從“十三五”規劃綱要看未來五年環保工作
——專訪環境保護部南京環境科學研究所所長高吉喜

文/宋 旭

從“十三五”規劃綱要看未來五年環保工作
——專訪環境保護部南京環境科學研究所所長高吉喜

文/宋 旭

2016年是確定“十三五”環境保護頂層設計的一年，也是“十三五”開局之年。今年3月，第十二屆全國人民代表大會第四次會議審查通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱“十三五”規劃綱要），成為我國未來五年發展的綱領性文件。作為2020年實現全面小康之前的最后一個五年規劃，“十三五”規劃從起草之初就備受關注。

此次通過全國人大審議的“十三五”規劃綱要首次提出了“生態環境質量總體改善”的主要目標，綱要中涉及資源環境的指標多達10個，占到了整個指標體系的40%，位居四個指標大類之首,再次彰顯了黨中央、國務院對于生態環境問題的關切,這也是未來環保工作的大局。“十三五”環保工作就是要把國家對于生態環境保護的規劃綱要落到實處。

為了更好地理解“十三五”規劃綱要，本刊專訪了全國政協委員、環境保護部南京環境科學研究所所長高吉喜。他對本刊指出，“十三五”規劃綱要提出的五大新發展理念是貫穿始終的。加大環境綜合治理力度，既需要治理理念和方式上的創新，也需要治理制度上的創新；既需要協調環境與經濟之間的關系，也需要協調政府與企業、政府與公眾、企業與公眾之間的關系。只有用理念、制度把各個社會主體的治理積極性全部調動、協調起來，配合科學、合理、系統的行動計劃、基礎設施建設、重大項目工程，才能真正形成環境治理合力，有效推動環境治理進程。

高吉喜還就生態保護紅線劃定、大尺度綠色廊道構建以及長江經濟帶生態環境保護等具體問題進行了分析和解讀。

綱要的四個顯著變化

《中國環境管理》：您認為“十三五”規劃綱要與之前的規劃綱要相比有哪些顯著的變化？

高吉喜：首先，從目標上來看，“十三五”規劃綱要首次提出了“生態環境質量總體改善”目標，這與前幾個五年規劃以降低污染物排放量為主要目標不同。過去我國污染治理工作以控制四類主要污染物排放量為主要目標，雖然完成了總量控制指標，但是由于種種原因，減排的成效與環境質量狀況、人民群眾的切身感受并不完全一致，影響了人民群眾對于生態環境改善的滿意度和獲得感。因此，此次規劃著重突出了生態環境質量改善目標，把其作為未來環保工作的出發點和落腳點。根據設定的環境質量標準，同時考量幾個污染物的排放，把質量與總量協同起來。

其次，從手段上來看，突出總量和強度雙控行動。強化約束性指標管理，建立能源消費強度和能源消費總量雙控機制，在水資源、礦產資源、建設用地等資源利用以及碳排放方面也實行總量和強度雙控行動。通過雙控，逐步改變過去支撐我國經濟增長的高消耗模式，有利于緩解高消耗的粗放型增長帶來的環境污染、生態破壞，更加強調經濟增長的質量和資源環境成本。通過雙控逐步走向環境質量管理。

第三，從行動上來看，突出了通過空間約束和綠色發展來解決環境問題。這從規劃綱要的結構安排就可看出，如第十篇“加快改善生態環境質量”共包括七個章節。其中，把“建設主體功能區”從之前“十二五”規劃綱要中的“優化格局”篇移入“十三五”規劃綱要第十篇，更加強調國土空間開發保護對于改善生態環境的基礎性作用。同時，增加了“發展綠色環保產業”章，把環保和全面建設小康社會的目標相結合，環保產業在解決環境問題的同時也將成為新一輪經濟發展的重要增長點。

第四，從理念實施來看，突出了環境治理與管理的系統化和精細化。從空間治理體系到資源節約循環利用，到六大環境治理保護重點工程，八大山水林田湖生態工程，都折射出系統的生態環境觀，統籌考慮涉及生態資源環境的各要素，統籌生態保護與污染治理，統籌各個政府部門之間的分工與協作。生態與環境是不可分割的有機體，生態與環境保護的最終目的都是確保國家生態安全。

此外，把精細化管理內化到生態環境保護與治理的各個環節和領域，不是空話、套話，而是切切實實的行動指南。像第四十四章又對綱要第三章中的資源環境類指標做了進一步補充和說明，明確未來五年要實現地級及以上城市重污染天數減少25%，主要江河湖泊水功能區水質達標率達到80%以上，城市、縣城污水集中處理率分別達到95%和85%；第四十八章中明確了未來五年加快發展的新型環境技術裝備研發和產業化方向，即“低品位余熱發電、小型燃氣輪機、細顆粒物治理、汽車尾氣凈化、垃圾滲濾液處理、污泥資源化、多污染協同處理、土壤修復治理等”。

綱要第十篇各個章節的邏輯剖析

《中國環境管理》：您如何理解“十三五”規劃綱要中第十篇“加快改善生態環境”中各個章節之間的邏輯關系。

高吉喜：“十三五”規劃綱要第十篇共包括七個章節，分別是：加快建設主體功能區、推進資源節約集約利用、加大環境綜合治理力度、加強生態保護修復、積極應對全球氣候變化、健全生態安全保障機制和發展綠色環保產業。這七個章節是有密切聯系的，共同為改善生態環境提供助力。同時，需要指出的是，“十三五”規劃綱要提出的五大新發展理念是貫穿始終的，而不是相互割裂的，第十章不是僅僅體現了綠色發展理念。

加大環境綜合治理力度、加強生態保護修復和健全生態安全保障機制是實現“十三五”規劃綱要生態環境質量總體改善目標的核心和關鍵環節。其中，加大環境綜合治理力度側重于污染物排放控制和環境質量目標的實現，通過深入實施污染防治行動計劃、加強環境基礎設施建設和環境治理制度改革等措施推進污染物減排和總量控制，實現水、氣、土等環境質量改善；加強生態保護修復是從源頭上提升各類自然生態系統穩定性和生態服務功能，筑牢生態安全屏障的關鍵舉措，通過優先保護生態良好區和自然生態系統，以自然修復和人為治理相結合的方式推進受損生態功能改善，實現提升生態公共服務供給能力和改善生態環境質量的目的；健全生態安全保障機制是貫徹落實《國家安全法》、保障國家長治久安的的重點任務，也是生態環境質量改善的最終目標，從制度建設、機制體制改革方面建立健全生態風險防控體系，提升突發生態環境事件應對能力，保障國家生態安全。

加快建設主體功能區是從更大尺度上推進環境綜合治理和生態保護修復，是實現改善生態環境質量的重要前提和基礎，在此基礎上落實相應的制度安排、配套政策和治理體系。去年，環保部聯合國家發改委印發了《關于貫徹主體功能區環境政策的若干意見》，印發了《生態保護紅線管控試點方案》和《生態保護紅線劃定技術指南》，未來要以建立健全環境預防體系為抓手，優化生態文明建設的空間格局，把環境總體規劃與生態保護紅線、戰略環評、規劃環評等結合起來，形成合力。

推進資源節約集約利用是維持優良生態環境的必然要求。否則，如果仍舊延續之前粗放的資源利用方式、經濟發展方式和生活方式，是難以實現生態環境質量改善目標的。要從政府、企業、個人等各個層面推行資源節約集約利用，節水、節地、節材、節能、節礦，加強全過程節約管理，倡導綠色的生活方式，形成有利于建立健全資源高效利用的制度安排與機制政策。

發展綠色環保產業既是改善生態環境質量的重要手段，也是“共享”發展理念的重要體現。通過技術創新、制度創新促進節能環保產業發展壯大，滿足“十三五”對于環境治理的技術需求、產品需求、服務需求和資金需求，集中力量優先解決關系民生的重大環境問題，向社會和公眾提供更好的生態環境，讓廣大人民群眾更好地享受到發展的成果。

積極應對全球氣候變化既是我國內在發展的必需，也是我國國際合作的重要組成部分，是“開放”發展理念的具體體現，展現了我國履行國際環境責任的積極態度。在樹立負責任大國形象的過程中，也推動了國內相關產業和領域的結構調整和技術創新。

從“保護”到“治理”再到“綜合治理”

《中國環境管理》：從“十二五”規劃綱要中提出的“加大環境保護力度”，到“十三五”規劃建議中提出的“加大環境治理力度”，再到“十三五”規劃綱要中提出的“加大環境綜合治理力度”，您如何看待這種行文用詞上的變化？

高吉喜：從“保護”到“治理”再到“綜合治理”，用詞上的變化總體反映了我們對環保工作認識上的不斷提高，重視程度逐漸增加。具體來說，從“保護”到“治理”的變化，體現了我國環保工作越來越務實，從原來較為籠統的“保護”上升到更加務實的“治理”，明確了未來五年的環保重點是環境治理。

而從“治理”到“綜合治理”的變化，反映了環境治理工作思路正在逐步明晰，更加強調環境治理的系統性和整體性。要在“十三五”階段實現環境質量改善這一目標，必須由單一環境要素治理轉變到環境系統綜合治理，從理念到措施，從制度到項目，整體謀劃，系統推進。比如霧霾的治理，涉及生產方式和生活方式的轉型，不僅需要環境治理，而且需要和發展方式轉變緊密結合起來。環境治理也需要全社會的協調配合，形成多元共治的治理格局，也就是“十三五”規劃綱要里提到的綜合治理，這個提法是非常科學和貼切的。

雙贏之路的三個重要著力點

《中國環境管理》：您剛才提到了環境治理需要和發展方式轉變緊密結合起來，在目前經濟下行壓力較大的情形下，環境保護與經濟發展的關系問題也變得突出起來，《2016年國務院政府工作報告》指出“，加大環境治理力度，推動綠色發展取得新突破。治理污染、保護環境，事關人民群眾健康和可持續發展，必須強力推進，下決心走出一條經濟發展與環境改善雙贏之路。”請問您如何理解這個雙贏之路？

高吉喜：走經濟發展與環境改善的雙贏之路就是要堅持綠色發展和可持續發展。這里包含兩層含義：第一，綠色發展和可持續發展本質上還是要發展，但一定不是以犧牲環境為代價的發展，而是經濟與環境的協調發展。而且，也不是說為了保護環境，就不能發展經濟。鄧小平同志講過：發展才是硬道理。發展生產力是社會主義制度的本質要求，也是解決目前中國社會各種問題的關鍵所在。如果沒有經濟發展作為后盾，環境治理和防控所需的資金投入和科技創新也就成了無源之水，無本之木。第二，從經濟發展的本質上來說，真正意義上的經濟發展目標也涵蓋了環境保護要求，所以經濟發展絕對不是破壞環境的發展，改善環境也是發展。在發展經濟的同時，兼顧治理環境，實現綠色發展和可持續發展，才是人類社會發展的終極目標。習近平總書記的“兩山論”更是從哲學的高度闡述了這一點。

具體如何走雙贏之路，我認為可以主要從以下幾個方面努力：

一是改變增長方式，調整產業結構。這就要求結合供給側改革，進一步優化產業結構，逐步淘汰落后產能，結構調整、轉型升級，有利于降低單位產值污染物排放強度，減輕產業發展給環境帶來的壓力。2016年結構性改革的關鍵點，主要是去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務，可以通過嚴格環境執法和強化標準引導，有效推動供給側改革，提供更多優質生態環境產品。要利用好結構性改革的契機，嚴格環保執法監管，強化污染減排和達標排放。

二是要加大創新驅動，助推轉型升級。環境問題的本質是發展方式的問題，要走出一條低消耗、低污染、高效率的發展道路，必須依靠科技創新，通過綠色發展使技術紅利充分釋放。“十三五”規劃綱要也對創新驅動提出了具體舉措和行動方向。一方面，環保工作要強化科技支撐，以科學事實、科研數據、科技成果為依據，提高科學決策水平；另一方面，要增強環保科技創新能力，加強基礎研究工作，推進污染治理、生態修復等綠色技術的研發應用。

三是要完善考核標準，落實環境責任。各級政府是環境質量的責任主體，企業是環保工作的重要監管對象，也是主要的排污主體。在評價政府工作成效時，不能只看GDP等經濟發展指標，還要看污染物排放水平、生態環境保護成效等指標；在考核企業經營情況時，不能只看產值、利潤，還要看企業的環保績效和環保責任履行情況。通過推動地方黨委政府履行環保職責，形成綠色發展的內生動力機制，并落實到各項工作部署中。“十三五”將把環境質量指標作為對地方黨委政府的硬約束，嚴格考核問責。同時，要強化企業的環境主體責任，企業環境信息公開將是“十三五”信息公開的重點之一，通過信息公開倒逼企業嚴格守法。

未來環保工作的主要壓力在于污染問題的長期性和復雜性與群眾對于優良環境質量迫切需求之間的矛盾。比如說像霧霾治理，解決霧霾的根本出路在于轉變經濟方式，合理規劃產業布局，積極調整能源結構，大力實施節能減排，這是個長期過程。在此過程中，我們需要加強與公眾的信息溝通，該發布的信息要及時發布，推進環境信息公開，把百姓對于環保的訴求與我們的工作統一到國家生態環境質量改善大局中來，求共識、謀策略、促改善，把公眾環境需求和環境指標考核轉化為我們推進“十三五”工作的強大動力之一，發揮正向促進作用。

生態保護紅線劃定要加快“三個落實”

《中國環境管理》：作為環保部生態保護紅線專家組組長，您認為生態保護紅線工作“十三五”期間將如何進一步推進？

高吉喜：黨中央、國務院高度重視生態保護紅線劃定工作，自2011年國務院提出劃定生態保護紅線任務以來，生態保護紅線劃定工作的重要性在不斷提升。2013年生態保護紅線劃定被納入政府全面深化改革重點工作，2014年被寫入新修訂的《環境保護法》，2015年被納入生態文明體制改革方案。“十三五”規劃綱要進一步明確，“落實生態空間用途管制，劃定并嚴守生態保護紅線，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變”。

其實，我們自2012年就開始了相關工作。2012年初步形成了生態保護紅線劃定技術體系；2013年選取內蒙古、江西、湖北、廣西四個省區開展試點；2014年以來，研究制定了全國生態保護紅線劃定建議方案，出臺了《生態保護紅線劃定技術指南》，并著手制定嚴守生態保護紅線的配套政策，全面指導和支持各省（區、市）開展生態保護紅線劃定工作。目前，全國31個省（區、市）中，江蘇、天津已由政府發布實施；江西、海南、湖北、北京、上海、新疆已上報政府，其余省份也均已形成初步方案。

盡管全國各地生態保護紅線劃定取得了較好進展，仍存在思路不統一、部分地區進展慢、配套政策不明確等問題。所以，“十三五”時期，特別是“十三五”的前兩年，是全面推進生態保護紅線劃定工作的關鍵，今后應針對邊界劃定、配套政策和管控體系方面加快“三個落實”。

一是落實生態保護紅線劃定邊界。要對國土生態空間實施嚴格管護，必須保證劃定的生態保護紅線具有明確范圍，做到邊界落地。系統整合現有各類生態保護地區，以生態評估為依據，合理確定生態保護紅線邊界，并與現有各類規劃、區劃以及管理政策有效銜接，實現城鄉統籌、陸海統籌和“多規合一”，切實將生態保護紅線落實到地塊上，具有明確拐點坐標。

二是落實生態保護紅線的配套政策。生態保護紅線劃定的目的在于實施嚴格管理。為強化地方政府及相關部門生態保護紅線管理責任，調動生態保護積極性和主動性，切實保障國家和區域生態安全，必須制定實施嚴守生態保護紅線的配套管理措施，做到政策落地。國家層面要制定生態保護紅線區的環境準入負面清單、生態補償和績效考核辦法，地方應在國家統一要求下制定實施更加細化的配套政策制度。

三是落實生態保護紅線的管控體系。要嚴守生態保護紅線，必須建立源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的一體化管控體系，明確責任，建立監管平臺，實現管控落地。首先要明確責任主體，落實紅線保護的職責及分工，對于破壞生態保護紅線區域生態環境的違法行為，要建立嚴格的責任追究機制。其次，要建設和完善“天地一體化”觀測網絡體系，對生態保護紅線進行全天候監控。全面掌握生態保護紅線的生態系統構成、分布與動態變化，對生態系統服務功能進行定期評估，監控人為活動，及時預警生態風險，定期發布監測信息，實現生態保護紅線常態化監管。

構建大尺度綠色廊道

《中國環境管理》：國家“十三五”規劃綱要提出了100個重大項目，其中包括“建設大尺度綠色生態保護空間和連接各生態空間的綠色廊道”。您今年的政協提案也是關于城市群和城市之間設立生態安全距離的，您對于建設大尺度綠色廊道有哪些建議和期待？

高吉喜：近年來，我國生境破碎程度隨著人類干擾強度的增大而逐漸發展，已經成為導致我國生態系統服務功能退化的重要因素。所謂生境破碎化，是指原來連續成片的生境，由于人類建設活動的破壞和干擾，被分割、破碎，形成分散、孤立的島狀生境或生境碎片的現象。

建設大尺度綠色廊道對于應對全球氣候變化、充分發揮生態系統服務功能、保障國家生態安全具有重要支撐作用。國外的生態環境保護組織較早地意識到了建立大尺度綠色廊道對于景觀連通性、生物多樣性保持和恢復的重要性，已經在區域尺度、國家尺度或洲際尺度陸續構建了若干大型綠色廊道。現階段我國的綠色廊道建設多集中在小尺度的城市綠化建設方面，而在區域、國家、洲際尺度綠色廊道的構建方面尚屬空白。因此，建設大尺度綠色廊道，連接各類生態保護空間顯得尤為必要和緊迫。

綠色廊道具有多重功能，最主要的功能在于其生態保護功能，在于維護自然界的生態過程的完整性和連續性。通過構建生態廊道，把分散的、片段化的物種棲息地連接起來，防止種群隔離、維持最小種群數量并保護生物多樣性；對連續整體的生態廊道實施嚴格保護，有利于更好地發揮各類生態系統服務功能，提升生態產品供給能力；根據集合種群理論和島嶼地理學理論，綠道還可以減輕景觀的破碎化程度。

目前，我們建議以自然保護區、生態保護紅線等為核心，以大江大河和各大山脈為骨架，設計國家尺度綠色廊道建設的總體戰略框架，提出國家層面綠色廊道網絡構建的總體方案。

《長江經濟帶生態環境保護規劃》擬年內出臺

《中國環境管理》：今年關于長江的一個重要變化就是由強調“大開發”轉為“大保護”。習近平總書記強調，推動長江經濟帶發展，要堅持生態優先、綠色發展，把生態環境保護擺上優先地位。南京環科所所在地南京，是長江經濟帶上的重要組成城市，您認為“十三五”階段應該如何切實落實長江經濟帶建設過程中的生態優先、綠色發展？

高吉喜：首先需要明確的是，長江經濟帶的生態區位非常重要，是我國生態保護與建設的重點地區。習近平總書記指出，長江擁有獨特的生態系統，是我國重要的生態寶庫。截至2015年底，長江經濟帶有各級自然保護區1087個，面積1778.8萬公頃，26個國家重要生態功能區，面積12394.8萬公頃，分別占長江經濟帶9省2市總面積的8.65%和60%，在水源涵養、生物多樣性維護、水土保持和洪水調蓄等方面具有重要生態功能，對于維護國家生態安全和經濟社會發展具有不可替代的重要作用。

但近些年來，受大規模、高強度城鎮化、工業化開發影響，長江經濟帶生態環境部分惡化，給整個長江的生態環境敲響了警鐘。“十三五”期間，必須轉變長江經濟帶傳統發展思路，從過去強調“黃金水道”建設，轉移到“生態優先，綠色發展”上來。

首先，應加快推動主體功能區戰略，立足嚴格保護、優化開發，劃定生態保護紅線和城鎮化增長邊界，構建有利于生態保護的空間格局；其次，應加快開展區域、流域生態環境風險調查與評估，排查環境隱患，建設“安全長江”；第三，要著重加大水環境、土壤環境污染防治力度，促進資源、能源高效利用，建設“清潔長江”；第四，要加強以水生態系統為核心的流域生態保護與修復，大力構建綠色生態廊道，發揮經濟社會發展的生態屏障作用，建設“生態長江”。

今年3月中央剛剛發布了《長江經濟帶發展規劃綱要》，預計今年年內就會出臺《長江經濟帶生態環境保護規劃》，此規劃正在由環保部牽頭，緊鑼密鼓地推進當中。長江經濟帶是我國“十三五”乃至今后更長時期的經濟社會發展的關鍵地帶，一定要持續秉承“生態優先”理念，始終堅持綠色、協調發展。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.024