探討黑龍江省森工林區(qū)改革路徑

孫克儉，王淑英

(中共黑龍江省森工總局委員會黨校 培訓處，哈爾濱 150025)

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龍江發(fā)展智庫

探討黑龍江省森工林區(qū)改革路徑

孫克儉，王淑英

(中共黑龍江省森工總局委員會黨校 培訓處，哈爾濱 150025)

[摘要]歷史上黑龍江省森工林區(qū)為國家經(jīng)濟建設和生態(tài)建設做出了重大貢獻，但近年來產(chǎn)權不清、體制不順、投資不足、發(fā)展后勁不足、就業(yè)壓力增大等問題日益凸顯，亟須管理體制的改革。森工林區(qū)的改革必須考慮森工跨區(qū)經(jīng)營的特殊性、森工林區(qū)的社會性、生態(tài)建設的重要性、改革成本和林區(qū)社會的穩(wěn)定性。根據(jù)黑龍江省情和林情，森工林區(qū)適宜采取分步實施式改革，遵循政企分開的原則，將森林資源管理、林區(qū)社會行政管理兩項行政職能與企業(yè)經(jīng)營職能進行“兩分離”， 實現(xiàn)“職能、機構、人員、資產(chǎn)、費用、核算”上的 “六分開”，通過進一步完善資源管理，最終將林區(qū)社會行政管理職能移交地方政府，徹底實現(xiàn)“三分離”。

[關鍵詞]森工林區(qū)改革；兩分離；六分開

黑龍江省森工林區(qū)是國有四大重點林區(qū)之一，在歷史上為國家經(jīng)濟與生態(tài)建設做出了重大貢獻。近年來，黑龍江省森工林區(qū)各種問題逐漸凸顯，迫切需要實施改革。考慮到林區(qū)的實際情況以及試點單位的成果，黑龍江省森工林區(qū)管理體制的改革應從“兩分離”“六分開”入手，并最終實現(xiàn)“三分離”。

一、黑龍江省森工林區(qū)基本情況

黑龍江省森工林區(qū)是國有四大重點林區(qū)之一，其經(jīng)營總面積達1 009.8萬公頃，占黑龍江省國土面積的22%；有林地面積853.2萬公頃，占全國國有林面積的14.6%；活立木總蓄積8.17億立方米，占全國國有林區(qū)的31%；森林覆蓋率達84.6%[1]。黑龍江省森工林區(qū)的施業(yè)區(qū)分布在小興安嶺、長白山(張廣才嶺、老爺嶺、完達山)等山系，是東北大糧倉的天然生態(tài)屏障，是國家重要的木材資源戰(zhàn)略儲備基地。黑龍江省森工總局下轄伊春、牡丹江、松花江、合江等4個林管局，有40個林業(yè)局、625個林場(所)和林產(chǎn)工業(yè)、林機修造以及公檢法、科教衛(wèi)生、森林調查、建筑施工等處級以上企事業(yè)單位140個。林業(yè)總人口166.9萬人，在崗職工35.9萬人，離退休人員27萬人。40個林業(yè)局分布在全省10個地級市、37個市(縣)之中，其中4個局跨省分布、19個局跨2個以上市(縣)分布。

二、黑龍江省森工林區(qū)現(xiàn)狀與問題

黑龍江省森工林區(qū)在歷史上為國家經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設做出了重大貢獻，但同時也存在諸多問題，嚴重影響了林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會進步及生態(tài)安全保障能力。一是產(chǎn)權不清，國有林區(qū)的行政部門、事業(yè)單位、企業(yè)混為一體，資源監(jiān)管與資源使用主體的重疊很難實現(xiàn)森林培育與資源利用的良性循環(huán)[2]。二是體制不順，主要是政企、政事不分，以企業(yè)屬性代替社會行政屬性。三是投資不足，盡管天保工程負擔了林業(yè)局的森林資源保護管理、公益事業(yè)單位的人員經(jīng)費，但大量的城鎮(zhèn)基礎設施建設與維護費、文教衛(wèi)生、社會保障等社會性建設支出還需由企業(yè)利潤負擔，林業(yè)局一方面要承擔向國家繳納稅費的義務，一方面還要承擔林區(qū)社會發(fā)展和管理的職責。林區(qū)沒有后續(xù)財政資金注入，基礎建設維護等費用沒有資金來源保障。四是發(fā)展后勁不足，基層林業(yè)局代行的政府職能是不完整的，最明顯的就是稅收職能的缺失，這導致地方稅收無法反哺林業(yè)建設，城鎮(zhèn)發(fā)展越迅速，招商引資力度越大，企業(yè)用于基礎設施建設、社會管理的成本就越高，從而加重了企業(yè)的負擔，招商引資積極性不高，投資環(huán)境亟須改善。五是就業(yè)壓力增大，森工企業(yè)經(jīng)濟基礎差、新興產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模、缺乏新興替代產(chǎn)業(yè)，就業(yè)崗位萎縮，人員分流難度大、就業(yè)壓力激增，造成新的社會問題。

國有林區(qū)不同于院墻企業(yè)，是一個完整的社會體系，其改革應充分考慮林區(qū)的社會屬性和特殊性。一是森工林區(qū)跨區(qū)經(jīng)營的特殊性。我省森工林區(qū)區(qū)域面積占黑龍江省國土面積的22%，各林業(yè)局雖然大多跨省、跨縣分布，但區(qū)域完整、區(qū)位重要、相對獨立。這種按山脈走向所形成的國有重點林區(qū)，如果被行政區(qū)劃“肢解”，將難以發(fā)揮森林生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，不利于森林資源的保護與培育，不符合生態(tài)建設的需要[3]。二是森工林區(qū)的社會性。森工林區(qū)各林業(yè)局基本屬于一個相對獨立的社會區(qū)域，局址的地方所在地大都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建制，625個林場(所)絕大多數(shù)位置偏僻，遠離村鎮(zhèn)，是相對獨立的社區(qū)。因此，林業(yè)局承擔林區(qū)社會管理的政府職能，是現(xiàn)階段省情、林情和森工林區(qū)實際所決定的，這些社會職能主要也是為生態(tài)建設服務的。森工林區(qū)各體系相輔相成、互為補充，是生態(tài)建設和管理的基礎和保障。三是生態(tài)建設的重要性。隨著國家實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，整個森工林區(qū)的職能定位和工作重心已經(jīng)發(fā)生了根本性轉變，特別是在木材生產(chǎn)主伐已經(jīng)停止的情況下，森工實際上已經(jīng)成為資源約束性行業(yè)，林業(yè)局的企業(yè)屬性已經(jīng)淡化，主要職責將逐步轉到管理和培育森林資源、保護和建設森林生態(tài)、促進林區(qū)經(jīng)濟社會轉型發(fā)展上來。生態(tài)建設屬于政府職責和社會公益事業(yè)范疇，管理好、建設好生態(tài)，必須綜合運用行政、經(jīng)濟和法律手段，行政管理、公檢法司這一完整的管理和執(zhí)法系統(tǒng)是保護生態(tài)所必不可少的。四是改革成本和林區(qū)社會的穩(wěn)定性。任何一項改革，都涉及利益的再調整，涉及必要的成本付出。推進森工林區(qū)管理體制改革，既要大膽探索，又應穩(wěn)妥推進，盡量減少改革陣痛，確保林區(qū)社會穩(wěn)定，確保順利實現(xiàn)轉型。落實國有重點林區(qū)的政策性財政支付渠道，是破解體制難題的關鍵。只要公共財政能夠將林區(qū)的社會事業(yè)和基礎設施建設全覆蓋，只要社會性支出不再依靠木材銷售收入，也就基本實現(xiàn)了政企分開。目前，森工林區(qū)各林業(yè)局的行政、人員經(jīng)費大部分已納入國家天保二期工程和地方財政支付渠道，這就從根本上為政企、政事分開創(chuàng)造了條件。

三、黑龍江省森工林區(qū)改革的路徑

只有改革創(chuàng)新，才能解決國有林區(qū)面臨的問題，才能進一步增強國有林區(qū)生態(tài)功能和經(jīng)濟社會發(fā)展活力。按照國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和建設生態(tài)文明的要求，根據(jù)黑龍江省省情和林情，森工林區(qū)適宜采取“分步實施”式改革[4]，在改革試點先行的基礎上，積極穩(wěn)妥推進改革。遵循政企分開的原則，先將森林資源管理、林區(qū)社會行政管理兩項行政職能與企業(yè)經(jīng)營職能進行“兩分離”，在“職能、機構、人員、資產(chǎn)、費用、核算”上實現(xiàn)“六分開”。 以“小政府、大服務”為目標，精簡管理機關，著手進行機構改革，減少行政審批及收費事項，增加公共服務職能，提高行政透明度。壯大資源管理部門，突出生態(tài)建設功能，探索全新的管理模式。按照專業(yè)化協(xié)作、區(qū)域化布局的原則，進行林場所布局調整。從上到下構建新的森工重點國有林區(qū)管理總局、管理局、經(jīng)營所(管護站)的新型管理體系；按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，探索所有權與經(jīng)營權分離的有效途徑，建立適應社會主義市場體制的黑森企業(yè)集團總公司、子公司的企業(yè)運行體系，實現(xiàn)森工內部政企分開。待條件成熟時，進一步完善資源管理，將林區(qū)社會行政管理職能移交地方政府，徹底實現(xiàn)“三分離”。

(一)政府行政職能與企業(yè)經(jīng)營職能的“兩分離”

一是成立各級國有林區(qū)管理局。在總局層面，組建省國有林區(qū)管理總局，代表國家依法履行森林資源管理職能，代表黑龍江省委、省政府履行《黑龍江省國有重點林區(qū)條例》賦予的省級林業(yè)行政職能和市級社會行政職能。在林業(yè)局層面，成立國有林區(qū)管理局，承擔縣一級政府的社會行政事務職能。林業(yè)局的管理轄區(qū)即原施業(yè)區(qū)的范圍，管理對象則由過去的企業(yè)內部和職工轉向社區(qū)和社會人口。在職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致的前提下，對林業(yè)局組織機構進行重新整合，全員實行勞動合同制。管理局機構設置的總體架構是：黨群機構、行政機構、派駐機構、其他機構、國有林管理機構。國有林管理機構與國有林區(qū)管理局一套人員、兩塊牌子，承接原林業(yè)局的林業(yè)行政管理工作，包括資源管理、森林防火、野生動植物保護、營林生產(chǎn)的調查設計、病蟲害防治等。在林場所層面，成立國有林區(qū)經(jīng)營所，依法履行森林資源管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級社會行政管理職能，行政上隸屬國有林區(qū)管理局。經(jīng)營所以中心林場為主，按溝系構建區(qū)域中心，具有森林資源管理和社會行政管理的雙重職能。

二是剝離企業(yè)管理職能。在總局層面，按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立黑森企業(yè)集團總公司，實現(xiàn)總局的企業(yè)職能剝離。作為國有林區(qū)管理總局控股的大型企業(yè)集團，黑森企業(yè)集團以區(qū)位優(yōu)勢為依托，以特色產(chǎn)業(yè)為切入點，推動森工國有林區(qū)經(jīng)濟轉型。在林業(yè)局層面，按照“政企分開”的原則，將林業(yè)局的企業(yè)經(jīng)營管理職能剝離出來，組建國有林區(qū)森林經(jīng)營公司，從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，自主經(jīng)營、自負盈虧。內部機構根據(jù)經(jīng)營情況自行設置。國有林區(qū)管理局與國有林區(qū)森林經(jīng)營公司之間是生產(chǎn)上委托與被委托、管理上監(jiān)督與被監(jiān)督、經(jīng)濟上買賣結算關系。具體操作中，可以結合林區(qū)實際，組建營林、綠色食品、森林旅游等若干子公司。按照“政事分開”的原則，在保證社會效益優(yōu)先的前提下，可將林區(qū)供水、供熱、物業(yè)、有線電視等社會性公共事業(yè)服務單位推向市場，實行企業(yè)化經(jīng)營，退出國有國營，成為獨立法人經(jīng)營實體。

(二)職能、機構、人員、資產(chǎn)、費用、核算上的“六分開”

此前政企合一的主體將實行職能、機構、人員、資產(chǎn)、費用、核算上的“六分開”，實行“雙線”運作。一條線是職能分開。國有林區(qū)管理局履行縣級人民政府的職能，獨立行使轄區(qū)內行政管理權和行政執(zhí)法權。同時履行總局授權的森林資源管理職能。原有的企業(yè)經(jīng)營職能統(tǒng)一交給經(jīng)營公司，獨立法人，自負盈虧。另一條線是資產(chǎn)分開。在分離職能的基礎上，把經(jīng)營性資產(chǎn)和社會公益事業(yè)性資產(chǎn)分開，企業(yè)管理費和社會事業(yè)費分開，企業(yè)財務核算和社會財政核算分開。

“六分開”具有以下幾方面的優(yōu)勢。一是解決了林區(qū)政府職能缺失和企業(yè)市場主體不完整的問題，明晰政府和企業(yè)的各自屬性，徹底實現(xiàn)政企分開。具有政府職能的國有林區(qū)管理局負責管理林區(qū)區(qū)域內政治、經(jīng)濟、社會事務，通過政府管理職能的理順，確保政令統(tǒng)一，促進林區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。企業(yè)能夠從繁雜的社會事務中解放出來，自主經(jīng)營自負盈虧，自我發(fā)展，真正形成市場競爭的主體。二是形成生產(chǎn)經(jīng)營活動和社會管理服務的既對立又統(tǒng)一的完整系統(tǒng)，充分發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)聚集、企業(yè)聚集、人口聚集效應，從宏觀上加快林區(qū)小城鎮(zhèn)建設。三是國有林區(qū)管理局可以從政府的角度強化資源管理，調動各種手段對資源進行監(jiān)管；調動各種投資主體的積極性以進行森林資源培育。而企業(yè)可以在行政主管部門的有效監(jiān)管下，充分經(jīng)營和利用森林資源，成為生態(tài)建設的主力軍，進而實現(xiàn)“運動員”和“裁判員”相分離，從而真正實現(xiàn)互相制約、有效監(jiān)督。

(三)“兩分離”“六分開”改革模式的進一步優(yōu)化

研究表明，作為“分步實施”式改革中的關鍵環(huán)節(jié)，“兩分離”“六分開”改革方案可以有效解決當前林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢下管理體制存在的問題。不過該方案仍有可以優(yōu)化改善之處。

一是要減少森工林區(qū)管理層級。將目前的總局、林管局、林業(yè)局三級管理體制變?yōu)榭偩帧⒘謽I(yè)局兩級管理體制，強化兩頭、弱化中間。管理局作為省森工總局派出機構，受總局委托，行使相應的行政職能，重點在所管區(qū)域的森林資源管理工作。總局和林業(yè)局重點是貫徹實施好《黑龍江省國有重點林區(qū)條例》，行使國有重點林區(qū)的省級林業(yè)行政職能和市、縣兩級政府的行政職能。進一步明確森工林區(qū)的政府地位和職能，定位為林區(qū)人民政府，對轄區(qū)進行劃界確權，按縣市級管理，完善財稅體系和社會保障體系，轄區(qū)內村屯按屬地管理，推行生態(tài)林場所和村屯撤并，實行生態(tài)移民，組建中心林場和管護站。

二是國有林區(qū)管理局徹底退出經(jīng)營和投資主體，用市場的手段發(fā)展林區(qū)產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮林業(yè)經(jīng)營公司的國有主體地位，引入社會資本投資，適當向混合所有制發(fā)展。對林業(yè)局所屬企業(yè)進行股份制改造。同時要采取積極措施培育各類市場主體。重點是鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。

三是要把國有林區(qū)管理局建設成政區(qū)型經(jīng)濟發(fā)展區(qū)。即按照行政區(qū)架構搭建，掛林區(qū)管委會牌子，在社會事務管理方面實行行政管理體制，在資源管理方面實行公益性事業(yè)管理體制，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資方面實行開發(fā)區(qū)的運行機制。不規(guī)定必設機構，其組織結構、運行機制、管理制度按照體制機制創(chuàng)新的原則設計和實施。按照“大部制”的改革思路，著力解決決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調問題。根據(jù)改革和城市化進程中出現(xiàn)的新問題、新情況，建立健全相應的機構。管理任務較多的單獨設立，管理任務較少的，設立在綜合部門內。重點突出“小政府、大服務”，能運用市場規(guī)律解決的一律交給市場。

四是積極利用國家政策，推進場所撤并工作，采取切實可行措施引導林區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)向局址集中，特別是要吸引森林腹地居民主動遷移，減輕森林資源壓力。一是產(chǎn)業(yè)移民。應該適時地抓住國家實施“兩大工程”有利時機，調整產(chǎn)業(yè)結構調整，放棄原有單一的木材經(jīng)濟，根據(jù)森工實際培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，從而培育就業(yè)崗位。二是基地移民。通過有意識建立基地，從而建立工廠、培育市場，以高新技術支撐基地建設，以基地培育就業(yè)崗位。三是城鎮(zhèn)移民。逐步將山上建成生產(chǎn)區(qū)，山下建成生產(chǎn)、生活兼容區(qū)；逐步健全社會服務體系，基礎設施建設，以完善的居住環(huán)境和配套服務留住并吸引人口。

四、黑龍江省森工林區(qū)改革配套措施

黑龍江省森工林區(qū)本身具有其特殊性，改革模式從“兩分離”“六分開”到最終實現(xiàn)“三分離”需要一個較長的過程。在此過程中，需要在生態(tài)效益、資金投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技人才與社會保障等方面為改革提供支持與保障。

(一)生態(tài)效益補償機制

將森工林區(qū)列入國家的生態(tài)補償機制試點區(qū)，力爭獲取中央財政更大的補償支持[5]。將由于撤并林場(所)形成的移民，納入異地扶貧搬遷工程。局場的調整參照小城鎮(zhèn)建設政策給予一定的扶持。

(二)資金投入機制

將森工林區(qū)納入公共財政保障范圍，享受省和市縣公共財政政策。省直部門在安排市縣各項專項資金時，要將森工林區(qū)與所在地享受同等待遇，并予以資金單列[6]。進一步界定林區(qū)公益性事業(yè)的事權，將森林資源管理機構運行經(jīng)費按事權劃分納入財政預算。將林區(qū)防火、國家級自然保護區(qū)(濕地)管護、航空護林、森林病蟲害防治、森林調查等公益性事業(yè)的運營經(jīng)費全額納入財政預算。將林區(qū)城鎮(zhèn)建設維護費納入財政預算。整合各類財政專項資金，加大財政轉移支付力度。加強林區(qū)金融服務支持力度，鼓勵各類社會資本投資林區(qū)建設，緩解林區(qū)建設資金不足。

(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制

盡快建立林區(qū)經(jīng)濟轉型中央財政專項資金，支持林木精深加工、森林食品、森林生態(tài)旅游、北藥業(yè)、種養(yǎng)殖業(yè)、清潔能源、境外開發(fā)等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展[7]。解決因木材停產(chǎn)、林產(chǎn)工業(yè)加工企業(yè)倒閉產(chǎn)生的富余人員安置、就業(yè)、分流和職工吃飯問題，加快推進林區(qū)經(jīng)濟轉型進程。國家和黑龍江省出臺扶持政策，解決林區(qū)下崗失業(yè)職工生活和就業(yè)方面的問題，對轉產(chǎn)項目資金貸款貼息，確保林區(qū)正常生產(chǎn)經(jīng)營。參照資源枯竭城市政策并比照農(nóng)業(yè)補貼政策支持林區(qū)經(jīng)濟轉型，對林區(qū)中符合經(jīng)濟轉型條件的企業(yè)在項目立項、土地使用、貸款融資等方面給予政策支持，在配套設施建設上給予一定的資金支持。

(四)科技與人才支撐機制

在綠色產(chǎn)業(yè)研發(fā)項目立項、企業(yè)與高校、科研院所合作方面給予政策扶持。進一步完善專業(yè)技術人才和高端適用人才的引進、培養(yǎng)機制，鼓勵高級專業(yè)技術人才定期到林區(qū)技術服務。

(五)社會保障機制

加大對森工國有重點林區(qū)的支持力度，健全林區(qū)民政、保險、就業(yè)等社會保障體系，結合現(xiàn)有渠道，增加教育衛(wèi)生、文化體育及城鎮(zhèn)建設等公共基礎設施建設投入。將林區(qū)交通、電力、水利、環(huán)保、消防、政法、公安、教育、衛(wèi)生、文化、體育等基礎設施建設納入全省統(tǒng)一規(guī)劃。

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〔責任編輯：曲萬濤〕

[中圖分類號]F326.2

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)01-0100-04

[作者簡介]孫克儉(1959-)，男，黑龍江哈爾濱人，教授，從事森工企業(yè)改革、經(jīng)濟管理和品牌戰(zhàn)略研究。

[基金項目]2014年黑龍江省經(jīng)濟社會發(fā)展重點研究課題“黑龍江省森工林區(qū)政企分開改革研究”(0113)階段性成果

[收稿日期]2015-12-01

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