多部門協作的生態環境損害責任追究機制研究

蔡宣琨　胡　馨　羅錦洪　成　鋼

（1山西省環境規劃院山西太原0300022山西省環境污染損害司法鑒定中心山西太原030002）

多部門協作的生態環境損害責任追究機制研究

蔡宣琨1，2胡馨1，2羅錦洪1成鋼1，2

（1山西省環境規劃院山西太原0300022山西省環境污染損害司法鑒定中心山西太原030002）

中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確要求，嚴格實行生態環境損害賠償制度和建立生態環境損害責任終身追究制。目前，生態環境損害責任追究工作中，面臨著生態環境損害案件高發，犯罪形式多樣，責任追究涉及部門、人員較多的新特點，在此背景下，開展生態環境損害責任追究過程中涉及的環境污染犯罪、損害鑒定評估、環境監管、行政執法等過程涉及的多部門協作機制進行梳理總結，從而構建環保、公安、紀檢、檢察、法院、司法等多部門參與的生態環境損害責任追究機制，對于實現多方位、多環節有效打擊環境污染，提高環境違法成本具有重要的現實意義。

生態環境損害；責任追究；多部門協作

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任”，“完善行政執法與刑事司法銜接機制”等要求[1]。

1　生態環境損害的定義

現在我國上位法中并沒有生態損害的法學概念。而在學術界也中對此尚未達成統一概念，并且專業類似名稱較多，如“生態環境損害”、“生態破壞”、“純環境損害”等。生態環境污染損害的發生是生態損害責任構成的基本條件。生態環境污染損害是指因環境污染或生態破壞直接或間接地導致環境的物理、化學或生物特性的可觀察的或可測量的不利改變，以及提供生態服務的能力的破壞或損傷[2]。

2　開展生態環境損害多部門責任追究的法律基礎

目前，我國環境學術界及法律界公認的環境侵權損害賠償制度包含了兩個主要內容，一種是作為傳統意義上的環境侵權，是指某種行為已經造成了或可能在未來一段時間內造成環境污染或侵權，由該行為的受害者提出的損害賠償。對此，國家《環境保護法》《物權法》《侵權責任法》等上位法均對這一內容進行了相應的處罰規定。另一種是環境公益訴訟，是指現代意義上的環境侵權損害賠償制度。在現有上位法中，2012年新修訂的《民事訴訟法》中第五十五條提到“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”為建立環境公益訴訟奠定了法律基礎。

1997年修訂的《刑法》中明確規定了重大環境污染事故罪、非法傾倒、堆放、處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、環境監管失職罪。2011年5月實行的《刑法修正案（八）》中對1997年規定的重大環境污染事故罪進行了修改，“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”在此次修改中，擴大了污染物的范圍，降低了入罪門檻。與之相適應，最高人民法院和最高人民檢察院聯合制定了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，自2013年6月19日起施行[1]。

3　生態環境損害責任追究的內容

在現有的環境損害賠償法律制度及其相關研究中，大部分學者將損害賠償的范圍限定在環境污染對人身、財產和純經濟利益造成的損害上(環境民事侵權損害)，而對環境污染行為對生態環境本身造成的損害(生態損害)涉及較少。但是就危害后果程度來說，生態環境損害的后果更為嚴重。生態系統的損害會導致長期的環境隱患，當損害達到一定程度時，會導致小局域范圍內生態系統某一環節的缺失，進而導致小局域范圍內的生態系統崩潰[3]。

生態環境損害責任追究應當明確各有關部門在事故發生后開展環境損害評估工作中的職責，不僅要對環境污染造成的人身、財產和純經濟利益損害進行評估，更應對生態環境損害的范圍與程度進行明確量化，為審判機關審理相關民事或刑事案件提供評估意見。

4　生態環境損害責任追究多部門協作機制構想

嚴格落實生態環境損害責任追究制度應當重點考慮以下三個方面：對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度；依法追究刑事責任；進一步完善環境行政處罰制度。建立健全環境污染事件多部門協作機制。加強各級環保、公安、檢察、法院、及司法等部門的溝通協調，充分發揮各部門的優勢，形成環保行政執法與司法機關審理審判間的有機銜接，有效打擊各類環境污染犯罪[1,4-5]。

4.1建立環境執法司法聯動機制

環境保護執法司法聯動機制是以應對環境行政處罰拒不執行和環境污染犯罪為目標，環境保護執法部門與司法部門就各自職權范圍內建立的快速反應和聯動機制。面對普遍存在的企業或當事人拒不執行《限期治理決定書》《責令改正違法行為決定書》《行政處罰決定書》等行為，環境保護行政執法部門應與人民法院探索建立符合本地區環境保護需要的聯動執法機制，及時阻止和懲戒環境違法行為，防止污染擴大和群體性事件的發生。面對環境污染犯罪行為，新環保法雖然賦予了環境保護行政執法部門現場檢查、查封扣押等權利，但由于行政違法和刑事案件對于證據類型及要求的不同，環保部門在執法過程中收集和保存的證據往往不符合公安機關辦案需要，因此，環保行政執法和公安部門探索建立符合實際需求的聯動執法機制，有效解決環保部門和公安部門在環境污染犯罪案件移送過程中出現的各類問題。

4.2加強環境公益訴訟中執法司法聯動

《民事訴訟法》《環境保護法》等基本法在修訂過程中，充分考慮了司法實踐中存在的訴訟主體模糊不清、訴訟成本分擔、舉證責任、申請鑒定，強制執行難等突出問題，為環境保護執法部門參與環境保護公益訴訟掃清法律上的障礙。在針對侵害國家利益或公共利益的行為時，環境保護執法部門和司法機關在辦案過程中，不但要追究行政責任，還應充分考慮刑事和民事責任。

4.3引入生態環境損害司法鑒定第三方評估機制

環境污染損害鑒定機構以中立者的身份，運用系統的科學技術手段，查明環境污染糾紛和案件的事實，是有效化解糾紛訟訴必不可少的重要前提和關鍵環節，在解決糾紛中具有舉足輕重的。對于及時、妥善地處理社會矛盾與糾紛，維護社會穩定具有積極的作用。環境污染損害鑒定機構作為獨立的社會服務機構，依法獨立公正行使環境污染司法鑒定行為，采用法律手段界定污染責任主體、賠償范圍及賠償金額，為依法追究污染者的環境責任，嚴厲懲治環境違法行為提供了法律依據。

4.4建立健全生態環境損害賠償配套制度

使環境行政處罰與環境損害掛鉤，推動了環境行政管理從粗放型向精細化轉變，深化了環境責任保險、綠色信貸、生態補償等環境經濟政策體系的創新，有助于加快環境風險防范、環境應急處置等環境行政管理水平的提升。建立環境損害賠償基金制度，進一步完善環境責任保險制度，擴大保險范圍，對高環境風險行業實行強制性投保。環境污染損害鑒定評估逐步從突發環境污染事故延伸至累積性環境污染事件，從傳統損害擴展到污染治理（修復）費。

5　結語

不斷健全完善生態環境損害責任追究制度，對于切實解決我國環境保護領域長期存在的“違法成本低、守法成本高”問題，保障生態文明建設順利進行，具有重大的社會意義。

[1]孫佑海.健全完善生態環境損害責任追究制度的實現路徑[J].環境保護,2014,42(7):10-13.

[2]Faure M G，Jing L.Compensation for environmental damage in China:theory and practice[J].Pace Environmental LawReview,2014,31 (1):1-84.

[3]殷鑫.生態正義視野下的生態損害賠償法律制度研究[D].武漢:華中師范大學,2013.

[4]劉倩,郭華,王金南.如何構建環境污染損害評估司法鑒定管理體系[J].環境保護,2012,(5):35-38.

[5]於芳,張紅振,牛坤玉,等.我國的環境損害評估范圍界定與評估方法[J].環境保護,2012(5):25-29.

[6]吳宇欣.環境訴訟與環境損害鑒定[J].環境與可持續發展, 2013.38(1):57-60.

蔡宣琨（1986—），山西省環境規劃院、山西省環境污染損害司法鑒定中心主任助理、研究方向：環境風險評估與損害鑒定。