廠務公開標準化對企業民主管理的促進效應研究
——基于成都市總工會實踐探索的視角

王灝

(成都市總工會民主管理部，四川成都 610072)

廠務公開標準化對企業民主管理的促進效應研究
——基于成都市總工會實踐探索的視角

王灝

(成都市總工會民主管理部，四川成都 610072)

廠務公開;標準化;民主管理

廠務公開民主管理的標準化，就是以標準化來實現廠務公開民主管理的創新與突破，從根本上解決當前廠務公開民主管理工作中存在的程序不規范、過程不公開、權責不明晰、工作形式主義等問題。文章基于成都市總工會廠務公開民主管理標準化實踐探索，認為廠務公開標準化對企業民主管理的促進作用體現在，突出標準倒逼企業民主管理制度建設和以標準推廣解決突出問題兩個方面，并對廠務公開標準化作為“議事規則”，推進企業民主管理的建議。

堅持勞動創造價值是中國特色社會主義市場經濟企業制度所秉承的價值觀。始終如一地尊重勞動者權利是構建和諧勞動關系的內在要求。如何緊扣供給側結構性改革，堅持務實的態度、科學的精神、共治的原則，積極推進在廠務公開民主管理領域的標準化制度頂層設計與倒逼式實踐創新，使得維護和諧勞動關系內化為企業運營的基本價值目標，使得工人參與管理成為公司法人治理結構中不可逾越的程序性要求。通過標準化形成的企業內部共享共治規范聯結機制，企業的利潤目標與社會責任有機動態統一，第一次在制度層面上依靠企業、職工、社會和政府的互動成為多方的可持續共識。

一、廠務公開與成都市總工會的標準化創新

《關于推行廠務公開制度的通知》(中紀發〔1999〕3號)指出，實行廠務公開是貫徹黨的十五大精神，加強基層民主政治建設的重要形式;是落實黨的全心全意依靠工人階級指導方針，堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企事業民主管理、民主監督制度的有效途徑。實行廠務公開，有利于加強企業黨風廉政建設，密切黨群、干群關系;有利于加強企業管理，堵塞企業管理的漏洞;有利于激發職工主人翁責任感，調動職工積極性，推動企業改革、發展和穩定，實現國有企業三年改革與脫困目標。廠務公開民主管理的實踐至今已有較長的歷史，各個地區、各種類型的企業都有涉及。

近年來，我國堅持與國際接軌，將適合國情、國際通行的標準化概念引入政府管理和社會治理領域，不斷加快公共服務標準化頂層設計和體系建設，公共服務標準化已經成為推進國家治理能力和治理體系現代化的重要實踐手段。成都市總工會為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會提出的“健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度”和省委、市委關于全面深化改革的戰略部署，在全國工會系統率先創新性地啟動了廠務公開民主管理標準化建設，旨在通過制定一批科學規范、易于操作推廣、便于評價的系列關鍵標準，強化廠務公開民主管理制度頂層設計，建立管理有序、執行有效、監督有力的廠務公開民主管理標準化運行機制，從根本上解決當前廠務公開民主管理工作中存在的程序不規范、過程不公開、權責不明晰、工作形式主義等問題，引導和推動企業自覺履行社會責任，保證和落實職工的知情權、參與權、表達權、監督權，從而更加有力地發揮廠務公開民主管理工作在促進社會公平正義、維護社會和諧穩定中的積極作用。

廠務公開民主管理的標準化，就是以標準化來實現廠務公開民主管理的創新與突破，圍繞成都市發展大局、供給側結構性改革、現代企業制度建設，將其升華為制度共識、轉化為改革保障、內化為治理價值。成都市總工會經過調研設計、體系設計、專家咨詢、標準發布等多個階段的工作，系統地建立廠務公開民主管理工作標準體系，總工會積極推廣標準體系，形成管理有序、執行有效、監督有力的廠務公開民主管理標準化運行機制。標準化體系以96分順利通過了國家標準化管理委員會的檢查驗收，并獲得專家“立意不簡單、開展不容易、效果不一般”的高度評價。

已經付諸施行的成都市廠務公開民主管理標準化體系(見圖1)，堅持分類指導原則，充分考慮各類企事業單位特點和實際情況，構建了包括基礎標準、管理標準和工作標準3個子體系，職工代表大會、廠務公開、職工董事職工監事等9個功能模塊，涵蓋23個工作標準的成都市廠務公開民主管理標準化體系。2015年12月1日，經省質監局同意，成都市質監局正式發布了《廠務公開民主管理術語》等12項成都市廠務公開民主管理四川省(區域性)地方標準。

目前，成都市已建工會的國有企業廠務公開、職代會建制率已基本實現標準全覆蓋，已建工會的非公有制企業建制率達98．95%，覆蓋企事業單位141038家，覆蓋職工309萬余人。全市25人以上單獨建會企事業單位廠務公開民主管理標準化參與率達到60%以上，其中1300余家企事業單位達到標準化評價C級以上等級，提前1年全面完成標準化建設工作目標。

圖1 成都市廠務公開民主管理標準化體系

二、廠務公開民主管理的成效

第一，企業民主管理由“制度空轉”向“制度落實”轉變，切實保障職工民主權益。廠務公開民主管理標準化建設推動了相關法律法規在企事業單位扎根，建立職代會、廠務公開等制度規范運行機制，公開事項、公開及時率、公開內容準確率均達到90%以上，職工投訴處理率達95%以上，保證和落實了職工的合法權益。僅2015年第三方調查顯示，有92．14%的職工認為“廠務公開民主管理工作提質增效作用明顯”，職工滿意度也較標準化建設前提升了近12個百分點，達到95．48%。目前全市25人以上單獨建會企事業單位廠務公開民主管理標準化參與率達74%，提前1年全面完成標準化建設工作目標。

第二，管理理念由“要我公開”向“我要公開”轉變，促進企業自覺履行社會責任。標準化建設推動了職工代表大會、廠務公開、職工董監事等制度融入公司治理結構和管理制度，形成了職工對企業履行社會責任的有效監督，促使企業投資人、決策者把維護職工合法權益作為必要的考量，實現履行社會責任意識的提升。成都彩虹電器把廠務公開作為誠信對待職工的制度安排，將廠務公開延伸至車間，員工能隨時查詢到自己當天的工資收入。

第三，職工權益由“單方決定”向“共商共決”轉變，促進企業與職工利益共同體構建。在企事業單位構建程序合理、環節完整的協商體系，做到程序合法、過程透明、利益關系人廣泛參與，推動職工廣泛多層參與，形成“共商共決”的利益協調機制，尤其是在供給側結構性改革企業中，凝聚職工共識，營造良好環境。如川化股份在司法重整職工分流安置工作中，用標注化讓職工信服，最大限度地爭取了職工支持，以民主協商形式找到了各方最大公約數。

第四，權利運作由“內部運作”向“陽光操作”轉變，助推廉潔成都建設。標準化規范企事業領導班子和領導人員重要事項向職工代表大會報告、職工評議企事業單位中層以上領導人員等工作流程，把企業經營管理情況和領導人員廉潔自律情況置于職工群眾監督之下，提高了職工群眾參與度和企業決策透明度，減少了權力運行的隨意性。成都市疾病預防控制中心對照標準，自覺將“三重一大”事項向職工公開，防止了領導人員的權力失控、決策失誤、行為失范，消除了職工心中的疑團，凝聚了人心，凝聚了發展合力。

從實踐上看，廠務公開民主管理標準化體系之所以對企業和職工都能夠產生積極的作用，就在于這一制度的一端聯系著職工，分散的職工個體通過這一制度產生集中效應，成為具備明確訴求的權利主體;另一端聯系著企業，單一利潤目標的企業通過這一制度產生勞動關系治理需求，成為社會責任的承擔權利主體。當兩個主動溝通的權利主體在標準化的制度空間中相遇，相互的尊重與坦誠的交流就會催生和合共贏的權利關系。這一權利關系的延展，在企業一端必然是重視職工參與的企業法人治理結構，在職工一端，則是必然是和諧勞動關系的制度基礎。

三、廠務公開標準化對企業民主管理的促進作用

標準化建設讓廠務公開民主管理工作從粗放走向精細、從經驗走向了規范，所反映的是工會工作思路隨著經濟發展新常態的深入發展而進行的主動調整與系統創新，是我國工會系統第一個國家級標準化試點項目，第一次用標準的形式把企業民主管理的工作加以制度化，第一次用標準的推廣來規范和完善企業民主管理的實踐，第一次在標準的升級和完善中實現工會職能的創新性實現。廠務公開標準化對企業民主管理的促進作用，主要表現在以下三個方面。

(一)突出標準倒逼企業民主管理制度建設

廠務公開民主管理的標準化，是我國標準化戰略深入推進的必然要求。2016年9月，李克強總理在北京第39屆國際標準化組織大會講話指出，“把標準化理念和方法融入政府治理之中，持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，更加注重運用標準化這一手段，促進政府管理更加科學和市場監管更加規范有序，提高政府效能。”開展“標準化+”行動，把標準化與產業發展、政府服務、社會治理融合起來，是“十三五”時期我國深化標準化工作改革的重要內容。成都市總工會敏銳把握發展新要求，在廠務公開民主管理領域積極推動標準化工作，既回應國家戰略要求，在政府服務、社會治理領域中拓展了標準化工作，又創新工作理念，為工會履職盡責提供了新的渠道和工具。

廠務公開民主管理的標準化，是對企業實行民主管理制度要求的具體化。對于在企業組織中實行民主管理，在我國的企業組織法律制度中早有明確要求。但企業民主管理的具體形式，例如職工代表大會，究竟以何種形式、在何種程度上、以何種程序來實現民主管理，在不同的發展時期、不同的行業、不同的企業，均有所差異。客觀而言，與成熟的市場經濟體系相比，我國對于現代企業法人治理結構中的民主管理，無論是在企業組織制度設計層面，還是具體的公司治理層面，都還缺乏規范性外在性指引。這一空白的填補，有賴于民主管理的程序性規范、參與長效機制和常態化的內部信息披露等多個方面工作的推進。成都市總工會在廠務公開民主管理標準化方面的開創性工作，是對法律層面的企業民主管理理念在實踐中的具體化再現。標準的制定、使用和推廣，可以填補企業組織制度規范的空白，成為未來中國特色的企業法人治理結構的有機構成部分。

廠務公開民主管理的標準化，是對企業民主管理機制的創新性發展。無論是在縱向還是橫向上比較，都無疑是重大的制度創新。從縱向上看，這是第一次從程序、功能等細節層面界定的廠務公開民主管，也是第一次站在可行性、操作性的角度評價廠務公開民主管理。從橫向上看，盡管很多地方都在推進此項工作，但站在標準化的高度來推進和推廣廠務公開民主管理，以定標推用標、以用標推達標、以達標推升標的一系列標準化活動，讓標準貫穿廠務公開民主管理的始終，無疑是成都市總工會對于企業民主管理機制的創新性發展。

(二)以標準推廣解決突出問題

廠務公開民主管理標準化體系的設計，把促進廠務公開民主管理規范化、提高職工滿意度、促進企(事)業單位發展作為首要目標，把實現職工權益保護的社會責任和企業經濟目標的有機動態統一作為基本原則，在現有的企業法人治理結構框架之下，培育和壯大廠務公開民主管理的內部激勵和力量，推動企業自覺履行社會責任。整體標準體系，從內容上看，既針對了企業廠務公開民主管理的現存問題，也有力地呼應了宏觀層面的供給側結構性改革。

標準化體系著力塑造的統一的管理機構，奠定了集體行動的領導基礎，解決好了“誰來做”的問題。針對過去廠務公開民主管理工作中存在的程序不規范、主體不明確、過程不公開、權責不明晰、工作形式主義、職工認知度不高等問題，標準化體系通過管理標準體系的設計，明確工作的責任主體，成立以16家單位為成員單位的廠務公開工作聯席會議制度，作為成都市廠務公開民主管理工作的領導機構，以指導培訓、監督考核、信息化管理等方式，對廠務公開、民主管理等工作，履行管理職責。標準明確指出，“廠務公開民主管理工作是一項系統工程，單靠某一個部門難以取得應有效果，必須依靠各有關部門相互支持、相互配合，形成‘黨委統一領導、黨政共同負責、有關方面齊抓共管、職工群眾廣泛參與’的廠務公開民主管理領導體制和運行機制。”通過標準明確管理主體，既充分發揮了工會的領導作用，同時又重視政府部門積極參與相關事務。

標準化體系著重刻畫的標準操作流程，營造了意見表達的規范渠道，解決好了“怎么做”的問題。無論是標準化體系確立的職工代表大會工作流程，還是廠務公開工作流程，都為企業就重大決策征求職工意見、職工就個人或集體權益提出主張的雙向交流活動提供了一個可以比對的標準流程。根據這一流程，職工以公開、規范的方式匯集自己對企業發展的建議、對自身權益的訴求，企業以透明、常態的方式公布相關信息，企業與職工由此在一個平臺上、一個渠道中、一套程序內實現溝通，權利與權利在交流中相互適應、相互理解乃至相互尊重。標準化的交流與溝通形式就此成為工會推進廠務公開民主管理的重要抓手，成為企業和職工學習并習慣相互交流的重要載體。

標準化體系著力構建的勞動關系治理結構，為供給側結構性改革中的企業改革設定了議事規則，解決好了“做什么”的問題。什么是職工代表大會制度?標準給出的回答是，“企(事)業單位經營管理者與勞動者在內的全體職工通過職工代表大會實行民主管理所共同遵守的一整套運行規程和活動準則”。這一套規程與準則的標準化，為企業與職工之間，就重大問題展開談論，設定了基礎的議事規則。當前，正值供給側結構性改革深入開展之時，企業在經營方向、模式、用工等多個方面，均會隨著市場的調整而產生深刻的變化。以創新性活動為標志的人力資本在企業組織內部地位的進一步鞏固和提高，要求企業內部治理結構的適應性改革，也要求企業與人力資本的擁有者，即職工之間，在共同治理方面形成共識。廠務公開民主管理的標準化所提供的議事規則，為經濟發展新常態下企業、職工之間，因企業改革而產生的治理關系調整提供了兩個方面的基本制度保障。一方面，促進創新的保障作用。通過規范的議事形成的交流機會與溝通渠道，企業可以鼓勵、承認并尊重職工從事創新，職工可以認同企業作為創新主體的平臺作用，進而在相互尊重基礎上形成的協同與合作。另一方面，風險控制的保障作用。在廠務公開民主管理的常態化開展進程中，重大事項的及時公布、重大改革決策的規范職工參與，都使得企業在面對風險事件時，能夠更為有效地形成內部合力，共同應對風險;使得職工能夠在面對企業風險事件時，形成足夠的心里預期，提高自身應對風險的能力。

(三)以技術規范企業民主管理

針對國有企業、集體企業非公企業和事業單位等四類組織，成都市總工會的廠務公開民主管理標準化，可以歸納為“四個三”。即第一，包括三個標準子體系，基礎標準、管理標準和工作標準等;第二，針對三個主體，企業、職工、工會等;第三，關注三個關鍵，即職代會、廠務公開和職工董事或監事等;第四，聚焦三種活動，即信息公開、職工參與和工會監督等。通過這些關鍵對象、活動與環節的限制性規定，突出了標準對于廠務公開民主管理的技術支撐作用，實現了四個標準化。

主體職責標準化。企業、職工、工會在廠務公開民主管理中，各自作為行為主體，應當負有什么樣的責任，在標準中非常明確的界定。這是極為重要的初始界定。有了對參與廠務公開民主管理的各方主體的權利的限制性規定，才能保障在共同活動中，各方做到依規行事不逾矩，依法主張不沖突，依標監督不偏頗。

工作流程標準化。標準明確對職代會會前、會中、會后的工作，對廠務公開的申請、審核、審批、登記、公開、反饋、整改、存檔以及公開事項等內容，對職工董事或監事的選舉、權利、義務以及履職進行了規范規定。這些流程的標準化，使得企業民主管理在面對不同的討論或決策語境環節下，可以在穩定的制度環境中得以展開，從而規避了因程序缺失而導致的工作失效的風險。

活動執行標準化。標準按照工作步驟、工作程序的順序細致描繪了職代會、廠務公開、職代會巡視等各類工作運行流程，提供8個工作流程圖、48個規范性樣本、29個參考性樣本，在標準文本中盡可能地勾勒了一個廠務公開民主管理的“應然”樣本，對于相關工作的規范運行起到了建章立制的作用。

監督考核標準化。工會作為廠務公開民主管理的監督管理主體，通過機構和制度建設、民主評議、職工代表大會等100余項檢查內容，規范“看、聽、查、測、議”的檢查程序，對企業進行工作培訓、指導和監督管理。工會根據企業不同性質、不同治理結構分別劃定了等級分數線，進行民主管理的考核與評價。如公司制非公有制企業85分以上為A級，而公司制國有企業90分以上才能評為A級。同時，強調職工滿意測評，最終達到流程可控、過程公開、程序規范、環節合理、痕跡留存的標準化規范管理。

四、確定“議事規則”，推進企業民主管理

如果把企業比作一輛車，企業管理者是“方向盤”，職工是“動力源”，廠務公開民主管理則是“離合器”，它在制度的意義上確保了“動力源”輸出的能量符合企業這輛車行駛的需要。在企業發展順境時最大限度發揮職工服務企業的能力，在逆境時最大限度地發揮職工對企業的支持。傳統的廠務公開民主管理，踩不踩離合器，往往取決于企業管理者的現實需要，有需要就踩，沒有需要就不踩。標準化的廠務公開民主管理則變“離合器”為“變速箱”，也讓企業這輛“車”，從“手動擋”升級為“自動擋”。在標準化的推進過程中，有必要從以下三個方面進一步夯實標準化所確定的議事規則的基礎地位，為企業民主制度的發展、和諧勞動關系的構建奠定堅實的基礎。

(一)聚焦共建共享的基本價值取向

回顧歷史，廠務公開民主管理的提出，正值國有企業三年改革與脫困工作深入開展的關鍵時期。這一工作一開始就負有鮮明的價值取向，即在企業組織關系出現重大變化的過程中，切實維護職工的權益。對于這一歷史背景，無論今天企業民主管理發展到哪一步，都不能忘記。

隨著國有企業改革的再啟程，以及供給側結構性改革的深入發展，更大規模、更深層次的企業改革正在醞釀之中。如何在企業轉型過程中保障職工權益的命題，再一次以全新的面貌出現在我們面前。中央指出，統籌處理好促進企業發展和維護職工權益的關系，調動勞動關系主體雙方的積極性、主動性，推動企業和職工協商共事、機制共建、效益共創、利益共享。

標準化的廠務公開民主管理，必須一如既往地堅持勞動創造價值的馬克思主義價值觀，必須一以貫之地將共事、共建、共創、共享程序化和制度化，必須一絲不茍地以標準化促進企業與職工利益共同體的構建。

(二)突出實踐導向，優化標準結構

一個有效的標準化體系，要有普及的制度知識，以確保企業、職工等相關主體能夠在共同的認知水平上形成交流溝通的前置條件;要有常態化的制度存在，使得企業、職工、工會、政府、社會的常態化參與成為現實;要有共同的制度尊重，使得企業和職工都有足夠的激勵，首選標準化的廠務公開民主管理來解決存在的矛盾與沖突;要有重大事項議定機制，使得協商成為左右勞動關系各方權利結構的重要方式。

(三)圍繞標準推廣，強化工會引領

在廠務公開民主管理標準化工作推進中，總工會和各級企業工會在建制、培訓、監督、評價、使用等各個方面均發揮了無可替代的核心作用。標準之所以能夠產生足夠的“拔”的力量，與各級工會的努力密不可分。在未來的標準升級過程中，圍繞充分發揮工會的管理主體作用，在以下四個方面加大管理力度，強化工會引領。一是進一步按照工作反饋，理順管理層級關系。完全按照實踐中能否履行管理職責的條件，優化標準化管理層次的設定，堅決去掉無效層級。二是進一步優化標準化培訓內容。做到內容規范、對象明確、形式多樣，使得標準化體系轉化為企業和職工熟悉的話語和形式，加快標準化知識的普及速度。三是進一步提升工會釋標能力。強化理論基礎，總結實踐經驗，對于標準化推廣過程中發現的多樣化場景和更多的關鍵性環節、要素，要通過“規范性指引”的形式予以明確。四是進一步明確工會工作重點。做好發展態勢預判，以服務型企業、創新型企業為重點工作方向，高度重視非公有企業標準化工作，評價標準化工作推進現狀，有針對性地大力推進標準化工作。

［1］濮宗元．廠務公開民主管理規范化、制度化建設研究［J］東工會論壇，2016(4)．

［2］陳怡新．新形勢下與時俱進深化廠務公開［J］．現代國企研究，2016(4)．

［3］李明，呂新平．廠務公開民主管理在勞動關系和諧企業創建中的作用［J］．工會論壇(山東省工會管理干部學院學報)．2012(01)

［4］侯初初．成都啟動實施廠務公開民主管理綜合標準化試點工作［N］．成都日報，2014-04-17

(責任編輯:周建瑜)

F011

A

1008-5955(2016)04-0084-05

2016-11-30

四川省軟科學計劃項目《拓展社會資本參與扶貧開發渠道的實證研究》(項目編號:2016ZR0238)階段性成果。

王灝，男，成都市總工會民主管理部部長。