚴重的財政危機，福利制度走入困境。例如，1965年美國聯邦政府財政赤字為14億美元，1975年高達532億美元，1982年更攀升到2 000億美元。在英國，1979年國內生產總值出現負增長，通貨膨脹率高達10%，政府的花費占國內生產總值的44%。與此同時，政府自身管理也帶來了一系列的信任危機，如機構臃腫、官僚作風嚴重、工作效率低下、官員過于追捧權力而不顧公共利益等，造成的結果是人們對政府不滿的呼聲日益高漲，并以抗稅等實際行動來表示對政府的懷疑與否定。例如在英國，撒切爾夫人上臺時公眾的不滿意率已高達54%。由此引發了理論界和政治界對政府和市場重新思考，重新審視公共服務供給問題。通過一番爭論和研究后一致認為，市場和政府的關系并非水火不容，二者其實可以兼容互補。因而主張必須跳出“市場失靈靠政府”，“政府失靈靠市場”的單級思維，把政府與市場二者有機地結合起來。在這一變革思路的影響下, 英美等西方各國對公共服務領域進行了分階段和不同程度的市場化改革。經過改革，變政府單一的供給模式為政府-市場- 社會的多元供給模式，以充分借助于社會或市場的力量來擺脫政府危機，提高公共服務的質量和績效。

(二)信息技術的快速發展和應用成為公共服務市場化的助推力

西方以美、英為首的發達國家，20世紀60-70年代已步入后工業社會，信息技術得到快速發展，并帶動了商業等服務業領域技術水平的提升，公共服務市場化具有了一定的技術支持。按照西方福利經濟學的解釋，公共服務之所以由政府而不是由市場來提供，主要是因為市場存在著技術難題[3]。如果能夠克服這種難題就可以很大程度上解決公共服務領域里的“市場失靈”問題，而這已經在實踐中得到了證實。例如，在新技術的推動下，金融工具和手段不斷革新、電信技術持續進步等，促進了資本市場的日益成熟以及電信市場的日益發達，使得政府不必繼續壟斷金融業和通信業。如今，一些傳統公共服務，諸如醫療衛生、教育、交通、水電等基礎設施項目進入市場的條件也日臻成熟。這樣一來，政府就可以放松市場準入，鼓勵社會多元主體投資于公共服務。另外，信息化社會中，公眾價值觀的日趨多元化使得公共事務日益復雜化；知識的增長也帶動了民眾素質的普遍提高，公民的民主意識和參政議政要求不斷增強。這些都迫使政府只有走向市場，深入社會，接近公眾，才能克服僵化和遲鈍，變被動為主動。可見，技術的發展和進步就成為西方公共服務市場化改革的重要推動力量。

(三)經濟社會的進步和全球一體化時代的到來成為公共服務市場化的催發力

20世紀80年代以來，世界各發達國家和一些發展中國家開啟了服務經濟時代，伴隨著各國經濟結構的調整和服務業的大發展，社會就業率迅速上升，城鄉居民的收入大幅度增加，社會上也隨之出現了大量的閑置資金。這一方面會有越來越多的人愿意把閑錢投入到公共事業以提升社會的文明程度和享受更高品質的公共服務；另一方面，企業和個人也不再受公共服務投資需要資金量太大的制約而不敢涉足，只要有相應的市場環境和政策支持以及良好的投資機會，就能增強他們的投資欲望。這就在一定程度上減弱了公共服務的非排他性給私人和非政府組織帶來的投資障礙。此種情形下，推動公共服務走向市場化顯然可以增加資金的社會來源，緩解政府的財政壓力。

另外，隨著經濟發展和技術的進步，世界經濟一體化步伐不斷加快，經濟全球化趨勢加強。在開放的經濟和社會大環境下，政府的思想和行為受外界的影響也會越來越深，以至于能夠充分認識到：推行市場化的公共服務方式，對自身的政治改革和行政行為進化都將有著很好的促進作用并最終產生良好的效果。比如，提高行政效率、降低運行成本、減少公民稅收、放松規制以及政府因有競爭壓力而更加優化服務過程，等等，這也正是繼英美公共服務市場化改革取得巨大成功之后，德國、法國、新西蘭、韓國、日本等國能夠跟進的主要緣由所在。所以說，經濟社會的進步和經濟一體化時代的到來，就成了公共服務市場化改革的廣泛催動力量。

三、西方公共服務市場化改革的主要做法與問題

(一)公共服務市場化改革的主要做法

西方公共服務市場化改革的目的是把市場競爭機制引入公共服務領域，盤活公共資源，優化資源配置，實現公共服務的有效供給。其主要辦法可以歸結為：建立公與私、公與公、私與私三個層面的競爭。

1. 破除政府壟斷，形成公與私的競爭局面

具體做法是把部分國有化的公共服務部門推向市場，建立一種公辦與民辦共存的格局。如此，一方面促進提高服務質量，積極響應需求；另一方面減少政府對國企的大量補貼，減輕政府財政負擔。例如，“英國憲章運動”時期，政府允許私人企業介入公立學校的運營，石油公司可以出售部分股票。再往后，私有化舉措逐步延伸到宇航、航空、電信、能源等國有資產。1988年撒切爾政府甚至提出了私有化無禁區，把電力、供水、天然氣等46%的國有企業進行了私有化改革。90年代的梅杰政府將私有化領域進一步擴大到了鐵路、運輸、電力、郵政、衛生、教育等部門，公共住房也通過私有化改革鼓勵居住者買房。在美國，80年代初里根政府解除了對航空、鐵路、汽車運輸、電信、有線電視、天然氣等許多行業的管制，允許更多的企業進入公用事業，由此政府獲得了400億美元的收益。仿照英美的改革舉措，世界上有100多個國家都不同程度地把公共部門國有化轉為私有化。

2．在公共部門內部建立競爭擇優機制，賦予消費者選擇權

具體做法主要有兩種：第一種是建立憑單消費制度。基于“補助生產不如補助消費”的思想，政府不再把某一公共服務的財政款項直接撥付給生產者，而是轉化為有價證券(憑單)交給消費者，由消費者在市場中做出選擇，以此引發公共服務生產者為贏得客戶青睞而展開競爭，服務者提供的服務越好，得到消費者的憑單就越多，依據憑單可以到有關部門換取收入。實踐證明，“憑單制度”能夠有效促使供應者之間開展競爭，提高服務質量。比如，美國政府在住房、醫療、教育等領域通過憑單制都取得了滿意的效果。第二種是建立公共服務內部市場，引入內部核算機制、價格機制來推動競爭。例如在英國，1992年政府開始實施醫療服務改革，建立醫療服務內部市場，把原來撥給醫院的大部分款項轉給家庭醫生，醫生對手術和住院服務明碼標價，家庭醫生和病人共同協商選擇醫院，迫使各醫院為了吸引更多的顧客而展開競爭，其結果是質量提高和價格降低，公民更多受益。再如美國二戰后，有大批軍人需要進大學學習，國會沒有出資建立士兵大學，而是讓每個軍人自由擇校，再出錢給其上大學，從而引發了美國大學之間為爭取學員和資金展開競爭，結果是國會既沒有進行大量投資，又為其戰后的經濟繁榮培養了諸多骨干，同時還促進了美國大學的發展與繁榮。英美在公共部門建立的這種“顧客導向”的服務管理體系，大大降低了行政成本。

3．合同出租和特許經營，形成私與私的競爭格局

在西方公共服務市場化進程中，美國民營化大師E·S·薩瓦斯的十種制度安排，推動了公共服務市場化從保守的建立公共內部市場，走向了激進的民營化改革之路。基本做法是，政府以招標方式將一些服務項目出租、承包或經營特許，形成有限私有化的競爭格局。例如，英、美無論是在醫療救助、信息收集、工作培訓、社會保障、公共住宅管理、治安交通和運輸等服務領域，還是在自來水供應、郵電通信、公共工程、環境保護、醫院等城市公共項目上，甚至于監獄管理等，合同制形式都廣泛存在，效果也很顯著。這樣一來既提高了服務質量和顧客滿意度，又鼓勵和引導了社會資本的參與，節省了政府支出，提高了政府對公共資源配置的能力。

綜觀西方公共服務市場化改革可以總結出其以下幾個主要特征：第一，公共服務提供主體由政府單一化走向社會多元化，以至于營利或非營利組織都可以提供公共服務，成為公共服務供給力量的重要構成部分；第二，公共服務決策與執行相對分開，政府主管政策制定、市場監管和協調指導，經營者按需安排公共服務的生產和供應；第三，公共服務消費者擁有了選擇自主權，不再受制于政府壟斷服務的供給制。不可否認，這些改革取得了應有的成效，其突出表現就是：促進了公共機制與市場機制的有機結合；公共服務成本下降而質效大幅提高；社會的廣泛參與使政府回應性增強，公民滿意度明顯提升。

(二)西方公共服務市場化改革中暴露出的問題

西方公共服務市場化的推行雖然取得了顯著成效，但實踐中也逐漸暴露出一些尖銳而棘手的問題，這說明市場化并非是完美方案的一種選擇。

1．見利忘義

諸如招標承包、合同出租、特許經營等方式把公共服務民營化后，私營部門受強烈的利益驅動，很容易產生以追逐個體營利最大化為目標而見利忘義，以至于行為取向往往與政府部門所追求的責任與公平背道而馳，公利服務變成了私利服務，公共責任機制不能很好落實。甚至在一些原社會主義國家的市場化過程中，充滿了對國有企業的掠奪和國有資產的盜竊(所謂自我民營化)，導致社會上出現了新的、更加嚴重的貧富不均。

2．滋生腐敗

公共服務市場化也容易成為滋生腐敗的溫床。如在競爭招標中，私人以賄賂等不法手段秘密委托個別公務員提出或監督合同，并與特定承包商達成默契，其間發生的權錢交易不可避免地導致私人服務的奸商行為，低質量、高收費、欺詐等又會嚴重損害消費者利益。例如，1989年美國聯邦住房與城市發展部出現的權錢交易使納稅人損失了60億美元，而1994年美國加州橙縣因政府基金巨額虧損被逼破產的事件，更說明了市場化所潛藏的巨大風險[4]。

3．壟斷難除

公共服務市場化改革的主要目的之一是破除壟斷，賦予消費者選擇權。但如果對競爭參與者監督制約不利或缺乏嚴密科學的制度設計，就會導致另一種壟斷——私人壟斷的出現。所以，即使是“重塑政府”理論的創始人戴維·奧斯本和特德·蓋布勒也不得不對此指出：常常出現的情況是，當政府將某一項活動私有化，如把垃圾收集或監獄管理承包給私營公司時，結果反而把這項活動變成了一種私人壟斷，成本和效率越弄越糟[5]。在中東也有學者研究指出：并沒有充分證據表明，改革能削弱相關權力的獨裁特征。另外，“很多公共部門之所以容易造成壟斷，是因為它們是明顯的規模經濟。如果在發包過程中，沒有足夠的符合條件的私營公司參與競標，那將是個冒險”[6]。所以，如果私人部門的壟斷和腐敗不能消除，公共服務市場化會面臨更大的風險。

4．公民地位弱化

西方公共服務市場化改革更加強調公民的顧客特性，即把公民當作市場上的普通顧客看待。但公民和顧客是兩個不同的術語，公民是法律術語，顧客是市場或經濟術語。公共服務市場化或民營化后，提供者更關注公民的經濟角色和經濟權利，卻容易忽視公民政治意義上的要素，因而實則不是抬高而是降低了公民個人的憲政權利和法律地位[7]。美國著名的公共行政學家登哈特在其《新公共服務：服務而不是掌舵》一書中就鮮明地指出：“當公共職能是交給私營部門或者是模仿著私營部門的模型重新塑造時，為了公平公民機會和公民的憲法權利而承擔的公共責任，在定義上如果說不是喪失了那么也幾乎遭到了損害。”[8]

5．后遺癥諸多

西方公共服務市場化實踐中，還出現了一些嚴重的后遺癥，主要表現在：一是市場化后并不意味著公共服務一定會高質量、低成本，常出現的情況是由于服務的無形和非標準化，質量非常難以監控，以至于產生了比政府壟斷更劣質的服務；二是為了增加利潤，私營部門大力削減勞動力成本，喜歡雇用素質低或經驗少的員工并壓低員工收入，這妨礙了勞動力市場的發育發展；三是私企追求利潤最大化目標，只爭取容易掙錢的服務項目，而一些外部效應較大的項目往往因競爭不足，使得政府部門在后續的合同執行中完全受承包商擺布，致使合同外包的效果大打折扣，等等。一旦出現上述私營部門無法滿足公共服務需求的情況，已經被精簡或改編了的公共服務部門卻很難再承擔起原來的工作，如此就出現了改革后難以克服的后遺癥。

四、西方公共服務市場化改革對我國的啟示

公共服務市場化作為市場經濟體制下的必然現象，已成為世界不可逆轉的潮流，西方市場化的改革實踐對世界各國都產生了廣泛而深遠的影響。中國在改革開放的大背景下，必然產生比發達國家有過之而無不及的問題。比如，社會對公共服務需求大幅增加，政府財政壓力持續加大，服務質量和效率上不去，等等。同時，中國也必然要面臨信息技術發展、經濟社會進步和全球一體化等帶來的各種機遇和挑戰，因此，我國同樣有必要推行公共服務市場化改革并加快改革進程。近年來，我國在城鄉供水、電力供應、生活燃氣、城市交通、公共綠地、航空鐵路、通信電視、污水處理、垃圾填埋、霧霾治理等領域不斷引入競爭機制，進行了市場化改革嘗試，有的是政府部門和私人部門合作生產向公眾提供服務，也有的是通過委托、租賃、特許、合同購買等形式提供服務。在上海、天津、青島、深圳等城市，政府甚至對外開放一直由國企壟斷經營的城市水、氣、公共交通等公共產品的服務市場，讓國外投資者通過增資擴股或股權轉讓參與經營。應該說，這些改革較好地改善了公共服務的供給結構，一定程度上緩解了供需矛盾。不過也要看到，就我國公共服務市場化的范圍和程度來說，基本上處于模仿、嘗試和探索階段，雖然取得了一些成績，但也出現了不少問題。特別是鑒于西方公共服務市場化實踐中喜憂參半，就更警示我們在今后的改革過程中必須深思熟慮，注重揚棄，以最大限度地避開市場化的負面影響。對此必須做好以下五個方面的準備：

(一)積極穩妥地推進公共服務市場化

我國現階段大力推行公共服務市場化改革，對提高公共服務的品質和效率、改善民生以及構建和諧社會意義重大。西方國家甚至認為：即使是對官僚組織采取成千上萬條促使其提高效率的規章制度，也不如使其面對“競爭”這唯一的無形規則。目前，我國公共服務市場化程度與發達國家相比還有相當差距，遠不能滿足經濟、社會發展的需要，必須積極倡導，在廣泛的基礎上推動市場化改革的進程。不過，借鑒西方國家的教訓，也要清醒地認識到：公共服務市場化是一個系統工程，需要一個長期的變革過程，不可急于求成、一哄而起，而應該有計劃、分階段、先試行后推廣、由易到難穩妥地向前推進。在改革的過程中必須結合國情和民情理性思考，分析利弊得失，找好進退出路。要注意對公共服務行業進行細分，根據不同情況采用不同的市場化改革方式。比如，對一般的公營部門最好采取租賃經營、合資合作經營、股份制等方式進行公司化和企業化改造；對易于形成壟斷的大型公共服務事業，如電信、電力廠網等要根據其業務范圍進行橫向或縱向分解，即用市場分割方法來吸引外部投資者參與，以形成競爭局面。

(二)要合理適度把握公共服務市場化的程度與范圍

公共服務市場化的范圍寬窄和程度深淺都與一個國家的經濟發展階段、文化和社會歷史背景等密切相關。現階段，我國實施公共服務市場化還存在諸多制約因素，如政府職能轉變不到位、觀念上存在偏差、相關法制不健全、市場機制不完善、私營部門覺悟不高、非政府組織發育不全、社會管理水平較低等。因此，不能盲目照搬西方的模式，尤其要防止“泛市場”和“過度市場化”。其實，無論是西方或是東方的任何社會都必須分配和管理好有限的資源，一些公共服務可以市場化，而另一些由政府負責提供則會更好。也就是說，公共服務不應該完全交由政府，也不能完全交給市場，政府和市場都需參與，關鍵是把握好其中的“度”，各自控制在適宜的范圍內，使二者能夠相得益彰。鑒于此，首先，對于公共服務市場化“度”的把握，需要研究和正確回答以下問題：某一公共服務是否確實適合市場化運作？市場化改革后是否會損害公共利益能否被社會廣大公眾所接受？如果采取市場化運作，政府的指導、監管和評估等能否做好工作？政府的投入需要多大？帶來的預期收益又會怎樣？如何規避市場化一旦失敗帶來的潛在風險等？對這些問題的回答將有助于政府部門冷靜思考、理性決策。其次，對于公共服務在政府和市場間的范圍界定，根據國際經驗和結合我國國情，一般地，基本公共服務，如國防和外交、義務教育、衛生防疫、災難救濟以及應付突發事件等適宜全部由政府提供。大量混合性公共服務可以分兩種情況處理：一種是具有強排他性和弱競爭性的郵電、電信、民航、鐵路等服務可實行公司化改革，以入股方式吸引外部資金參與，但政府要發布市場準入的條件；另一種是具有強競爭性和弱排他性的文教活動、環境衛生、公共醫療、社會保障和公共交通等服務，可以更大程度地市場化運作，充分發揮競爭機制的調節作用。

(三)明確政府在公共服務市場化中的角色與職責

公共服務市場化改革后，某些公共領域里大量的公共事務轉給了私人部門承擔，政府不再去具體執行，但這并不意味著政府部門可以“事不關己，高高掛起”。通過市場化改革政府向市場移交的是服務項目而非服務責任，也就是說政府要從“權力本位”轉向“責任本位”、從 “全能型”轉向“服務型”[9]。由于對公共利益的追求“需要一種精心設計的責任結構，以確保以公眾名義行事的人為公民的利益付出最大努力”[10]。因此，政府必須對自己履行職責的內容和方式進行調整和優化，以扮演好自己應有的角色，擔負起該擔負的職責：一是總體調控。政府要結合區域經濟社會發展實際，對轄區內居民的公共服務需求類型、規模和標準做出規劃，并根據分類管理的原則，選定公共服務市場化的領域，確定公共服務業務外包的具體品種、數量、質量標準和操作思路，做好總體調控。二是經費補貼。市場化改革后，政府作為公共服務的管理者、發包商，應視公共服務的屬性不同，對承包商或顧客給予不同情況的補貼，如義務教育、免費醫療等，政府應對消費者或生產單位全額補貼；而自來水、煤氣等可以收費的項目，政府需給較少部分的補貼。三是制度與政策制定。為了確保改革的順利進行，政府必須制定一系列的制度政策，諸如資格平等的市場準入制度、公平公正的招標投標制度、公開擇優的采購承包政策、科學可行的績效考核制度和動態可調的激勵約束制度等，為改革創造良好的制度和政策環境，盡可能防止公共服務市場化出現一些負面問題。四是市場秩序監管。市場化改革必然促進公共服務類市場的快速發育成長，政府必須以市場監管者身份承擔起維護市場秩序的職責，切實保護各類生產主體以及消費者的合法權益。五是組織協調。公共服務市場化涉及生產、提供、消費等多個環節和多個利益相關者，往往牽一發而動全身，政府要發揮好自身組織協調的優勢，開展多方良性互動，努力構建和諧的公共服務秩序。

(四)要建立和完善公共服務市場化的民主訴求機制

公共服務的市場化過程也是社會化過程，政府通過市場提供公共服務實際上是向社會進行“權力返還”，在這個過程中，必須擴大民主參與，建立民主訴求機制，讓廣大公民有權力和機會參與到公共行政中來。特別是我國的公共服務供給面廣、影響范圍大，涉及人數多，要解決好“眾口難調”問題，就必須圍繞著市場化改革的具體領域、數量規模和質量標準等進行廣泛深入的社會調查，傾聽公眾的意見和呼聲，讓基層群眾擁有知情權、話語權和一定的決策參與權。我國政府可以借鑒西方國家的做法，比如，允許公民參與聽政、協商、公決、質詢等，或者直接參與公共服務供給過程來影響公共決策，達成政府與民眾的良性互動，提升民眾對改革的認知度、滿意度和支持度，還可以有效防止私營部門弄虛作假、公私勾結和暗箱操作等惡劣行為的發生。

(五)要建立和健全公共服務市場化的防腐廉政制度

公共服務市場化離不開政府的監管，自然就涉及政府行政權力在市場領域中的運用，如果政府在服務執行者的選擇、價格制定以及合同規則等方面擁有較大的裁量權，而又缺少相關制度的監督和制衡機制的作用，那么就極易出現貪污腐化和權錢交易等對社會有害的行徑，國外市場化改革中不斷出現的各種腐敗丑聞就充分證明了這一點。我國由于長期受“官本位”思想的影響，政府更要注重健全相關的防腐廉政制度和法規，用以規范職能部門及其官員的日常行為。同時，提高行為人的道德修養水平也是防腐廉政建設不可忽視的方面。康德曾指出：“法律管行為的結果，而道德管行為的動機”，要減少和消除市場化過程中的廉政風險，就必須建立一種學習制度，使公務人員的思想素質和道德情操在不斷的學習中得以提升。

五、主要結論

第一，西方改革實踐表明，公共服務市場化無論是給政府還是給社會帶來的正能量都毋庸置疑，但是，其改革弊端的存在也警示我們必須辯證地看待市場化，要充分認識到，公共服務市場化并非是解決政府公共服務問題的靈丹妙藥，引入市場機制也只是為改善公共服務供給提供了一種可能和增加了一條途徑。第二，公共服務市場化改革是我國公共領域里的一項重大舉措，也是一個長期復雜的過程。一般地，在經濟上的市場化還不夠成熟的環境下，公共服務市場化很難有根植的深厚土壤。有學者研究指出：中國經濟的總體市場化程度到2020年將達到70%，成為準市場經濟國家。由此來看，我國目前的經濟市場化程度還不高，無論是私營部門的能力，還是政府管理民間部門的能力，或是社會對公私合作的認同程度都還比較低下。這就要求我們必須以實用的市場經濟理論和現代公共管理理論為指導，克服傳統慣性的思想障礙，處理好繼承與發展、借鑒與創新的關系，依據我國各個時期、階段的國情和民情特點和要求，在不斷總結國內外經驗教訓的基礎上，積極尋求公共機制與市場機制的有機結合和相互匹配，要在兼收并蓄和博采眾長的基礎上，謹慎地走出一條適合中國經濟社會發展需求、富有特色的公共服務市場化改革之路。

[參考文獻]

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].(2013-11-26).http://www.xinhuanet.com/.

[2][美]詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革[M].張勝年，譯.南昌:江西人民出版社,2001.

[3]周偉.公共服務合同外包:公共服務職能提供方式的變革[J].理論界,2010，(2):27-29.

[4][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公營部門[M].周敦仁，等，譯.上海:上海譯文出版社,2006.

[5]Nazih N Ayubi.Political Correlates of Privatization Programs in the Middle East[J].Arab Studies Quarterly,1992，14(2/3):39-56.

[6]何海兵.公共服務市場化:西方理論與中國實踐[J].學術交流,2006，(4):127-130.

[7]金正帥.當代西方公共服務市場化改革的取向及啟示[J].內蒙古農業大學學報(社會科學版), 2006，8(1):118-120.

[8][美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務而不是掌舵[M].方興，丁煌，譯.北京:中國人民大學出版社,2004.

[9]中國行政改革的取向 [EB/OL].(2015-07-31)，http://3y.uu456.com/bp-dd16dc80680203d8ce2f24ff-1.html,2015-07-31.

[10][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].張成福，譯.北京:中國人民大學出版社,2001.

〔責任編輯：徐雪野〕

Discussion on Contemporary Western Public Service Market Reform

LI-Yansong, JIANG-Wenqin

(SchoolofBusinessAdministration,ShandongBusinessandTechnologyUniversity,Yantai265005)

Abstract：The purpose of marketization reform of public service is to introduce competitive mechanism into public services, efficiently use public assets, optimize the allocation of resources and achieve effective supply of public services. Theory of public goods, public choice theory, new public management theory and the theory of public governance etc. have played an important role in the support of Western market-oriented reform of public service. Government crisis, the revolution in information technology, economic, social progress and global integration are all the realistic driving factors of this reform. Western market-oriented reforms of basic public services can be attributed to competitions of three levels between: public and private, public and private and public and private. The results of the reform are mixed, thereby warning of market-oriented reforms in the future must be well thought, focusing on sublation, cautiously committed to further distinctive public service marketization reform which can meet the demand of Chinese economic and social development

Keywords:contemporary western countries; public services; market reform

[中圖分類號]D035.4

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)01-0118-08

[作者簡介]李延松(1964-)，男，山東牟平人，館員，從事思想政治教育和社會學研究。

[基金項目]國家社科基金項目“政府基本公共服務提供與民生需求保障協同機制研究”(13BGL147)

[收稿日期]2015-12-14