節(jié)能管理體系與碳排放配額管理體系整合的必要性和可行性分析

張黎立　白泉

（1重慶市能源利用監(jiān)測中心重慶4000202國家發(fā)改委能源研究所北京100038）

節(jié)能管理體系與碳排放配額管理體系整合的必要性和可行性分析

張黎立1白泉2

（1重慶市能源利用監(jiān)測中心重慶4000202國家發(fā)改委能源研究所北京100038）

我國在長期探索和實(shí)踐過程中建立了較健全的節(jié)能管理體系，結(jié)合目前碳排放權(quán)交易體系建設(shè)和我國溫室氣體減排目標(biāo)，文章從法理依據(jù)、現(xiàn)狀、目標(biāo)、組織體系等方面對目前節(jié)能管理體系與碳排放配額管理體系進(jìn)行了分析，提出了建立統(tǒng)一的節(jié)能和碳排放配額管理體系的建議。

節(jié)能；碳排放；管理

1　前言

應(yīng)對全球氣候變化已成為世界各國共識，各主要國家都在積極構(gòu)建自身碳排放權(quán)交易體系。國家發(fā)改委于2014年12月頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》是我國碳排放權(quán)交易體系建設(shè)的重大綱領(lǐng)性行政規(guī)章，具有里程碑意義。該辦法的頒布實(shí)施是實(shí)現(xiàn)我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強(qiáng)度比2005年下降40%～45%的目標(biāo)和2030年碳排放達(dá)到峰值的重要政策依據(jù)和工作開展依據(jù)。目前，辦法規(guī)定的碳排放配額管理是以重點(diǎn)排放單位為主體，進(jìn)行碳排放配額的分配、排放量的核查和配額的清繳。由于我國溫室氣體排放量中化石能源燃燒排放量所占比重約為70%～80%，節(jié)能與碳減排密不可分，同時(shí)自2008年版節(jié)約能源法實(shí)施以來，我國已經(jīng)建立了較完善的節(jié)能行政管理體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，因此結(jié)合現(xiàn)有節(jié)能管理體系推動(dòng)碳排放配額管理體系建設(shè)并建立統(tǒng)一的管理體系，有助于在工作開展中形成合力，相互促進(jìn)，切實(shí)有效和可持續(xù)地開展相關(guān)工作。

2　我國碳排放配額管理體系現(xiàn)狀概述

我國已于2011年底開始在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，經(jīng)過多年探索和實(shí)踐，各試點(diǎn)地區(qū)基本建立了以重點(diǎn)碳排放單位為主體的基于碳排放配額的碳交易體系。

根據(jù)于2016年4月22日最終簽署的《巴黎協(xié)定》，我國自主貢獻(xiàn)目標(biāo)為：碳排放將于2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰，到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%到65%；同時(shí)，《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著碳排放交易管理的內(nèi)外部約束機(jī)制已經(jīng)形成。“十三五規(guī)劃綱要”進(jìn)一步提出了能源氣候方面更高要求的目標(biāo)指標(biāo)：單位GDP能源消耗年均累計(jì)下降15%，單位GDP二氧化碳排放年均累計(jì)下降18%。

隨著《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》配套相關(guān)政策和管理體系的落實(shí)和執(zhí)行，全國性碳市場的建立、碳排放初始配額的發(fā)放，基于重點(diǎn)碳排放企業(yè)的碳排放配額管理體系亟待建立和完善。

3　我國節(jié)能管理體系現(xiàn)狀概述

我國于1997年就頒布施行了《節(jié)約能源法》，并于2008年4月1日開始實(shí)施修訂版本的《節(jié)約能源法》；2016年1月15日國家發(fā)改委公布實(shí)施了《節(jié)能監(jiān)察辦法》；國務(wù)院在“十一五”和“十二五”期間制定并實(shí)施了節(jié)能減排綜合工作方案，制定并分別在兩個(gè)五年計(jì)劃周期內(nèi)完成了單位GDP能源消耗下降20%和16%的目標(biāo)，建立了較完善的節(jié)能法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，建立了國家、省、地市、縣多級的節(jié)能行政管理體系，并開展了大量卓有成效的工作，大幅提高了全社會能源利用效率、節(jié)能意識、綠色發(fā)展意識，同時(shí)為我國實(shí)現(xiàn)2020年單位GDP碳排放量較2005年下降40%～50%的目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4　碳排放配額管理體系與節(jié)能管理體系整合的必要性和可行性分析

4.1能源消費(fèi)的主體為法人或自然人，不會有主觀故意浪費(fèi)能源的行為發(fā)生，同時(shí)浪費(fèi)能源的行為直接侵害的是行為人自身經(jīng)濟(jì)利益，未直接侵害社會利益或公眾利益，政府在調(diào)節(jié)此類社會關(guān)系時(shí)法理依據(jù)性不強(qiáng)，這也是“十一五”和“十二五”時(shí)期節(jié)能行政執(zhí)法困境之一。

4.2碳排放配額管理是應(yīng)對氣候變化和實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)的核心手段之一，法人或自然人的碳排放行為導(dǎo)致溫室效應(yīng)和氣候變化，客觀上是侵害社會利益和公眾利益的行為，政府有責(zé)任在此領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管，但目前碳排放相關(guān)法律法規(guī)和政策尚不健全，未形成有效的全面的管理體系。

4.3隨著我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，鋼鐵、火電、水泥、電解鋁等高耗能高碳排放產(chǎn)能過剩行業(yè)，進(jìn)入較長產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整周期，因此導(dǎo)致的工業(yè)領(lǐng)域能源需求下降和能源價(jià)格下跌會導(dǎo)致節(jié)能項(xiàng)目投資回收期顯著延長、投資回報(bào)率降低、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)提升，進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)節(jié)能投資意愿降低；“十一五”和“十二五”期間國家和地方組織并以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼資金支持了大量節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目，獲得了顯著節(jié)能效益，但該類項(xiàng)目均為高回報(bào)、短投資回收期項(xiàng)目集中在高耗能行業(yè)領(lǐng)域，其技術(shù)難度也相對較低，如燃煤鍋爐窯爐改造項(xiàng)目、余熱余壓回收項(xiàng)目、電機(jī)系統(tǒng)改造項(xiàng)目等，該部分節(jié)能技術(shù)改造需求已在“十一五”和“十二五”時(shí)期基本消化完成，在新常態(tài)形勢下，未來節(jié)能技術(shù)改造必然進(jìn)入更高資金投入、更高技術(shù)門檻階段，節(jié)能和能效提高難度進(jìn)一步提高，節(jié)能進(jìn)入精細(xì)化管理階段。

4.4碳排放配額管理是實(shí)現(xiàn)碳排放總量控制和碳減排的基礎(chǔ)，配額管理機(jī)制可以刺激企業(yè)節(jié)能和提高能效的意愿，形成長效的，不受能源價(jià)格波動(dòng)影響的節(jié)能減碳機(jī)制；在能效提高瓶頸情景下，企業(yè)也可能通過碳匯、利用可再生能源等其他途徑實(shí)現(xiàn)碳減排。

4.5李克強(qiáng)總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議（2016年3月5日）上提出今后五年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、二氧化碳排放量分別下降15%、18%。按目前我國化石燃料燃燒碳排放量占碳排放總量比重估算，15%節(jié)能目標(biāo)的完成即可全面實(shí)現(xiàn)18%的碳減排目標(biāo)，因此節(jié)能目標(biāo)和碳減排目標(biāo)是基本一致的。

4.6“十三五規(guī)劃綱要”在節(jié)能領(lǐng)域提出：推進(jìn)能源消費(fèi)革命，實(shí)施重點(diǎn)用能單位百千萬行動(dòng)，推動(dòng)能源管理體系、計(jì)量體系和能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，開展能源績效評審和績效評價(jià)，能源消費(fèi)總量控制在50×108tce以內(nèi)；在碳排放領(lǐng)域提出：有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等行業(yè)碳排放，推動(dòng)建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，實(shí)行重點(diǎn)單位碳排放報(bào)告、核查、核證和配額管理制度，健全統(tǒng)計(jì)核算、評價(jià)考核和責(zé)任追究制度，完善碳排放標(biāo)準(zhǔn)體系。可以看出，我國在節(jié)能和碳減排工作實(shí)施的對象和領(lǐng)域是基本一致的，措施、路徑和政策思路是基本一致的。

4.7目前我國節(jié)能和碳排放行政主管部門在國家發(fā)改委，具體承擔(dān)部門分別為環(huán)資司和氣候司。在簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下，對于節(jié)能和碳減排兩個(gè)目標(biāo)、對象、內(nèi)容高度重合的領(lǐng)域不應(yīng)建立兩套獨(dú)立的管理體系。

4.8通過“十一五”和“十二五”期間的不斷投入、探索和實(shí)踐，節(jié)能管理領(lǐng)域形成了以固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估審查制度的增量管控、節(jié)能技改項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)制度的存量消減、節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核的約束機(jī)制、節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法的日常監(jiān)管、節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系的對標(biāo)管理等較全面完善的管理體系和措施，實(shí)踐證明該體系成效是明顯的，在未來的“十三五”以至更長期間，應(yīng)進(jìn)一步完善該體系，充分利用該體系的法律、政策、人力、技術(shù)資源實(shí)現(xiàn)我國的節(jié)能目標(biāo)和碳減排目標(biāo)。

5　結(jié)論與建議

5.1在我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的約束性要求下，節(jié)能工作的持續(xù)、深入開展需要以氣候變化應(yīng)對和碳排放配額管理作為法理依據(jù)，碳排放配額管理和碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要現(xiàn)有節(jié)能管理法律、政策、管理和組織體系作為保障。

5.2節(jié)能和碳減排工作目標(biāo)、實(shí)施領(lǐng)域、重點(diǎn)對象、開展路徑、具體措施基本一致。

5.3建議整合現(xiàn)有節(jié)能和碳排放相關(guān)法律、政策和管理體系，逐步建立統(tǒng)一的管理體系。

5.4建議建立統(tǒng)一的重點(diǎn)碳排放（用能）單位目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核制度，碳排放（能源利用狀況）報(bào)告制度，碳排放配額（能源消費(fèi)總量）管理制度，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能（碳排放）評價(jià)審核制度，碳排放（節(jié)能）標(biāo)準(zhǔn)體系，節(jié)能（低碳）產(chǎn)品認(rèn)證制度。

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張黎立（1981—），男，重慶渝中人，高級工程師，工學(xué)碩士，畢業(yè)于重慶大學(xué)熱能動(dòng)力工程專業(yè)，國家發(fā)改委能源研究所西部之光訪問學(xué)者，長期從事節(jié)能減排政策研究與實(shí)踐工作。