鋼鐵行業環境監管困境及對策研究

王仲旭

（河北環境工程學院，河北 秦皇島 066102）

鋼鐵行業環境監管困境及對策研究

王仲旭

（河北環境工程學院，河北 秦皇島 066102）

鋼鐵行業屬于重污染行業，面對當前日益嚴重的環境污染，必須加強鋼鐵行業環境監管。當前鋼鐵行業環境監管困境主要是政府環境監管不嚴，企業自身監管松懈，而且鋼鐵行業排污節點多、污染物種類多，污染治理設施運行問題多、環境信息不透明等導致環境監管難度大。文章從加強政府監管、加強執法能力建設、提升企業環保意識、企業環境責任成本控制、現場環境監管、第三方監管和公眾參與等方面闡述了加強鋼鐵行業環境監管的對策。

鋼鐵行業；環境監管；第三方監管；公眾參與

鋼鐵行業屬于資源、能源密集型產業，表現出高能耗、高污染的特性。近幾年重霧霾天氣的出現使得人們對環保的關注聚焦在了鋼鐵行業。如何減少鋼鐵行業污染排放，如何加強對鋼鐵行業的環境監管是當前面臨的主要問題。鋼鐵行業生產工藝復雜，生產設備數量多，導致污染物排放節點多，給環境監管帶來諸多困難。本文根據當前國家環境政策和鋼鐵行業的特點，分析了鋼鐵行業的創新環境監管對策，以期加快我國擺脫霧霾危害的步伐。

1 鋼鐵行業環境監管困境

我國目前鋼鐵企業有近1000家，產業集中度低、生產工藝和能源資源消耗水平良莠不齊，而且鐵鋼比非常高，導致燒結、焦化、煉鐵污染物排放量巨大，另外鋼鐵企業污染治理設施技術普遍落后，企業自愿提升改造動力不足。

從鋼鐵企業周邊居民投訴情況來看，鋼鐵行業廢氣排放量大且帶顏色，廢氣的刺激性氣味也較大，而且由于鋼鐵企業環保信息不透明，周邊居民對鋼鐵企業污染排放數量、成分、危害程度等信息不了解，造成公眾恐慌情緒，所以環境投訴非常多。

鋼鐵企業生產過程中由于設備升級、環保設施維修和運行管理不善造成的污染物集中外排，以及部分企業偷排導致了嚴重的環境問題，引發公眾信任危機。另外，很多鋼鐵企業的環保評價驗收手續不完善，環保政策不執行，地方政府為了經濟發展對作為納稅大戶的鋼鐵企業放松環境監管也是普遍現象[1]。其次鋼鐵企業生產流程長、設備多，有組織和無組織排放點位多達幾百個，現場環境監察難度大，再加上個別鋼鐵企業相關人員人為誤導，導致現場環境監察人員無法全面、準確的檢查，需要環境監察人員突破重重障礙并且要非常熟悉企業的生產工藝和排污節點，具備判斷設備是否正常運行的能力才能順利開展環境執法。

上述問題的存在給當前鋼鐵行業環境監管帶來很大困難。文章將從以下幾方面闡述鋼鐵行業環境監管對策。

2 加強政府環境監管

環境資源具有社會公共屬性，政府只有加強監管才能使得環境資源得到有效的保護。

2.1 嚴格排放標準

我國于2012年集中發布8項鋼鐵行業相關污染物排放標準：《鐵礦采選工業污染物排放標準》（GB28661-2012）、《鋼鐵燒結、球團工業大氣污染物排放標準》（GB28662-2012）、《煉鐵工業大氣污染物排放標準》（GB28663-2012）、《煉鋼工業大氣污染物排放標準》（GB28664-2012）、《軋鋼工業大氣污染物排放標準》（GB28665-2012）、《鐵合金工業污染物排放標準》（GB28666-2012）、《鋼鐵工業水污染物排放標準》（GB13456-2012）、《煉焦化學工業污染物排放標準》（GB16171-2012）。從2015年起現有鋼鐵企業全部執行新標準，大幅度嚴格了顆粒物和SO2的排放限值。新標準的實行倒逼企業加強污染治理，對于減少鋼鐵行業污染起到了重要作用[2]。但是除了嚴格排放標準外，還應該從政策和管理措施以及清潔生產角度減少鋼鐵企業環境污染。另外各級地方政府可以制定嚴于國家標準的地方標準加強對鋼鐵企業的環境監管。

2.2 加強地方政府環境監管主動性

長期以來，我國基層政府對環境監管一直存在動力不足、徇私舞弊的現象，首先加大領導干部考核體系中環境指標權重，可以提升地方官員環保工作的積極性[2]。同時全面實行環境保護一票否決制，強化環境監管責任終身追究制，建立倒查機制，防止環境保護“走過場”。其次由于鋼鐵企業大多是地方納稅大戶，地方保護現象比較嚴重，政府對企業環境監管不力可以通過改革財稅制度，解決好中央和地方的財稅利益分配，減輕地方政府的財政壓力，促進地方政府重視企業環境監管。另外從督促政府角度來講，應當改變過去“督企”為主的局面，加強“督企”與“督政”并重?！笆濉逼陂g環保部將繼續對地方政府進行督查和約談，加強地方政府在環境保護工作中的主動性。

2.3 加強環境監察執法能力建設

十八屆五中全會提出，實行省以下環境監察執法垂直管理制度，制度的實施可以更好地約束地方政府行為，有利于增強環境監察執法的權威性、統一性和有效性，并且有利于加大環保追責力度。對地方鋼鐵企業的環境違法行為的監察執法不必受制于地方政府，另外一些鋼鐵企業的管理權并不在地方，實行環境監察垂直制度有利于環境監察工作的開展。

3 提高鋼鐵行業自身環境監管

3.1 提升鋼鐵企業環保意識

在當前環境保護日趨嚴格的大背景下，鋼鐵企業提高自身環境監管，積極配合政府完成污染治理任務利大于弊，鋼鐵企業應當轉變舊觀念，不能被動地認為污染治理是一種負擔，應當將環保理念植根于企業發展中，在將企業做大做強的同時，樹立企業的良好環保形象，變被動監管為主動作為。鋼鐵企業應當加強環境保護基本知識的學習，熟悉掌握新《環境保護法》的有關法律條文規定，增強環保意識，做到知法懂法守法。具體來說必須完善內部環境管理制度，嚴格落實環保負責人，提高自身環境監測水平，自覺落實環境保護的各項要求。增加鋼鐵企業污染信息公開，改變公眾對鋼鐵企業重污染的印象。打造綠色環保型企業。

3.2 鋼鐵企業環境責任成本控制

首先要建立鋼鐵企業的綠色文化，加強宣傳，使得環境責任成本控制的理念深入人心，同時在生產過程中將環境責任成本控制落實到每一個環節，將企業相關責任人的經濟利益和環境責任成本控制掛鉤，作為業績考核的重要指標。企業環境責任成本控制技術指標體現在清潔生產過程，2014年國家頒布《鋼鐵行業清潔生產評價指標體系》，從生產工藝裝備及技術、節能減排裝備及技術、資源與能源消耗、產品特征、污染物排放控制、資源綜合利用、清潔生產管理等方面規定了具體指標，促進了鋼鐵企業環境責任成本控制。鋼鐵企業環境責任成本的控制可以提升企業社會形象，讓合作伙伴以及公眾感覺到企業強烈的社會責任感，增加企業的信譽度，從而實現鋼鐵企業的可持續發展。

4 加強鋼鐵行業現場環境監管

當前國家只頒布了《焦化行業現場環境監察指南（試行）》，尚未頒布燒結、煉鐵、煉鋼、軋鋼等現場環境監察指南，而且由于鋼鐵行業生產工藝流程長、設備多、污染排放節點多，所以環保執法人員現場檢查難度很大。今后應該對鋼鐵行業生產工藝和排污節點進行詳細分析，從生產工藝流程和污染要素兩個角度分別研究污染物排放情況，尤其重點關注鋼鐵行業無組織排放情況。

為了規范對鋼鐵行業現場環境監察，地方環保主管部門可以編制地方鋼鐵行業現場環境監察指南，在此基礎上編制現場環境違法行為檢查表，并附上最新違法行為對應的法律條文，有條件的地區可以開發手機APP軟件，方便環境監察人員現場執法。

另外加強鋼鐵行業污染物產生量核算，如單位產品原料消耗，單位產品的污染物產生量等。通過污染物核算可以比較準確判斷污染物產生量，判斷企業污染治理設施是否正常運行[4]。環保執法人員可以現場查閱污染治理設施臺帳，詢問企業環保負責人關于污染物產生情況以及污染治理設施運行情況，然后與污染核算數據進行對比，對企業污染治理數據的合理性進行判斷。

5 發揮第三方在環境監管中的作用

當前的環境監管主體是指作為監管者的政府和作為被監管者的企業，第三方是指與監管者和被監管者均無利益關系的獨立一方，一般作為非政府組織存在，并在一定程度上代表了公共利益。第三方的介入對于監管者和被監管者而言起到了橋梁的作用，避免了監管者和被監管者的直接矛盾沖突。重慶大學法學院黃錫生指出信息的不對稱是監管者能否做出正確決策的主要障礙，第三方的介入可以提高監管者和被監管者的融合度，使環境監管更加公正和高效[5]。同時第三方的介入可以減輕監管者負擔，降低監管成本。作為監管者的政府只需要制定完備可行的法律法規來約束第三方即可。

《關于推行環境污染第三方治理的意見》特別提到“在電力、鋼鐵等行業和中小企業，鼓勵推行環境績效合同服務等方式引入第三方治理”。環境污染第三方治理的大力推行可以提高污染治理專業化水平，促進環保產業化，同時可以提升污染治理設施建設和運營專業化?？梢猿浞职l揮市場配置資源的決定性作用，吸引社會資本進入污染治理市場，鋼鐵行業既減少了后顧之憂，環保企業也有了更大的發展空間。

環保部于2015年2月發布《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》，第三方環境監測既是政府環境監管的有效補充，又可幫助政府擺脫“信任危機”。

要保證第三方介入環境監管的有效性，首先對第三方資質審核必須要嚴格；其次要加強對第三方的法律責任追究。

6 完善公眾參與環境監管機制

公眾參與是環境監管中的重要力量，其作用不可替代，公眾既是環境監管的受益者，又可以是環境監管的參與者[6]。加強公眾參與需要從以下幾個方面著手：首先做好環境信息公開是保障公眾參與的前提；鋼鐵行業流程復雜，排放污染物種類多，需要將鋼鐵企業生產工藝流程、排污節點、國家和地方重點監控污染物排放情況向社會及時公布，并定期更新，保障公眾知情權；其次要加強環保宣傳教育，增強公眾環保意識與法律意識，讓公眾能主動參與環境監管，利用環保法律知識捍衛自己生存的環境；再次必須提升公眾參與有效性。新《環境保護法》提出加強信息公開和公眾參與，還特別強調了環境公益訴訟，為公眾參與提供了法律保障。2015年9月《環境保護公眾參與辦法》正式施行，對公眾參與進行了詳細規定，促進了環境保護公眾參與更加健康地發展。

[1] 周珂，汪小娟.新常態下環境監察執法的難點和重點[J].環境保護，2015，43 （12）: 16-19.

[2] 李鋼，劉鵬.鋼鐵行業環境管制標準提升對企業行為與環境績效的影響[J].中國人口·資源與環境，2015，25（12）: 8-14.

[3] 劉之杰.我國環境監察執法的現實困境與對策思考[J].環境保護，2014（20）: 61-63.

[4] 毛應淮.工業污染核算[M].北京：中國環境出版社，2014.

[5] 黃錫生，曹飛.中國環境監管模式的反思與重構[J].環境保護，2009，414 （4）: 36-38.

[6] 焦翠燕，任鋼，徐鐵兵等.典型鋼鐵企業現場環境執法監察工作分析與研究[J].中小企業管理與科技，2014（17）: 148-150.

Predicament and Countermeasure Research of Environmental Supervision in Iron and Steel Industry

WANG Zhong-xu
(Hebei University of Environmental Engineering, Hebei Qinhuangdao 066102, China)

The environmental supervision dilemma in iron and steel industry mainly is lax environmental supervision from the governments and enterprises. There are many sewage drainage nodes, many kinds of pollutants, pollution treatment facilities operation problems and opaque environmental information in iron and steel industry. This paper stresses to strengthen the environmental countermeasures in the iron and steel industry from strengthening the government supervision and the law enforcement capacity building, arising business awareness of environ?mental protection, cost control of environmental responsibility for enterprises, and enhancing site environmental supervision, the third-party supervision as well as public participation.

iron and steel industry; environmental supervision; third-party supervision; public participation

X757

A

1006-5377（2016）12-0028-03

河北省科技廳科技計劃項目（16454201D）；河北省教育廳人文社科項目（SZ151194）；河北環境工程學院青年基金項目（RWQN201602）。