論獨立環境監察執法體制與機制的建構

胡 斌

（北京大學法學院，北京 100871）

論獨立環境監察執法體制與機制的建構

胡 斌

（北京大學法學院，北京 100871）

通過實證考察可知，目前我國環境監察執法體制有自身的特點，同時也存在一些缺陷，制約了生態環境執法的有效性。獨立環境監察執法體制是應對執法困境的良藥，該體制具有特殊的內涵，其既具有理論基礎也具有政策依據。在分析域外環境執法的經驗基礎上，針對我國環境執法體制存在的問題，獨立環境監察執法體制與機制的建構應當遵循以下路徑。首先，獨立環境監察執法體制與機制的建構應當遵循合法、效能與環境執法特殊性相契合的原則。其次，建議通過保障組織機構的獨立，擴充環保部門的權力，加強環境執法的財政保障以及確立環境執法的獨立責任等措施構建起獨立環境監察執法體制。再次，通過規范的程序機制、確立綜合協調機制、強化責任追究機制、協調激勵和制約機制、優化公眾參與機制、探索建立環保警察制度等措施完善環境監察執法機制。最后，獨立環境監察執法體制與機制需要法律保障。

生態環境；獨立環境監察執法體制；內涵；機制

引言

近年來，霧霾肆虐、水源污染、生態危機等使得生態環境保護成為舉國關注的焦點之一。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將生態文明體制改革作為一項重要議題，并且對環境保護體制和機制改革與建設提出了明確的要求，凸顯了黨中央對環境保護問題的重視，同時，也為環境保護執法體制和機制改革提供了指針和方向。該決定要求健全生態環境保護的體制和機制，加強環境保護的基層執法力量以及獨立進行環境監管和行政執法。環境問題的特殊性決定了政府監管對于環境保護具有至關重要的作用，而政府監管的有效性依賴于科學的監察執法體制與機制的建立。從現實來看，我國環境監察執法體制和機制存在不足，借鑒國外經驗，結合學界研究成果，針對現實存在的問題，提出建立和完善獨立環境監察執法體制和機制的建議，對于增強環保執法的力度、落實十八屆三中全會的要求具有重要意義。

1 環境監察執法體制的現狀與問題

環境監察執法體制主要是環境監察執法的主體制度，包括執法主體的地位、權限、組織形式、組織構成和關系等，是監察執法得以實施的主體性制度保障。

1.1 環境監察執法體制的現狀

從目前有關的環境立法和環保實踐情況來看，我國環境監察執法體制具有以下特點：

第一，統管與分管相結合。從整個執法體制來看，我國實行的是環境保護行政主管部門對環境實行統一監督和管理，相關行政主管部門實行專項監督管理相結合的執法體制。這一執法體制由1989年制定的《中華人民共和國環境保護法》（以下稱《環境保護法》）確立，為其他環境立法所沿用，2014年新修訂的《環境保護法》并沒有改變這一體制。

第二，地方環保部門受“雙重領導”。從環境保護行政主管部門的地位來看，地方各級環境保護部門受到雙重領導：首先是作為地方政府的工作部門，受到地方政府的領導和監督；其次受到上級環境行政主管部門的監督和指導。

第三，環保執法的橫向“分權”。從環境執法權的行使來看，執法權被分配給不同的行政主體行使，體現了一種特殊“分權”，即執法權并非由一個主體統一行使。以1989年制定的《環境保護法》為例，環境保護部門享有檢查權和監測權，人民政府享有限期治理、停產關閉的決定權，法院享有強制執行權。2014年新修訂的《環境保護法》稍作了調整，賦予了環境主管部門責令相對人限制生產、停產整治的權力，對于責令停產和關閉的事項仍需要人民政府決定。按照《行政強制法》的規定，強制執行權原則上仍屬于法院。

第四，五級執法體系。從執法層級來看，環保系統形成了五級執法體系。2006年，國家又決定在華東、華南、西北、西南、東北組建了5個區域環保督查中心，后來又增加華北區。這樣，我國的環境監察體系基本形成了由國家環境監察局到區域環保督察中心、環境監察總隊、環境監察支隊、環境監察大隊的五級體系。

1.2 現行環境監察執法體制存在的問題

現行環境監察執法體制對于環境執法造成了體制性障礙，主要體現在環境統一監管能力薄弱、各部門環境監管職能橫向分散、上下級環保部門縱向分離，跨地區環保部門地區分割，造成政令不暢，難以發揮整體監管效果[1]。具體而言：

第一，職權交叉、權力分散和互相推諉。統分結合的管理體制雖然考慮到了專業性的要求，但是其存在一些問題和不足。首先，職權交叉和重復，不同主體之間的權限不清，容易導致相互推諉或者相互競爭的局面。其次，權力過于分散，無法形成有效的合力，執法力度難以保障。統一監管往往被分散監管所取代，統一監管的作用無法彰顯。

第二，環保部門受到地方政府的干預。現實中，基于各種因素的考量，地方政府不但不積極履行環境監管職責，反而對所屬環保部門進行非法干預，妨礙環保執法的進行。一些地方政府以“企業安靜日”、“掛牌保護”等方式限制環境執法，地方保護主義嚴重。地方環保行政主管部門在執法過程中，也常常受制于地方行政領導的干涉[2]。環境保護部門的雙重領導體制使其受制于政府的人事和財政控制，地方政府的干預是環保執法的重要障礙。

第三，執法手段不足，能力有限。由于行政執法上的“分權”，環境保護部門作為專門的環境執法機構顯然“名不符實”。按照1989年制定的《環境保護法》的規定，環保部門既沒有強有力的行政強制措施權用于預防和制止環境違法行為，也沒有限期治理和關停企業的決定權，更沒有行政處罰的執行權，這使得其執法手段嚴重不足，執法能力和權威受到很大的限制。新修訂的《環境保護法》賦予了環境保護部門查封、扣押權，限制停產和責令整改權，但是責令關停權仍然受制于地方政府，而且仍然沒有強制執行權。

第四，縱向事權劃分不合理。我國的環保執法監管體制分為五級，但是每一層級的管理權限并沒有明確的劃分，而且存在資源和財力配置倒置的情況。基層執法主體負責絕大部門執法事項，但是其權力非常有限，而且專業設備和技術人員不足。而達成公益目標之方式上的專業技術和預見能力的不足[3]，是監管失靈的重要原因。環保執法系統中，執法機構的層級越高、管理的事項越少，但是掌控的權力和資源越多，這種情況顯然不利于環境執法的有效開展。

1.3 環境監察執法機制的缺陷

環境監察執法的各項機制對于確保環境執法的效果至關重要。從目前的情況來看，環境監察執法機制存在如下問題：

第一，程序機制不規范。按照程序法理，行政執法的有效性和合法性需要規范的程序保障。從立法和實踐來看，環境監察執法的程序欠缺可操作性和規范性，從而給環境執法的隨意性和執法權的濫用留下空間。

第二，協調機制欠缺長效性。現實中，環境監察執法仍然欠缺有效的協調機制，使得諸如“環保風暴”等執法活動變成了一種運動；協調機制的欠缺也使得不同部門之間或者不同地區之間的配合和合作無法有效展開，無法形成執法合力。

第三，激勵機制缺乏。目前，我國環境立法和執法對于環境違法主要還是以“堵”為主，即以“行政許可”、“行政處罰”等手段來實現對于環境管理的“制約”，在激勵機制方面則有所欠缺。另外，更重要的是“缺乏恰當的激勵，最優的準則很難確立”[4]。

第四，監督機制不健全。目前的監督機制還不健全，主要表現為：其一，上級環保部門對于下級環保部門監督的關系還未理順；其二，對于地方政府和其他負有環境保護職責的監督無法保障。

第五，責任追究機制不到位。責任是行為主體的動力和約束機制，對于執法主體認真履行職責、依法執法具有制約和保障作用。從目前來看，環境執法領域的責任追究機制并不到位。缺乏環境責任追究機制，致使環境執法監管失職瀆職無人問責，發生重大環境事故鮮有追究個人責任，一些地方領導干部以權代法、徇私枉法充當違法排污企業的“保護傘”也無人追究。

2 獨立環境監察執法體制的內涵和理論基礎

環境監察執法的體制性障礙，歸于一點就是環境監察執法體制欠缺獨立性和權威性，因而，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“獨立環境監管和執法”的要求是合理的。而要建構獨立的環境監察執法體制，需要對其內涵和理論基礎有所認識。

2.1 獨立環境監察執法體制的內涵

根據組織法的原理，結合環境執法的特點，獨立環境監察執法體制應當包含以下幾個要素：

第一，機構獨立。機構獨立主要是指執法機構具有相對獨立的法律地位。獨立與“依附”和“隸屬”相對稱。環境監察執法機構的獨立主要是指，與其他部門相比，環境執法部門對于政府以及其他部門的依附性和隸屬性較弱。環保執法機構作為一個獨立的執法個體，應當弱化其與政府以及其他部門的領導關系，避免受到過多的干預。

第二，權力獨立。環境監察執法主要以執法權為基礎，對于環境執法主體而言，具有完整的、獨立的環境行政執法權也是其獨立的標志。環境行政執法權主要包括行政許可、行政處罰和行政強制等權力。環境執法主體掌握的權力越充分，其獨立性就越強；反之，當執法主體與其他主體分享行政執法權，或者對于其他主體的依賴性越強，其獨立性就越弱。

第三，程序獨立。程序獨立是指環境監察執法部門在行使執法權、進行行政執法時，能夠避免其他部門的不當干預，即在行政執法過程中能夠保持獨立，不受其他部門的直接的干預和挑戰。無論是立法、司法和行政部門，都不宜直接干預環境執法的過程。當然，依法實施的監督是必要的。

第四，責任獨立。獨立環境監察執法體制還強調責任的獨立，即執法主體能夠獨立的承擔違法或者失職產生的責任，實現權責的相對統一。責任獨立的具體要求是責任明確、責任自負和責任獨擔。責任獨立是獨立環境監察執法體制的重要一環。

2.2 獨立環境監察執法體制的理論基礎

從理論上講，之所以強調建構獨立的環境監察執法體制，是由執法的一般理論、現實的執法困境和生態環境保護的特殊性決定的。建立獨立環境監察執法體制的必要性主要體現在以下幾個方面：

第一，生態環境保護專業性的要求。生態環境保護是一個系統性和專業性的問題，需要專業的人員、知識和設備。建立獨立的環境監察執法機構可以有效地滿足專業性的要求。獨立的環境監察執法體制強調由專業的執法機構進行獨立執法，是與環保監察執法的專業性特點相契合的。

第二，減少不適當的干預。環境監察執法機構、權力和程序的獨立，能夠有效地避免當前執法實踐中存在的地方政府干預環保執法的情況發生，從而確保行政執法更加公正和有效。獨立的執法主體的價值即在于防止有關部門不適當的干預，使執法主體能夠嚴格按照法律的規定和程序進行執法。

第三，提高執法者的積極性，避免多頭執法的困境。獨立環境監察執法體制要求職權和責任獨立，也就意味著執法主體的職權和責任更加具體和明確，從而有利于激發其執法的積極性。另外，職權和責任的明確也有利于緩解多頭執法的困境，“一龍治水”可能比“九龍治水”更加有效而且有力。

第四，增強執法主體的權威和效能的需要。執法主體的權威性是執法有效性的保障。從權威性和獨立性的關系來看，執法主體的權威性和獨立性是相輔相成的：權威是獨立的前提和保障，獨立可以提升權威性。增強環境監察執法主體的獨立性，賦予其獨立的地位、充分的權能、專業的知識和獨立的責任，可以提升其權威性。效率是行政的生命，提高行政效能是行政執法體制的重要目標。獨立的執法主體以較為充分的權力、較高的權威性和專業性，能夠一定程度上提高環境執法的效率，獲得較好的效果和收益。

3 域外經驗

環境保護作為世界性課題，是各國都要面對和解決的，其他國家的先進經驗無疑是值得借鑒的。當然，由于國情和歷史的不同，域外經驗僅供參考，不宜照搬。

3.1 環境執法體制方面的特點

有學者指出：綜觀西方各發達國家環保管理體制的設立，都有一個從分散到集中、從松散到強化、從低級到高級、強化協調的過程，都有凌駕于各個與環保相關行業主管部門之上的統一的監管、協調機構，一些國家的環境保護體制還實行垂直領導，以保障權力的實施[5]。通過梳理相關資料可知，西方國家執法體制的特點有：

第一，環境監察執法機構的獨立性和權力集中化。盡管各國環境執法體制的具體設置有所不同，但是，西方國家的執法體制有一定的相似性：強調環境執法主體的獨立性、權威性、權力的集中化。其一，強調環境執法主體的獨立性。以美國為例，美國聯邦環保局（EPA）在美國政府中地位很高，是一個獨立的執行機構，得到聯邦政府的授權，并直接向美國總統負責。法國、北歐一些國家的環保機構實行垂直管理體制，將國家分為若干區域，各區域環境部門均有獨立的執法隊伍，不受當地政府管轄，從而提高環境監察執法的實效。其二，環境執法機構被賦予廣泛的權力。各國環境執法機構往往都集行政執法權、準立法權和準司法權于一身，不僅直接負責環境行政執法，而且還可以享有一定程度的環境法實施規則的制定權，并可對環境案件糾紛進行獨立的審理和裁決。如美國 EPA擁有制定相關法律的實施細則的權力，有權裁決跨州的污染爭議[6]；瑞典的環境部除分管環境執法工作外，還從事環境立法工作，許可證委員可裁決有關許可證問題的環境上訴案件等。肯根也認為，總統式的集中行政管理，是由總統行政命令、OIRA審核和總統撥款組成，促使監管機構的透明性和靈活性，提高監管機構決策的責任性[7]。

第二，以執法為核心。國外環境執法體制的建設強調以執法為核心。以美國為例，EPA專設執法與守法保障辦公室，其內部機構多達9個：守法處、管制執法處、刑事執法法庭辯論與培訓處、現場補救執法處、聯邦行動處、環境正義處、聯邦設施執法處、規劃和政策分析及宣傳處、行政和人員支持資源管理處。美國的這種機構設置的突出特點是以執法為核心[8]。此外，EPA擁有自己的警察——綠色警察（Green Police）隊伍作為獨立的執行機構[9]。

3.2 環境執法機制的特點

除了環境執法體制之外，國外在環保機制方面也進行了有益的探索：

第一，組織協調機制。建立跨部門和跨區域的環境執法協調機構。如德國成立了各部門環境問題負責人常務委員會行使協調職能，具體負責政府各部之間在環境保護工作的協調與配合。

第二，規范執法行為。以美國為例，為了規范執法行為，避免行政裁量權的濫用，立法或者行政機關自身制定了嚴格的行政程序和執法指南，要求環保部門在執法時遵守。

第三，激勵與制約機制并重。在堅持嚴格執法、制約環境違法行為的同時，西方國家也注重通過激勵機制促進行政相對人進行自愿守法。以美國為例，美國在執法的同時注意守法引導，通過守法援助、守法激勵等手段更好地創造企業守法的條件[10]。

4 獨立環境監察執法體制與機制的構建

基于我國環境監察執法體制與機制存在的問題，借鑒域外經驗，結合我國國情，獨立環境監察執法體制與機制的建構應當遵循以下路徑：

4.1 遵循建構獨立環境監察執法體制與機制的原則

根據法學和管理學理論，獨立環境監察執法體制與機制的建立需要遵循一些特定的原則：①合法原則。該原則包含兩個層面：其一，獨立環境監察執法體制與機制的建立應當符合憲法、組織法的規定；其二，獨立環境監察執法體制與機制的建立應當通過法律加以規定或者確認。②效能原則。該原則要求獨立環境監察執法體制與機制的建立應當著眼于行政效率、行政效益的提升，并且以行政效能的提升與否作為體制與機制科學與否的標準。③滿足環境問題特殊性要求。環保問題具有鮮明的專業性、跨區域性和多發性等特點，獨立環境監察執法體制與機制的建設也應當與其特殊性相契合，才能真正發揮作用。④與國情相符合。各國的憲政體制、經濟環境和文化傳統存在差異，因而在執法體制和機制的設立上應當強調與本國的國情相符合。⑤以執法為核心。獨立環境監察執法體制與機制的設計必須緊緊圍繞“執法”這一關鍵詞，以充分發揮執法的作用為出發點和落腳點。

4.2 獨立環境監察執法體制的構建

對于確保環境監察執法機構獨立性的問題，學界主流觀點是對執法機構實行直屬管轄。對于直屬管轄的模式又有兩種主張：其一是環保部以下直屬管轄[11]，類似于國稅系統。其二，省以下直屬管轄[12]。事實上，獨立環境監察執法體制的建構是一個系統工程，并不能“直屬了之”。構建獨立環境監察執法體制可以從以下幾個方面入手：

4.2.1 組織機構獨立的保障

機構獨立是執法體制獨立的題中之義，改變環境執法機構不獨立的現狀，可以采取以下措施：

第一，基層執法機構的直屬管轄。環保執法機構的雙重領導體制被學界所詬病，因而確立環保機構的直屬管轄幾乎成為學界共識。直屬管轄對于執法機構的獨立無疑是有用的，但是，采用何種直屬模式確實需要考慮各種因素。鑒于陜西省試點的市級直屬模式并不理想，從目前來看，采取省以下直屬，強調省級政府在環境執法上的領導和責任，是比較適宜的。

第二，成立跨區域的執法主體。事實上，限于財政經費和人員編制，縣鎮執法主體很難保證執法人員的專業構成以及充足的專業設備。因而，建議在保留原有縣鎮執法機構的同時，打破行政區劃，以若干區縣為單位，成立跨區域的環境執法機構，負責該區域的環境執法。該執法機構受省級環境主管部門的領導，負責對縣鎮政府和縣執法機構進行監督，并且負責所轄地區的環境治理和協調、檢測，在必要時親自負責執法。縣鎮執法機構的事權可以適當集中到跨區域管理機構。這樣做，其一，可以減少地方政府的干預；其二，可以集中更為專業的人員和設備；其三，可以在一定程度上解決跨區縣的環境問題。環保部成立的六個區域環境保護督察中心，是一種有益的嘗試，但是，其事業單位的性質以及所轄范圍太廣使其難以承載真正的一線執法任務。

第三，專業人員和技術保障。環境問題的專業性和復雜性決定了獨立的環境執法主體必須擁有充足的專業人員和充分的技術保障。加強執法力量就是要增加環保部門的專業人員構成，改善環境執法部門的技術條件。如果說目前縣區執法機構過多，財力和物力無法完全滿足技術人員構成和專業技術設備改善的要求，那么設立跨縣區的環境執法機構，配置較為充足的專業技術人員和設備，應當說是比較可行的。

4.2.2 擴充環保執法部門的權力

享有完整、充分的行政執法權是環保部門獨立執法的基礎和保障。鑒于目前環境執法權過于分散，環保執法部門權力有限，中央地方事權劃分的不合理，有必要對執法職能進行整合，使環保執法部門享有更加統一和強有力的執法權。具體而言，主要通過以下途徑解決：

第一，權力的相對集中。根據《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》的規定，在不改變現有的組織結構的情況下，經國務院批準，省級人民政府可以決定由環保部門行使其他部門有關環保執法的權力，從而使得環保部門能夠統一行使環保執法權，避免職能重疊和相互推諉。另外，由地方政府直接行使執法決定權是不合理的，因為地方政府作為綜合部門，被尋租的可能性比較大，因而建議將地方政府的環境執法權集中給環境保護部門統一行使。

第二，通過法律賦予權力。鑒于環境保護部門缺乏行政強制權，無法對違法行為采取行政強制的弊端，新修訂的《環境保護法》第24、25條賦予了環保部門現場檢查、查封、扣押的權力，在一定程度上可以緩解環境執法部門“無力”的尷尬，但是仍顯不足，《環境保護法》應當將行政執法權系統的賦予環保部門，轉變政府機構和環保機構分享環境執法權的局面。

4.2.3 獨立執法的財政保障

任何執法活動都需要資金的保障，以專業性和復雜性為特點的環境執法尤甚。獨立執法需要充分的財力保障，為此建議采取以下措施：第一，專項環保預算。全國層面和地方層面都應當編制專門的環保預算，為環保執法和管理提供專項資金，不得挪作他用。尤其是國家層面應當編制較為充足的環保資金預算，由中央層面的環保行政部門在全國范圍內進行調配，提高地方環保的積極性，補足貧困地區的環保資金壓力等。第二，雄厚的資金支持。除了保證專項預算、專款專用外，還應當保證環保預算資金的充足。以美國為例，美國聯邦環境保護局（RPA）2013年的環保經費是83.44億美元，其中12億美元用于支持州的環保事務，環保經費中執法經費占較大比例[13]。借鑒美國經驗，我國應當適當加強環保預算的數額，使環保執法有雄厚的資金支持。第三，拓寬環保資金渠道。擴寬環保資金的渠道，通過發行環保彩票、成立環保基金等吸納更多的資金用于環保事業。第四，財政經費應盡量向基層傾斜。基層是執法的主力，需要更為充足的資金保障，因而應當盡量確保財政經費向基層傾斜。

4.2.4 獨立的責任的確立

責任獨立是執法主體獨立的標志和保障。通過規定執法主體明確而獨立的執法責任，可以督促其更加主動、合法地履行監督職責，從而改善被動執法和執法懈怠的情況。確立執法主體的獨立責任要求執法主體具有獨立的法律地位，并且具有獨立承擔法律責任能力，更為重要的是法律對于執法主體的責任進行明確具體的規定。

4.3 建立和完善獨立環境監察執法機制

針對環境執法的現狀，結合域外經驗和法治理論，獨立環境監察執法方面應當著重建立和完善以下機制。

4.3.1 規范的程序機制

規范的執法程序具有至少三個方面的價值：其一，防止執法權的濫用或執法主體的懈怠；其二，提升行政執法的效率；其三，增強行政執法的權威性和可接受性。獨立的環境執法需要遵循規范的程序，才能確保執法的效果。建立規范的程序機制要求：首先，法律對于執法程序進行明確規定，提升程序的權威性；其次，程序應當盡量明確、具體和可操作；再次，應當確立違反法定程序的執法效果和責任。

4.3.2 確立綜合協調機制

鑒于環境問題的專業性、跨區可能性等特點，環境執法存在部門和跨區域協作的必要性，因而需要建立綜合協調機制。在美國，環境執法機構與其他政府機構和司法機構之間，都建立起了固定的協調機制，協調方式包括USEPA 制定跨介質跨部門的執法方案、設置協調機構（如政策協調機構“環境質量委員會”）、共同協作提起違法訴訟（如與司法部合作）、建立具有約束性的伙伴關系（如“機構間環境正義工作組”）等[14]。借鑒美國的經驗，建議建立環境執法部門協作或者聯合執法的長效機制，這一機制應當由專門的機構來實現，而且具有固定性和權威性。2014年修訂的《環境保護法》第20規定：國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施，為跨區域環境監察執法體制機制的建立提供了法律依據。

4.3.3 強化責任追究機制

實踐中，執法者“對于矛盾采取了消極妥協的態度，也是執法不力的重要原因”[15]。責任是執法的動力機制，嚴格而有效的責任追究機制可以督促執法主體積極主動地履行監管職責，并且確保執法的合法性。針對目前責任追究機制不健全的情況，應當強調以下幾點：其一，法律法規明確規定執法主體的責任；其二，明確追責的主體、程序和制裁方式；其三，建立問責制度、疏通行政復議和行政訴訟渠道。2014年新修訂的《環境保護法》在強化各方責任方面著墨較多，對于彌補責任機制的不足具有很重要的影響。如何落實新法規定的各項責任，將是未來環境執法建設的一項重要的課題。

4.3.4 激勵和制約機制并重

從西方國家的執法實踐來看，它們在堅持傳統制約性執法方式的基礎上，運用激勵機制來促進執法目標的實現。比如，美國聯邦環境管理局采用“守法援助”、“行政指導”等方式激發相對人的守法積極性，取得了較好的效果。借鑒美國經驗，應當轉變我國以行政許可、行政處罰等制約機制為圭臬的局面，探索環境執法的激勵機制。鑒于我國經濟發展水平已經有較大提升，可以嘗試建立“環保守法援助”、“環保獎勵”等制度，為企業守法提供服務和幫助。2014年新修訂的《環境保護法》第31條規定國家建立生態保護補償制度，實際上為環保守法援助提供了法律依據。對于政府而言，可以建立環境保護行政目標責任制和科學的績效考核制度，從而激勵其履行環保責任。

4.3.5 探索建立環保警察制度

通過考察各國的執法實踐可知，域外部分國家建立了環保警察制度。通過專業性的環保警察隊伍，為環保執法保駕護航，保障了環保執法的權威性，增強了環保執法的力量。獨立執法體制面臨的困境便是力量不足，對于暴力抗法束手無策，建立環保警察制度能夠使環保執法的力度和有效性得到保障。

4.4 獨立環境監察執法體制與機制的法律保障

在法治的語境下，獨立環境監察執法體制與機制的建立和有效運行都需要法律保障。通過立法確立獨立執法體制，明確環境執法運行的制度和機制，能夠提升獨立環境監察執法體制的權威性和有效性，同時，也能夠防止獨立環境監察執法體制與機制本身的隨意性。2014年新修訂的《環境保護法》雖然在執法體制和機制方面進行了較多著墨，而且賦予環境保護部門更多的權力，設定了更加嚴格的責任，但是，距離獨立環境監察執法體制與機制的標準還有一定的差距，因而，建立完善的環境監察執法體制與機制仍然是今后的重要課題。

[1] 陸新元, 陳善榮, 陸軍. 我國環境執法障礙的成因分析與對策措施[J]. 環境保護, 2005, (10): 22-27.

[2] 黃錫生, 王江. 中國環境執法的障礙與破解[J]. 重慶大學學報(社會科學版), 2009, 15(01): 81-84.

[3] Sunstein C R. After the Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State[M]. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990: 86-96.

[4] Avrham R. Private Regulation[Z]. 34 Harv. J. L. & PUB. POL'Y., 2011: 548-549.

[5] 李冬梅, 郭潞, 王芳. 山西環境執法機制創新研究[J]. 山西大學學報(哲學社會科學版), 2009, 32(04): 109-113.

[6] Richard N L. Andrews: the EPA at 40: an Historical Perspective[Z]. 21 Duke Envtl. L. & POL'Y F., 2010.

[7] Elena K. Presidential Administration[Z]. 8 Harv. L.aw Rev., 2001.

[8] 秦虎, 張建宇. 中美環境執法與經濟處罰的比較分析[J].環境科學研究, 2006, 19(02): 75-81.

[9] 張黎黎. 美國環境執法機構設置及其啟示[J]. 廣州環境科學, 2008, 23(04): 43-47.

[10] William F. Pedersen, Contracting with the Regulated for Better Regulations[Z]. 53 Admin. L. Rev., 2001.

[11] 賀思源. 論我國環境執法機構的重構[J]. 學術界, 2007, (01): 192-198.

[12] 楊小明. 芻議基層環境執法保障體系建設[J]. 環境保護, 2008, (02): 61-63.

[13] 美國聯邦環保局門戶網站[EB/OL]. (2012-02-13)[2015-05-31]. http://yosemite.epa.gov/opa/admpress.nsf/d0cf661 8525a9efb85257359003fb69d/d38e604ef465557a852579a3 005f4630%21OpenDocument.

[14] 馮錦彩. 論中國環境執法制度的完善——以中美環境執法制度比較為視角[J]. 環境保護, 2009, 416(06): 11-13.

[15] Gunningham N. Pollution, Social Interest and the Law[Z]. M. Robertson, 1974, ch. 6.

說明：本文接收日期為2015-8-30。根據2016年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，探索建立跨地區環保機構。特此說明。（編者加）

Construction of System and Mechanism of the Independent Environmental Supervision and Law Enforcement

Hu Bin
（ Peking University Law School, Beijing 100871 )

Through empirical investigation, we found that the system of environmental law enforcement has its own characteristics, but also has some defects, which restricted the effectiveness of law enforcement on the ecological environment. Independent system of environmental supervision and law enforcement is the good medicine to the law enforcement difficulties, which has a special meaning, and has both theoretical basis and policy basis. Based on analyzing the foreign environmental law enforcement experience, and aiming at the existing problems of China’s environmental law enforcement system, we put forward suggestions about system and mechanism of an independent environmental supervision and law enforcement. First of all, the construction of independent environmental law enforcement system and mechanism should follow the principles of legality, effectiveness and coordinate with the particularity of environmental law enforcement. Secondly, to build up independent environmental supervision and law enforcement system, we should ensure the independence of organizations, expand the power of environmental protection agency, strengthen the financial security and establish independent responsibility of environmental law enforcement. Thirdly, it’s necessary to improve the environment law enforcement mechanism through standardized procedure mechanism, establishment of the comprehensive coordination mechanism, strengthening the responsibility assigning mechanism, incentive and restriction mechanism, optimization of public participation mechanism, exploring to establish a system for environmental police. Finally, the independent environmental law enforcement system and mechanism need legal protection.

ecological environment; independent environmental supervision and law enforcement; contents; mechanism

D922.68

1674-6252(2016)02-0079-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.079

胡斌（1987—），男，北京大學法學院，在讀博士，研究方向為憲法學、行政法學。