生態文明建設評價考核的黨政同責問題

常紀文

（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010）

生態文明建設評價考核的黨政同責問題

常紀文

（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010）

黨政同責是生態文明建設的關鍵落實手段。評價考核適用于哪些黨政機關，如何針對黨政機關區別設計評價考核指標，評價考核的結果如何運用等，是落實生態文明黨政同責的也是相當重要的內容。中共中央和國務院聯合發布生態文明建設黨政同責評價考核辦法，十八屆三中全會文件等黨的文件和《環境保護法》等國家法律成為實行黨政同責的依據。在角色定位方面，黨政同責作為一個保障手段比較穩妥；在指導思想方面，明確黨政系統對生態文明建設的主導作用，強化黨政領導干部的生態文明責任意識，健全黨政領導干部的追責體制和機制；在考核對象方面，把黨政系統以及相關領導作為考核對象予以明確；在評價考核指標方面，要區別設計黨政兩個系統的考核指標體系；在評價考核原則方面，堅持黨統領生態文明建設和黨政考核并重的原則。地方黨政系統的評價考核應分為年度、中期和離任評價考核，評價考核結果要能引起黨委特別是組織和紀檢監察機關的重視。既應對成績突出的地區和領導干部給予表彰獎勵，也要建立生態補償、區域限批等損害責任追究制度，健全黨政領導干部任內考核責任制和終身責任制。

黨政同責；評價考核；黨委；政府

引言

生態文明體制改革目前已基本告一段落，正進入生態文明關鍵領域的改革試點和常規措施的全面落實階段。中國的經驗證明，評價考核是國家政策落地的有力手段。在評價考核中，實行公共事項的黨政同責，實踐證明尤其有用。為此，中央有必要組織力量起草生態文明建設的評價考核辦法。除了評價考核指標體系的核心內容外，評價考核適用于哪些主體，針對不同評價考核對象設計哪些不同的評價考核指標，評價考核的結果如何運用等，也是相當重要的內容。

1 生態文明建設評價考核實行黨政同責的依據

1.1 黨和國家的指導文件

1.1.1 綜合性文件

生態文明建設的評價考核，尤其是實行黨政同責的評價考核，是在黨的十八大之后開始設計、推行的。黨的十八大報告指出，加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。這一闡述為今后五年乃至更長時間的生態環境保護改革奠定了工作基調。此后，黨的十八屆三中、四中和五中全會文件，都或多或少地涉及生態文明建設評價考核或者責任追究的問題。

黨的十八屆三中全會決定指出，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。十八屆三中全會決定是黨的全面改革綱領性文件，對于評價考核的差別化、評價方法、考核對象以及責任形式做出了基本規定。

黨的十八屆四中全會決定把黨內法規納入中國特色社會主義法治體系，是一個中國特色社會主義法治理論的重大創新。全會決定指出，用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本；建立、健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等方面的法律法規，促進生態文明建設；依法強化損害生態環境等重點問題治理。從該規定來看，中共中央和國務院聯合發布對地方黨委和政府開展生態文明建設評價考核尤其是黨政同責的“聯合法規”，是在中國法治體系的創新格局內開展工作的。

黨的十八屆五中全會討論了“十三五”規劃的建議，全會決定指出，以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》指出，根據當前資源環境面臨的嚴峻形勢，在繼續實行能源消費總量和消耗強度雙控的基礎上，水資源和建設用地也要實施總量和強度雙控，作為約束性指標，建立目標責任制，合理分解落實。目標責任制的建立、差異化考核模式的采取，雙控手段、空間規劃、用途管制等考核指標的明確，為生態文明建設評價考核尤其是黨政同責的“聯合法規”出臺，奠定了技術基礎。

1.1.2 專門性文件

黨的十八屆三中全會以來，中共中央和國務院聯合發布了一些生態文明建設和改革的文件。這些文件，也涉及生態文明建設的評價考核問題。

2015年4月，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，對評價考核體系的建立和責任追究做出了基本的要求。意見指出：①全面落實主體功能區規劃，健全財政、投資、產業、土地、人口、環境等配套政策和各有側重的績效評價考核體系。②按照嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的原則，加強土地利用的規劃管控、市場調節、標準控制和考核監管，嚴格土地用途管制，推廣應用節地技術和模式。③健全政績考核制度。建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束，不唯經濟增長論英雄。完善政績考核辦法，根據區域主體功能定位，實行差別化的考核制度。對限制開發區域、禁止開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣，取消地區生產總值考核；對農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價；對禁止開發的重點生態功能區，重點評價其自然文化資源的原真性、完整性。根據評價考核結果，對生態文明建設成績突出的地區、單位和個人給予表彰獎勵。探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計。④完善責任追究制度。建立領導干部任期生態文明建設責任制，完善節能減排目標責任考核及問責制度。嚴格責任追究，對違背科學發展要求、造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉任重要職務或提拔使用，已經調離的也要問責。對推動生態文明建設工作不力的，要及時誡勉談話；對不顧資源和生態環境盲目決策、造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關人員的領導責任；對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究有關人員的監管責任。

在《關于加快推進生態文明建設的意見》的指導下，中共中央、國務院于2015年9月出臺《生態文明體制改革整體方案》，針對一些關鍵領域和措施部署改革的措施，如研究制定可操作、可視化的綠色發展指標體系；制定生態文明建設目標評價考核辦法，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展綜合評價體系；根據不同區域主體功能定位，實行差異化績效評價考核。

1.1.3 評述

以上綜合性和專門性文件，按照《黨內法規制定條例》的規定，無論是從名稱還是通過程序來看，均不屬于黨內法規，不具備強制性的依據效果。盡管如此，由于它們屬于層級很高的指導性文件，是黨和國家意志的體現，應當在其他黨內法規和國家法律法規中得以落實。上述文件，對于生態文明建設評價考核主要政策性文件的起草，依據《黨內法規制定條例》第7條規定的“制定黨內法規應當遵循下列原則：……貫徹黨的理論、路線、方針和政策”，均有重要的指導作用。中共中央和國務院，甚至中共中央辦公廳、國務院辦公廳完全可以以其為政策依據，出臺生態文明建設評價考核辦法。

1.2 黨的法規和國家法律法規

1.2.1 綜合性法律法規

（1）綜合性中共中央黨內法規和國務院行政法規性文件相結合的“聯合法規”

從明確的法律依據上看，2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，并發出通知，要求各地區、各部門遵照執行。該辦法規定實行生態環境損害責任終身追究制，對違背科學發展要求、造成生態環境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。該辦法同時首次明確了25種黨政領導干部生態損害追責情形。但是這一文件僅適用于在環境資源保護方面失職的黨政領導干部，對于前面的評價考核環節，即評估生態環境質量、自然資源總量等是否受到破壞、質量等級是否降低、投入是否到位等，尚不能作為直接的依據。對于環境和自然資源保護不利的地方政府和部門，由于其不屬于個人，如何追究其責任，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，也不能作為依據。

（2）綜合性法律依據

2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第2條規定：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”該概念基本涵蓋了所有的環境因素和自然資源。在此基礎上，該法第6條第2款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”第26條規定：“國家實行環境保護目標責任制和評價考核制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的評價考核內容，作為對其評價考核的重要依據。評價考核結果應當向社會公開。”這說明，對地方各級人民政府進行包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等在內的生態文明建設考核，是有法律依據的。但是，這一依據僅屬于國家法律層面的對政府評價考核的依據，不適用于對地方黨委和地方黨委領導的評價考核。

1.2.2 專門性法律法規

在現行環境污染立法方面，《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》均有關于地方各級人民政府對本行政區域水和大氣環境質量負責的規定。在自然資源保護立法方面，《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國礦產資源保護法》、《中華人民共和國草原法》都缺乏地方各級人民政府對本行政區域水和大氣環境質量負責的規定，因此更談不上設立對地方人民政府評價考核的規定了。

基于上述缺憾和評價考核的必要性，黨的十八屆三中全會以后，國務院出臺了《大氣污染防治行動計劃》的評價考核辦法和《水污染防治行動計劃》，對大氣和水環境保護規定了責任部門和評價考核的后果。例如，前者規定，評價考核結果報中組部；后者規定，監察機關可以參與評價考核和責任追究等。如《水污染防治行動計劃》第32條規定：“嚴格目標任務考核。國務院與各省（區、市）人民政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務，切實落實‘一崗雙責’。每年分流域、分區域、分海域對行動計劃實施情況進行考核，考核結果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合評價考核的重要依據（環境保護部牽頭，中央組織部參與）。”“對未通過年度考核的，要約談省級人民政府及其相關部門有關負責人，提出整改意見，予以督促；對有關地區和企業實施建設項目環評限批。對因工作不力、履職缺位等導致未能有效應對水環境污染事件的，以及干預、偽造數據和沒有完成年度目標任務的，要依法依紀追究有關單位和人員責任。對不顧生態環境盲目決策，導致水環境質量惡化，造成嚴重后果的領導干部，要記錄在案，視情節輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要終身追究責任（環境保護部牽頭，監察部參與）”。這些已經實施的規范，都可以作為對地方政府大氣和水污染防治考核工作的依據。

1.2.3 評述

總的來說，在中央的黨內法規層面，目前缺乏對地方黨委和政府評價考核及獎懲的直接的依據。在國家的法律法規層面，《中華人民共和國環境保護法》可以作為對地方人民政府生態文明建設評價考核的綜合依據，《大氣污染防治行動計劃》評價考核辦法和《水污染防治行動計劃》可以作為對地方人民政府評價考核的專門依據，但不能作為對地方黨委評價考核的依據。這些缺憾，前文已述，可以通過黨的十八大文件，黨的十八屆三中全會決定、四中全會決定和五中全會決定，予以彌補。也就是說，無論從法律來看，還是從黨內的重要指導性文件來看，都有制定集生態文明建設評價考核的黨內法規和國家行政法規性文件于一體的“聯合法規”的依據。

不過，制定生態文明建設評價考核的“聯合法規”，必須強化與國家法律法規，特別是現行的其他黨內法規和“聯合法規”相銜接，如與2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》銜接。在操作中，先按照生態文明建設評價考核“聯合法規”對省級及以下行政區域的黨委和政府進行評價考核；對于應當追究黨政領導干部責任的情形，再按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定的條件、情形、程序、形式，由特定機關開展責任追究。

2 生態文明建設評價考核的黨政同責如何體現

2.1 黨政同責在文件中的角色定位

在角色定位方面，黨政同責在生態文明建設評價考核黨政同責辦法中，作為一個保障手段來對待比較穩妥。黨政同責的內容包括以下兩個部分：

（1）黨組織和政府對生態文明建設基于各自的分工不同，分別有領導和部署的職責。各自的職責要分解到有關黨政部門及其負責人，實現責任到崗。在本部分內容中，要區別設計黨委和政府的職責評價考核指標體系。

（2）對于生態文明建設評價考核不合格的地方、部門，要對負有責任的黨政部門和黨政領導干部進行精準追責。因此，文件中在評價考核后，專門設立一個部分來規定獎勵和責任追究的實體性和程序性內容。

2.2 黨政同責在文件中的體現形式

關于黨政同責在文件中的體現形式，必須有一個合理的統籌。建議：

（1）在指導思想方面，明確黨組織和政府（部門）對生態文明建設的主導作用，強化黨政領導干部的生態文明責任意識，健全黨政領導干部的追責體制和機制。

（2）在評價考核對象方面，把黨組織和政府（部門）以及地方和部門的主要黨政領導都作為評價考核對象予以明確。其中，對于一些部門，還要明確其內設部門的責任。

（3）在評價考核指標方面，要分開設立黨組織、政府（部門）的評價考核指標體系。其中對黨組織的評價考核指標既應包括考核黨組織會議的研究部署和推動工作，還應評價考核黨組織成員的角色，如評價考核黨委常委組織部長的人事配備合理性問題，評價考核黨委常委、政法委書記在執法、司法落實方面的業績，評價考核黨委常委、紀委書記的案件受理和責任追究業績。

（4）在評價考核原則方面，應當堅持以下原則：一是黨統領建設的原則，即地方各級黨委對本行政區域的生態文明建設負有總的部署和領導責任；在黨委的領導下，地方各級人民政府對本行政區域生態文明建設的落實負有全面責任。二是黨政評價考核并重的原則，即評價考核指標體系的設計及獎懲制度和機制的設計必須要并重。當然，并重并不必然意味著評價考核指標的篇幅一樣。黨委的評價考核篇幅要小一些，責任要宏觀一些。

3 生態文明建設黨政評價考核的對象和分類

3.1 評價考核對象

改變目前的僅評價考核地方政府的方式，改為既評價考核地方政府及其有關部門的環境保護履責情況，還評價考核地方政府和地方黨委的履責情況，落實環境保護黨政同責的要求。對下屬區域主要評價考核環境質量的改善情況，對有關部門的評價考核主要評價考核污染防治措施的實施情況。

評價考核地方黨委，既應評價考核黨委領導班子的整體工作，也應當按照黨委領導班子分工，評價考核各自分管或者聯系經濟、宣傳、組織、工會、統戰、紀檢等領域與環境保護有關的工作。

評價考核地方政府，既應評價考核地方政府領導班子的整體工作，也應當遵照管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環保的要求，按照領導班子分工，評價考核分管領域與環境保護有關的工作。在追究相關地方黨委和政府主要領導成員責任的同時，對其他有關領導成員及相關部門領導成員依據職責分工和履職情況追究相應責任。在追究政府有關工作部門領導成員責任的同時，對負有責任的有關機構領導人員追究相應責任。通過追責鏈條的制度設計，可以使責任落實到各層級、各部門和各崗位。

3.2 評價考核分類

3.2.1 黨組織工作的評價考核

推動地方各級黨委、政府及其主要負責人每年或者每半年向上級黨委提交環境保護工作履職情況報告；建立各級環境保護部門每季度向同級組織部門報送環境保護情況的機制，讓組織部門參與對下級黨委、下級人民政府和同級人民政府有關部門環境保護監管工作的評價考核，把環境保護監管履職情況納入評價和使用干部的重要依據。

3.2.2 政府系統工作的評價考核

推動地方政府及其主要負責人每年或者每半年向上級人民政府提交環境保護工作履職情況報告；與環境保護有關的工作部門按季度向同級環境保護部門報送環境保護工作情況；下級環境保護部門按季度向上級環境保護部門報送環境保護工作情況；環境保護部門按季度向地方人民政府報告所轄各行政區域和同級人民政府有關部門環境保護的履責情況，并向社會公開。

地方人民政府每年組織一次對同級人民政府所有與環境保護工作有關的部門、所轄下級人民政府的環境保護工作年度評價考核。該評價考核應當與其他評價考核統籌進行，與黨委的評價考核統籌推進。

4 生態文明建設黨政評價考核的方式和內容

要進一步完善領導干部政績綜合評價體系，重點加大生態環境保護評價考核力度。地方黨委和政府的生態文明建設評價考核應從年度評價考核、中期評價考核和離任評價考核三個方面開展工作，重點開展以下幾個方面的工作：一要強調黨委的領導和組織，強調環境保護工作的制度化，突出環境保護工作的法治化；二要重視環境保護的實績，評價考核環境保護參與、監督制度和機制的運行情況；三要分重點評價考核和一般評價考核，即既要重點評價考核大氣、水、土壤污染的防治情況，評價考核生態環境保護的情況，評價考核煤炭、森林、水體等自然資源的保育情況，評價考核群體性事件的發生和處理情況，還應評價考核噪聲等污染的情況；四要既評價考核環境保護管理和監督工作的統籌性，還應評價考核各部門分工負責環境保護監督管理和相互配合的情況，評價考核各部門尤其是基層環境保護管理和監督的能力建設情況；五要評價考核地方行政區域的產業結構調整情況和產業布局優化情況；六要評價考核環境保護企業守法能力、公民環境保護意識、社會參與的支持和保障情況。

年度評價考核主要評價考核年度的履職情況，中期評價考核主要評價考核兩年半的履職情況，離任評價考核或者任期評價考核主要評價考核行政首長或者地方各級黨委主要負責人任期內的環境保護工作情況。無論哪種評價考核，都要進行目標責任制的評價考核，都要編制自然資源資產負債表。對于中期評價考核和離任評價考核，還應當評價考核規劃的制定與實施情況。

編制自然資源資產負債表，需要核算自然資源資產的存量及其變動情況，全面記錄當期自然資源和各經濟主體對生態資產的占有、使用、消耗、恢復和增殖活動，評估當期生態資產實物量和價值量的變化。在對領導干部實行自然資源資產離任審計方面，不僅要關注自然資源資產的數量變化，更要關注一些新的自然資源資產質量變化，如水環境質量、空氣環境質量、土壤環境質量的變化情況。2015年《生態文明體制改革整體方案》也指出：“對領導干部實行自然資源資產離任審計。在編制自然資源資產負債表和合理考慮客觀自然因素基礎上，積極探索領導干部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和評價指標體系。以領導干部任期內轄區自然資源資產變化狀況為基礎，通過審計，客觀評價領導干部履行自然資源資產管理責任情況，依法界定領導干部應當承擔的責任，加強審計結果運用。”

值得注意的是，開展如上評價考核，需要針對主體功能區的定位實行差別化的評價考核制度。

5 生態文明建設黨政評價考核的結果及其應用

評價考核必須有用，否則生態文明建設缺乏強制力。評價考核的結果既要引起政府的重視，還要引起黨委特別是組織和紀檢監察部門的重視。為了使考核起到科學的引導效果，所有的生態文明建設考核結果，按照《中華人民共和國環境保護法》和2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的要求，應向社會公開。應按照黨的十八屆三中全會的要求，提高環保對地方黨委和政府的考核權重，將環境保護的重點工作納入各級黨委、政府及有關部門的年度考核目標，簽訂目標責任書，真正改變唯GDP論的現象，使各級黨委、政府、有關部門及其主要負責人真正對環境保護工作負責，提高環境保護的投入，促進綠色經濟的發展。

為了鼓勵先進、懲罰落后，需要建立環保責任目標考核獎懲機制，將評價考核結果納入干部檔案管理。根據評價考核結果，對生態文明建設成績突出的地區和黨政領導給予表彰獎勵。獎勵的形式主要是本行政區域專門工作的財政資金獎勵、對行政區域的建設支持優惠措施、對有關貢獻者的獎勵等。對未完成環保責任目標的部門、企業和相關責任人，借鑒安全生產、黨風廉政建設經驗，實行嚴格的問責制和觸及核心利益的“一票否決”制，并向社會公開；對未完成環保責任目標的地區，除了對黨政負責人和有關直接責任領導實行嚴格的問責制和“一票否決”制外，對未完成年度污染減排、重點流域治理、重金屬污染防治等環保任務的地方實施區域限批，并取消當年黨政領導班子及有關成員當年年度考核評優和評選各類先進的資格，不得提拔重用；受到調離崗位處理的，至少一年內不得提拔；單獨受到引咎辭職、責令辭職和免職處理的，至少一年內不得安排職務，至少兩年內不得擔任高于原任職務層次的職務；受到降職處理的，至少兩年內不得提升職務；同時受到黨紀政紀處分和組織處理的，按照影響期長的規定執行。各級黨委及其組織部門在地方黨政領導班子成員選拔任用工作中，應當按規定將資源消耗、環境保護、生態效益等情況作為評價考核的重要內容，對在生態環境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔使用或者轉任重要職務；借鑒山東省內地區間大氣污染生態補償的經驗（污染物每立方米濃度降低1微克，可獲得財政獎勵20萬元，同比惡化的地區將受到財政懲罰）和江蘇省《生態補償轉移支付暫行辦法》、浙江省環境空氣質量管理考核辦法，國家財政資金以懲罰的方式扣除對該省級行政區域一定的款項（最高可達20%）；對于環境保護工作做得好的，國家財政資金以獎勵的方式支持對該省級行政區域一定的款項，并且給予區域生態保護補償資金。

對于生態文明建設評價考核中存在重大問題的地區，可以在現行的體制下，由中央派出環境保護督察組，對地方黨委和政府的生態文明建設的突出問題開展督查工作；如有必要，督察后，報中紀委、監察部和中央組織部門開展責任追究。值得注意的是，黨政同責的理論和實踐最早產生于安全生產領域，但是最近有一個不好的趨勢值得引起環境保護黨政同責的實踐注意，那就是在發生重特大事故的一些地方，并不追究地方黨委和政府主要領導的責任，只是要求地方黨委和政府做出深刻檢查，受到處分的最高領導往往是那些既擔任黨委常委也擔任政府副職的人，使黨政同責的制度走了形，變了樣，效果大打折扣。

6 建立、健全生態文明建設評價考核的黨政追究機制

6.1 損害責任追究制度

按照2015年《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，各省級行政區域應編制生態紅線區域保護規劃，在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域，針對森林、草原、濕地劃定生態紅線，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；科學劃定森林、草原、濕地等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征（占）用管理，有效遏制生態系統退化的趨勢。探索建立資源環境承載能力監測預警機制，對資源消耗和環境容量接近或超過承載能力的地區，及時采取區域限批等限制性措施。對于違反生態紅線規定，違法決策破壞嚴禁開發和限制開發地的生態環境的，應當追究其領導責任；對于生產經營者和個人侵犯破壞嚴禁開發和限制開發地的生態環境的，應當按照《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國侵權責任法》等有關法律法規的規定，承擔環境民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

建立生態補償制度，加強國家對重點地區、上級地方政府對下級地方政府的生態保護工作的生態評價和生態補償力度，建立流域上下游之間、不同區域之間的橫向生態補償機制。國家正在開展《生態補償條例》的立法工作，對生態補償的監管體制、生態補償的對象、生態補償的核算、生態補償的評估、生態補償的標準、生態補償的方式、生態補償的資金來源、生態補償的程序、生態補償的期限、生態補償資金的使用、生態補償的監督等予以明確，使生態補償制度化、規范化、程序化，體現區域公平、公正和促進發展的特點。

建立、健全環境損害的國家索賠制度和社會公益訴訟制度。規定索賠條件、程序、時效、范圍，建立環境保護部、國家海洋局等部門依法代表國家對生態損害進行追索的制度；按照《中華人民共和國環境保護法》的規定，健全與國家生態損失和環境私權損害責任追究相銜接的環境公益訴訟制度，保障社會的環境公共利益。

6.2 任內評價考核責任制

《大氣污染防治行動計劃》的評價考核辦法和《水污染防治行動計劃》的規定，建立了嚴格的環境保護評價考核制度，如《水污染防治行動計劃》規定：國務院與各省級人民政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務，切實落實“一崗雙責”。每年分流域、分區域、分海域對行動計劃實施情況進行評價考核，評價考核結果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合評價考核的重要依據。將評價考核結果作為水污染防治相關資金分配的參考依據。

應當將環境保護和生態建設納入各級黨政領導班子和領導干部的任內評價考核考評體系。具體建議如下：

可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，對各省級及以下黨政主要領導干部建立如下追責情形：①貫徹落實中央和本行政區域關于生態文明建設的決策部署不力，致使本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化的；②做出的決策與生態環境和資源方面政策、法律法規相違背的；③違反主體功能區定位或者突破資源環境生態紅線、城鎮開發邊界，不顧資源環境承載能力盲目決策造成嚴重后果的；④做出的決策嚴重違反城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃的，以及與“多規合一”要求不一致的；⑤地區和部門之間在生態環境和資源保護協作方面推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重后果的；⑥本地區發生主要領導成員職責范圍內的嚴重環境污染和生態破壞事件，或者對嚴重環境污染和生態破壞（災害）事件處置不力的；⑦對公益訴訟裁決和資源環境保護督察整改要求執行不力的；⑧其他應當追究責任的情形。可借鑒河北省《關于創新和完善干部目標綜合評價考核機制的意見》和《省直黨政工作部門領導班子和領導干部綜合評價考核辦法（試行）》等文件的做法，大幅度提高區政府、承擔環境保護職責部門的績效管理考評和經濟社會發展實績評價中的環境保護比重，提至25分，并將考評結果作為領導班子調整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。對于年度評價考核、中期評價考核和任期評價考核不合格的，或者發生重大生態破壞和環境污染事件的，應明確責任追究的情形、方式、適用、主體和程序，加強針對性和操作性，確保環境保護責任追究落地。

可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，對省級及以下地方黨委和政府有關領導成員建立如下追責情形：①指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區定位或者生態環境和資源方面政策、法律法規的建設項目審批（核準）、建設或者投產（使用）的；②對分管部門違反生態環境和資源方面政策、法律法規行為監管失察、制止不力甚至包庇縱容的；③未正確履行職責，導致應當依法由政府責令停業、關閉的嚴重污染環境的企業事業單位或者其他生產經營者未停業、關閉的；④對嚴重環境污染和生態破壞事件組織查處不力的；⑤其他應當追究責任的情形。

可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，對省級及以下地方人民政府有關工作部門領導成員建立如下追責情形：①制定的規定或者采取的措施與生態環境和資源方面政策、法律法規相違背的；②批準開發利用規劃或者進行項目審批（核準）違反生態環境和資源方面政策、法律法規的；③執行生態環境和資源方面政策、法律法規不力，不按規定對執行情況進行監督檢查，或者在監督檢查中敷衍塞責的；④對發現或者群眾舉報的嚴重破壞生態環境和資源的問題，不按規定查處的；⑤不按規定報告、通報或者公開環境污染和生態破壞（災害）事件信息的；⑥對應當移送有關機關處理的生態環境和資源方面的違紀違法案件線索不按規定移送的；⑦其他應當追究責任的情形。

可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，對各省及行政區域黨政領導干部建立如下追責情形：①限制、干擾、阻礙生態環境和資源監管執法工作的；②干預司法活動，插手生態環境和資源方面具體司法案件處理的；③干預、插手建設項目，致使不符合生態環境和資源方面政策、法律法規的建設項目得以審批（核準）、建設或者投產（使用）的；④指使篡改、偽造生態環境和資源方面調查和監測數據的；⑤其他應當追究責任的情形。這類責任，可以屬于任內評價考核責任，也可以不屬于任內評價考核責任。

對于追責程序，可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，規定如下：省級人民政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門發現有本辦法規定的追責情形的，必須按照職責依法對生態環境和資源損害問題進行調查，在根據調查結果依法做出行政處罰決定或者其他處理決定的同時，對相關黨政領導干部應負責任和處理提出建議，按照干部管理權限將有關材料及時移送紀檢監察機關或者組織（人事）部門。需要追究黨紀政紀責任的，由紀檢監察機關按照有關規定辦理；需要給予誡勉、責令公開道歉和組織處理的，由組織（人事）部門按照有關規定辦理。負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門、紀檢監察機關、組織（人事）部門應當建立健全生態環境和資源損害責任追究的溝通協作機制。司法機關在生態環境和資源損害等案件處理過程中發現有追責情形的，應當向有關紀檢監察機關或者組織（人事）部門提出處理建議。負責做出責任追究決定的機關和部門，一般應當將責任追究決定向社會公開。為了保證追責的公正性，還需要建立追責申訴的程序。為此可以規定：“受到責任追究的人員對責任追究決定不服的，可以向作出責任追究決定的機關和部門提出書面申訴。作出責任追究決定的機關和部門應當依據有關規定受理并作出處理。”

對于責任追究方式，《水污染防治行動計劃》規定，對未通過年度評價考核的，要約談省級人民政府及其相關部門有關負責人，提出整改意見，予以督促；對有關地區和企業實施建設項目環評限批。對因工作不力、履職缺位等導致未能有效應對水環境污染事件的，以及干預、偽造數據和沒有完成年度目標任務的，要依法依紀追究有關單位和人員責任。對不顧生態環境盲目決策，導致水環境質量惡化，造成嚴重后果的領導干部，要記錄在案，視情節輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要終身追究責任。2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定：“黨政領導干部生態環境損害責任追究形式有：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。組織處理和黨紀政紀處分可以單獨使用，也可以同時使用。追責對象涉嫌犯罪的，應當及時移送司法機關依法處理。”具體到各省級行政區域，可采取兩步走的措施：第一步，先做書面檢查，提出整改措施和時限，在整改期間實行區域限批，由省級環境保護主管部門或者環境保護委員會辦公室和省級委組織部（人事部門）、省級紀檢監察機關牽頭督促整改措施，約談相關責任人。第二步，對于整改不到位或者難以到位的，進行問責和紀律處分。問責包括責令做出書面檢查、約談（誡勉）、通報批評、取消當年評優評先資格、責令公開道歉、停職檢查、調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等方式。對于問責的同時還需要追究紀律責任的，依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。對于問責的適用問題，應當區分環境保護第一責任人、直接責任人，根據情節輕重，確定應當采取的問責方式。對于責任追究主體和程序，應當追究黨委、政府及其工作部門負責人責任的，可借鑒甘肅省蘭州市的做法，由紀檢監察部門和組織部門組成督查組，組織調查，提出責任追究建議書并報相關責任追究決定機關；責任追究決定機關在收到責任追究建議書后，按照干部管理權限和程序規定，在規定期限內進行誡勉談話或者調崗，或者作出責任追究決定，并將責任追究落實情況反饋黨委和政府。

6.3 黨政領導干部的終身責任制

探索建立生態績效離任審計與后評價制度，按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，實行生態環境損害責任終身追究制。對違背科學發展要求、造成生態環境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責，承擔與評價考核結果相應的責任，因決策失誤導致生態環境惡化的，必須進行責任追溯與懲戒。按照2015年《生態文明體制改革整體方案》的規定，要建立生態環境損害責任終身追究制。實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制。以自然資源資產離任審計結果和生態環境損害情況為依據，明確對地方黨委和政府領導班子主要負責人、有關領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序。區分情節輕重，對造成生態環境損害的，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任。對領導干部離任后出現重大生態環境損害并認定其需要承擔責任的，實行終身追責。建立國家環境保護督察制度。

領導干部的終身責任制有助于推動領導干部政績觀的轉變，有助于地方發展模式的改變，將領導干部的責任與環境保護牢牢捆綁在一起，使保護優先、綠色發展成為決策者的思維習慣。政績觀只有關注“五位一體”的生態文明，發展模式才能向科學發展、民主發展和法治發展的模式轉變。下一步，需按照《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績評價考核工作的通知》等要求，明確要求不搞地區生產總值及增長率排名，同時要加大資源消耗、環境保護等評價考核指標的權重，進行綠色政績評價考核。領導干部的終身責任制需要明確以下幾點：一是各地制定經濟和社會政策時，應按照《中華人民共和國環境保護法》的要求進行生態環境保護論證，使地方的發展不以環境損害為代價，不以犧牲資源為代價。二是制定政策和規劃時，充分聽取各方面的意見，包括不同意見，科學、民主地做出決策。對于不同意見，應當做出意見處理說明。三是需要編制資產負債表，對領導干部任期內的環境損害、資源消耗及任期造成以后的環境和資源問題進行量化統計，并做出說明。四是從評價考核、紀檢、人大監督和環境公益訴訟等方面，建立對領導干部的環境保護責任追究啟動機制。五是健全民主決策機制，建立參與決策人的盡職免責制度，讓不民主、不科學做出決策的黨政領導承擔決策責任。

[1]常紀文. 黨政同責, 各擔什么責?[J]. 環境經濟，2015，(03): 40-40.

[2]常紀文. 黨政同責、一崗雙責、失職追責: 環境保護的重大體制、制度和機制創新——《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》之解讀[J]. 環境保護， 2015, (21): 12-16.

[3]常紀文. 推動黨政同責是國家治理體系的創新和發展[N].中國環境報，2015-01-22(002).

[4]常紀文. 責任機制是黨政同責的實施保障[N]. 中國環境報，2015-02-05(002).

[5]常紀文. 環境保護需黨政同責[N]. 中國環境報，2013-12-03(003).

[6]葛察忠, 翁智雄, 趙學濤. 環境保護督察巡視: 黨政同責的頂層制度[J]. 中國環境管理, 2016, 8(01): 57-60, 29-2

9.

[7]常紀文. 生態文明體制全面改革的“四然”問題[J]. 中國環境管理, 2016, 8(01): 23-29.

[8]常紀文. 安全生產黨政同責監管體制的立法構建[J]. 法學雜志, 2014, 35(02): 42-49.

Issues of the Party and Government Accountability in Ecological Civilization Assessment

Chang Jiwen

( Institute of Resources and Environmental Policy, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010 )

The Communist Party and Government Accountability are the key means of implementation of ecological civilization construction. Implementation the ecological civilization is significantly important to make distinctive which government and party agencies apply to the assessment system and also to determine how design different assessment indicators between Party and government organs will be designed and how the assessment results will be applied. If the CPC Central Committee and the State Council jointly prepare the ecological civilization construction assessment, the Party and Government Accountability will have the basis of ThirdPlenary Session of the 18th CPC Central Committee documents and “Environmental Protection Law”. In terms of role positioning, the Party and Government Accountability, function as support, and rather reliable, Meanwhile, the guidingideology is to define the leading role of the government and party system of ecologicalcivilization construction, in order to strengthen the responsibility sense of party and government leaders, and to improve the Party and Government-Led cadres accountability system and mechanism. Furthermore, the Government, the Party and associated Leaders shall be distinguished as appraisal objects. For assessment indicators, it is necessary to design the two systems of the party and government differently; for the assessment principles, it is necessary to stick to weighing the significance of both, the Party to guide the construction of ecological civilization, the Party and Government Assessment. At last, local Government and Party Assessment system should be divided into the annual, mid-term and outgoing evaluations, the results of which should be perceived as important by the party, particularly the organization and the disciplinary inspection department. On one hand, the regions and leading cadres that make outstanding achievements should be awarded. On the other hand, we need to establish ecological compensation, regional restrictions and other damage accountability system while functioning to improve the assessment system.

the Party and Government Accountability; assessment; Party committee; government

X321；D630

1674-6252（2016）02-0016-08

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.016

常紀文（1971—），男，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學院法學研究所教授，湖南大學法學院博士生導師。研究方向為環境政策與法律。