推進預算審查監督咨詢機構建設

秦 娟

推進預算審查監督咨詢機構建設

秦 娟

黨的十八大和十八屆三中全會提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，“加強人大預算決算審查監督職能”。新預算法對預算決算審查監督的范圍、審查的程序和重點內容、監督的主體和責任、建立問責機制等，都作出了新規定，提出了新要求。這都需要我們認真學習、全面理解，增強預算法治意識，自覺把新預算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為準則。

一、加強預算審查監督職能的重要性和緊迫性

強化人大預算決算審查監督職能，加強對政府全口徑預算決算的審查監督，是推動人民代表大會制度與時俱進的需要，是加快社會主義民主政治制度建設的需要，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的需要。

預算是財政的核心，是人大審查監督的重要對象和任務。人大加強預算審查監督作為全過程監督，就是要與政府同步，對預算的編制、執行、執行效果評價等各個環節進行監督。建立和實施現代財政制度、改進預算管理制度，是地方人大加強預算審查監督的重要前提和必要基礎。要解決我國發展中出現的諸多矛盾和問題，就需要更好地發揮財政預算在國民經濟和社會事業協調發展中的職能作用，也需要更好地發揮人大加強預算審查監督職能作用。

二、人大財政預算監督存在的問題

第一，程序性重于實質性

預算法規定,地方政府財政部門應當在本級人代會舉行的一個月前,將預算草案的主要內容以及其他有關資料提交人大常委會進行初步審查。人大財經委員會或有關工委加強預算的初審有利于提高人代會期間對預算草案的審查和批準質量。目前,地方人大常委會初審工作流于簡單。地方人大預算審查監督部門相關人員不能提前介入預算編制過程、掌握預算編制內容,在初審過程中不能提出有針對性的初審意見。

在人代會召開期間,對上年財政預算執行情況和當年財政預算草案報告的審查時間一般只有半天。而預算審查專業性較高，人大代表很難做到對預算報告有一個全面的了解,更難做到深入了解報告中每筆財政資金的分配使用情況,這就導致了人大代表難以對預算報告審議提出有針對性、建設性的意見,容易使人代會的審議變成程序性的表決。

在閉會期間,地方人大常委會每年分別聽取一到兩次財政預算執行情況和預算超收收入安排情況報告,審查表決財政決算報告,開展一到兩次重點項目視察活動,客觀上來講,閉會期間對財政預算審查監督形式單一,內容簡單。

第二，監督力量薄弱,難以開展經常性預算審查監督工作

河西區人大常委會成立預算審查監督咨詢組。

根據法律規定,凡利用財政性資金實施的政府投資項目,人大都要加強審查監督,重點審查政府投資項目決策是否科學、前期準備是否充分、預算安排是否合理、能否發揮預期效益等。根據調查顯示,對財政預算中的重點資金,如一般公共服務的基礎設施、環境保護、城鄉社區事務等關系國計民生的重點資金缺乏有效的監督,地方人大對重點資金重大項目通常采用在項目中期或后期視察、聽取匯報等監督方式,監督效果不夠理想。

目前,從人大代表、常委會組成人員和機關工作人員的業務素質來看,大多數人員不具備財經專業知識,不能較好地把握財經工作,這就使得地方人大難以對預算草案進行全面深入的調查研究,提出有針對性的意見建議,更難以對預算的執行情況進行全方位的跟蹤監督。代表中有財經工作方面的專家,每年都會參加人大常委會組織的一些視察與調研活動,但由于受時間、精力的限制,作用發揮有限。

三、加強地方人大預算審查監督的對策

第一，加強過程監督，增強預算審批民主性、執行規范性

強化人大對預算草案的審批職能。嘗試建立預算“三讀”審批程序，重點改進人大會議前初步審查工作。政府及其財政部門依法向人大報送本級預算初步方案，并就其主要內容向財經委和有關專門委員會匯報，向代表作出說明。常委會要明確有關專門委員會在預算審查中的職責，可以到對口聯系部門調研，并以委員會的名義提出意見建議。財經委員會初步審查預算，可以適當延長會議時間，選擇部門預算或專項資金預算進行專題審議；要通過座談會、征求意見會等多種形式，聽取代表、公眾或有關專業人士意見；可以要求有關部門就收支項目的合理性、合法性進行口頭答辯，形成的初步審查意見應及時報送常委會。

在人大會議上，提交審議的市直部門預算和專項資金預算，要擴大范圍并盡快實現全覆蓋。可以考慮專門安排時間由各代表團對本級預算草案和部門預算、財政專項資金預算草案進行審查。安排預算專題審議會，并提前請各代表團選派代表參加。嘗試建立預算草案分項審批、單項表決和委托常委會審查批準的制度，增強人大代表審議意見的法律效力。

第二，加快預算審查監督的隊伍建設

充分發揮社會力量，建立預算審查監督咨詢機構。承擔預算審查監督主要工作的人大財經工作委員會的組織力量是相當薄弱的，與其承擔的受托責任相比，存在嚴重的不匹配的情形，應健全人大預算審查監督組織，充分利用社會力量，聘請具有豐富經驗的預算管理專家和學者協助地方人大和人大代表審查政府財政預算，為人大預算審查監督提供組織保障。河西區人大常委會于2015年底成立預算審查監督咨詢組,咨詢組共有10名成員，都是來自第三方機構的注冊會計師、注冊稅務師。預算審查咨詢組選定人員時一定要保證其專業性和獨立性。成立后，制定詳細規章制度，明確職責作用，規范審查流程，保證其充分參與到人大預算審查監督過程中，其提供的審查意見作為人大預算審查監督依據，提高預算審查監督的民主性和科學性。

第三，增強監督實效，提高預算審查監督的針對性、權威性

一是完善決算審查監督。嚴格按照監督法規定，突出重點審查內容，規范人大決算審查批準程序，充分運用審計成果，為常委會審查批準決算提供依據。實行部分被審計單位與政府同步報告審計整改情況的制度，加強審計查出問題整改的監督。授權審計部門對于審計整改情況，進行跟蹤檢查或者后續審計、組織專項審計和調查，推動被審計部門和單位落實審計決定。

二是加強預算決算績效監督。督促加快推進預算績效管理改革，支持加強預算績效審計，推動擴大預算績效評價覆蓋面，做到預算編制有績效目標、預算執行有績效控制、預算完成有績效評價，績效評價結果有反饋并與預算編制掛鉤。要將預算績效作為切入點，以財政專項資金管理為重點，嘗試對支持經濟發展的財政專項資金實現競爭性分配、對財政專項資金管理使用情況進行專題詢問，督促提高資金使用效益。

三是加強預算審查監督的法規制度建設。要依據新預算法，完善預算審查監督的法規制度和工作機制，將預算審查監督創新的有效做法上升到制度層面；預算審查監督要促進預算管理制度建設，加大對預算違法行為的法律責任追究力度。加強預算審查監督條例修訂的立法調研工作，進一步細化規范預算審查監督規定、細化充實預算違法責任追究條款，努力提供更加有力的法制保障。（作者為河西區人大常委會財經工委干部）