環境保護督察巡視：黨政同責的頂層制度

葛察忠，翁智雄，趙學濤（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

環境保護督察巡視：黨政同責的頂層制度

葛察忠，翁智雄·，趙學濤
（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

摘 要環境保護督察巡視是黨政同責的核心制度安排。本文從環保督察巡視與黨政同責的關系與實踐出發，認為該制度是從決策源頭監督，既有法律依據，也有政策要求，其他部門的督察以及環保考核、約談等實踐為環保督察巡視積累了經驗。從環保督察巡視制度的內涵與特征來看，該制度有明確的行動指南、統一的黨政同責督察體系、較高的督察組權威、明確的巡視重點與突破方向等特點。最后，本文從理順環境目標責任制度、制定督察實施細則、提升督察巡視權威性、開展第三方評估與社會監督等方面提出了政策建議。

關鍵詞環保督察；黨政同責；生態文明

*責任作者：翁智雄（1989—），男，環境保護部環境規劃院，碩士，主要研究方向為環境經濟政策。

引言

環境保護是我國的基本國策，地方黨委、政府和部門是履行環境保護目標的責任主體。但是，長期以來地方黨委和政府在環境保護責任的認定上存在嚴重的“失衡”現象，嚴重影響了生態文明建設和環境保護工作的順利推進。當務之急要從制度層面上全面落實環境保護“黨政同責”，運用制度加快推進生態文明建設。環境保護督察巡視制度就是一項督促地方黨委政府履行環境保護主體責任、全面落實生態文明“黨政同責”的核心制度安排，也是一項加快解決影響突出環境民生問題、全面提升生態文明建設水平的重大制度實踐。2016年1月4日，醞釀已久的環境保護督察巡視正式開啟，中央環境保護督察組進駐河北省開展歷時1個月的環境保護督察巡視試點工作，河北省省委書記、省長以及省主要干部被約談，巡視中將依法、依規、依紀嚴厲查處環境保護不作為、亂作為，甚至失職、瀆職以及濫用職權等行為。

1 環境保護督察巡視和黨政同責的關 系與實踐

1.1 環境保護督察巡視是黨政同責的核心制度

環境保護“黨政同責”是針對地方黨委和政府，涉及執政理念和實踐的重大創新[1]，實現“黨政同責”的關鍵在于明確環境保護的責任主體。環境保護督察巡視是落實黨政同責環境保護的一項核心制度安排，對實現黨政環境保護主體責任，健全環境與發展綜合決策機制[2]，實行常態化和規范化環境保護監督、考核、追責具有重要的現實意義。

全面落實經濟發展與環境保護綜合決策，關鍵在于對決策源頭的黨委和政府開展監督。習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴格的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。對那些不顧生態環境盲目決策、導致嚴重后果的領導干部，必須追究其責任，而且應該終生追究。不能把一個地方環境搞得一塌糊涂、然后甩手走人，官還照當，不負任何責任。而環境保護督察巡視就是要解決地方黨委和政府在落實生態文明和環境保護中“一把手”主體責任，全面落實經濟發展與環境保護綜合決策，從決策源頭實現生態文明要求，實現綠色發展、循環發展、低碳發展。

《環境保護法》為開展對黨委和政府的環境保護監督提供了有力依據，提出了明確要求。新的《環境保護法》第六條明確規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，第十條要求“環境保護主管部門對環境保護工作實施統一監督管理，各有關部門依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理”。2015年8月29日全國人民代表大會常務委員會通過的《大氣污染防治法》修訂案，也明確國務院環境保護主管部門可以對省級政府進行考核，省級政府可以制定辦法對地方大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況實施考核。同時，對未達標城市要制定限期達標規劃，向同級人大報告，加強了對地方政府在環境保護、改善大氣質量方面的責任要求。目前正在實施的《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》也明確了對地方政府實行督察和考核的要求。以上所有文件都為建立生態文明建設和環境保護督察巡視制度提供了有力依據，提出了明確要求。

中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》明確規定“各級黨委和政府對本地區生態文明建設負總責”。中央全面深化改革領導小組第十四次會議上審議通過的《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等系列文件，強調生態文明建設中黨政領導要“權責對等”，“責任清單”要細化。生態文明建設要有制度安排與之匹配，以保證生態文明建設的持續性及預期效果[3]，而加快生態文明制度建設、落實生態文明黨政同責的核心在于對黨委和政府進行監督管理，環境保護督察就是生態文明黨政同責的一項核心制度安排。

1.2 環境保護督察巡視制度已有的實踐基礎

督察巡視制度在我國各領域已有一些實踐并積累了一定的經驗，環保領域開展的環境保護綜合整治考核、重點流域規劃考核，以及2014年起開始實施的環保督政約談等制度為環境保護督察巡視制度奠定了實踐基礎。

環境保護督察巡視是推行綠色執政、綠色行政的一項制度創新，我國其他資源保護督察制度可以為推進環境保護督察巡視提供經驗借鑒。我國最初的督察制度實踐主要集中在紀檢督察[4]、土地督察[5]、警務督察[6]等方面。其中，國家土地督察制度主要通過向地方派駐土地督察局，進行例行督察、審核督察、專項督察。公安系統也建立了警務督察制度，通過《公安機關督察條例》明確了警務參與權、警務評議權等十項警務督察權限。2015年8月3日，中共中央實施《中國共產黨巡視工作條例》，以巡視組的方式對黨組織領導班子開展督察。

環境保護部門也開展了多種形式的環保考核，在督察巡視方面進行了一些探索和實踐。如早期的城市環境綜合整治定量考核，“十一五”時期以來開展的總量削減約束性指標考核、重點流域規劃實施考核、重金屬污染防治規劃考核等，但這些考核基本停留在規劃實施層面的地方考核，權威性和嚴肅性不夠，存在著不少亟待完善和改革的問題。

與環境保護督察比較相近的是環保督政約談。2015年以來，環境保護部對長春、滄州等15個城市的政府主要負責人開展了約談，逐漸形成了以約談為抓手，以“一票否決制”、“掛牌督辦”、“通報”、“媒體曝光”等為“殺手锏”的督政體系[7]。然而，環保督政約談主要以監督政府為主[8]，主要是針對那些已經出現嚴重影響環境、影響民生、影響可持續發展的地方政府實行“非常態”的督察，約談對象沒有包括市委及其主要領導。而現階段開展的環境保護督察巡視的核心要義是全面落實生態文明建設中黨委和政府環境保護的主體責任，通過明確督察的重點對象、重點內容、組織形式、實施方法等，強化紀律約束，形成有利于環境保護的長效決策和實施機制。

2 環境保護督察巡視制度的內涵特征分析

2.1 明確的督察巡視行動指南

環境保護督察巡視制度主要依據《環境保護督察方案（試行）》（簡稱《方案》）開展實施，該《方案》是黨中央、國務院制定和實施的第一部環境保護督察法規，是對省（市、區）黨委、政府和部委環境保護工作的直接巡視，為全面推進環境保護督察巡視提供了規范依據，也為落實環境保護黨政同責提供了行動指南。

《方案》首次明確了環境保護督察巡視的對象、組織、內容和程序。各省、自治區、直轄市黨委和政府及其有關部門，部分地級市黨委和政府及其有關部門將成為督察巡視的對象。據有關方介紹，督察內容主要包括國家環境保護決策部署貫徹落實情況、突出環境問題及處理情況、環境保護責任落實情況等。督察巡視工作每兩年開展一次，兩年內完成對31個省（市、區）黨委和政府的督察巡視[9]。同時，各省、自治區、直轄市的環境保護主管部門要對30%以上的市級政府開展綜合督查，強化環保督政[10]。總體上，《方案》中督察巡視內容明確、督察程序完整，但其框架性和原則性較強，技術支撐和前期實踐經驗不足。

2.2 自上而下的黨政同責督察體系

環境保護督察巡視首次明確了“督黨”與“督政”的督察體系。環保督政約談制度側重于督察政府，從各個被約談的對象來看，主要是地級及縣級政府的主要負責人。而據有關方面的介紹，環境保護督察巡視的對象主要為“針對各省（自治區、直轄市）黨委和政府及其有關部門開展，并下沉至部分地級市黨委和政府及其有關部門”，首次建立了環保“督黨、督政”的督察體系。同時，環境保護督察巡視制度也對有關環境保護監管部門進行督察巡視，即開展對部門的督察巡視。

2.3 較高的中央環保督察組權威

中央環保督察組具有較高的權威性。中央環保督察組由環境保護部牽頭，中紀委、中組部的相關領導參加，代表黨中央、國務院對各省（自治區、直轄市）黨政相關部門開展環境保護督察。從河北省督察巡視情況來看，中央環保督察組組長由近期退出領導崗位的省部級干部擔任（原環境保護部副部長），副組長由環境保護部現職副部級干部擔任（現環境保護部副部長），在中央環保督察組下設立專門辦公室，形成自上而下的督察組織體系。同時，中紀委、中組部等相關領導的參加也能有效避免環境保護督察巡視蛻變為環境保護部門的督察。

2.4 清晰的督察巡視重點和突破方向

環境保護督察巡視制度有明確的督察巡視重點和突破方向。據有關方介紹，一方面，重點督察巡視黨中央、國務院環境保護重大決策部署、環境保護法律法規和國家環境保護計劃、規劃、重要政策措施，督察突出環境問題及處理情況，督察責任落實情況等。另一方面，著重強調開展對《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》以及近年來環境污染重大事件的督察巡視。環境保護督察巡視明確的督察重點和重點突破方向，既有利于保障法律法規、決策部署和重大問題的解決，也有利于真正推動地方黨政機關建立環境保護長效機制。

2.5 規范化的督察巡視程序和結果使用

環保督察巡視的程序和督察結果使用被進一步強化。環境保護督察巡視制度有明確的法規依據，從河北省的督察巡視來看，環保督察巡視制度擁有從督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋，到移交移送、整改落實的完整督察程序，督察依據充分、重點突出。通過將督察內容、黨政領導干部考核評價結果等移交移送中央組織部、紀檢監察機關，以及通過采取“回頭看”、媒體披露等措施和手段，將督察巡視工作真正“抓嚴”、“抓實”，體現了環境保護督察制度的整體性、程序性和有效性，給地方黨政領導干部戴上了“緊箍咒”，使環境保護督察巡視真正成為一項常態化、規范化制度。

3 加快落實環境保護督察巡視制度的政策建議

環境保護督察巡視制度是全面落實環境保護黨政同責、加快推進生態文明建設的重要制度規范。當前，亟需全面統籌環境保護督察和環保考核檢查、領導干部環境損害責任追究、環保督政約談等制度，切實做好環境保護督察試點工作，認真總結試點經驗，完善督察巡視實施細則和規范。

3.1 理順各項黨政領導干部與環境目標責任制度

目前，最緊迫的是在頂層設計上厘清《環境保護督察方案（試行）》與《中國共產黨巡視工作條例》、《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》、《環境保護部約談暫行管理辦法》以及環境保護部組織的各種環保考核檢查制度之間的關系，明確這些制度的實施主體、實施條件和協調關系，夯實地方黨委政府環境保護的主體責任，形成各級黨政領導班子和有關部門齊抓共管環境保護工作的長效機制。特別要處理好“常態化”的督察巡視制度、規劃實施考核檢查以及“非常態”的追責制度關系，避免造成地方黨政領導整天忙于“應付”督察巡視和上級考核的局面出現。

3.2 制定操作性強的環境保護督察巡視實施細則

考慮到環保督察辦公室設在環境保護部的特點，建議國務院環境督察工作領導小組邊開展督察巡視邊進行試點經驗總結，結合督察巡視實踐中出現的問題，制定內容詳實、操作性強的環境保護督察實施細則，明確地方黨委、地方政府、各相關職能部門的環境保護“職責清單”，進一步規范《環境保護督察方案（試行）》中的督察內容分類和督察邊界，建立更加完善的黨政同責督察體系。在試點的同時，建議加快改革現行的環境保護考核檢查制度。第一步應首先整合環境保護部內部的主要污染物減排，氣、水、土行動計劃，重金屬減排以及正在設計的生態保護紅線等考核制度。

3.3 增設紀檢巡視和審計制度的環境保護內容

“紀檢”和“審計”是目前懸在黨政領導頭上最具威懾力的兩把“利劍”，中央紀檢巡視和審計巡視制度對預防和懲處黨政領導干部濫用職權起到顯著的作用。長期以來，環境保護在綜合決策部門中處于弱勢地位，“權力話語權”弱容易造成督察巡視工作“有鋤頭卻挖不深”。為此，建議黨中央進一步明確環境保護是中央巡視工作的重要內容，讓中央巡視工作也“帶著環保要求去巡視”。同時，完善和改革現行的政府審計制度，深入開展自然資源資本化研究，將環境保護作為領導干部自然資源資產離任審計的重要內容，建立統籌合規和績效的政府環境審計制度。

3.4 建立獨立的第三方政府環境績效評估制度

環境保護督察巡視是一項常態化的巡視督察制度。根據《方案》要求，兩年完成對31個省（市、區）黨委政府的督察，由于督察小組、督察時間、督察內容和重點的不同，從橫向上可能會出現督察結果的不一致性。應以河北省環境保護督察巡視為督察巡視起點，深入開展試點研究并進行經驗總結，認真聽取全國人大、全國政協、中央紀委、組織部以及國務院監察部門的意見和建議。為避免造成環境保護督察巡視結果的橫向“誤差”，建議在現有省級環境績效評估研究基礎上，組織獨立的第三方機構開展環境績效評估研究，為環境保護督察巡視提供橫向參考和技術支撐，為深化督察巡視提供支持。

3.5 推動環境保護督察巡視制度“陽光化”建設

環境保護督察巡視制度離不開公眾與媒體的監督，環境問題是否解決關鍵在于群眾是否滿意，而環境信息公開是公眾參與的重要基礎。環境保護督察巡視過程中應及時公開督察巡視結果，讓群眾了解督察巡視制度并主動反映問題，中央環保督察組應深入走訪環境問題突出與典型的地區并認真聽取群眾意見，給群眾“打分權”、“批評權”和“建議權”。建立更加暢通的公眾參與督察巡視的渠道，進一步擴大熱線、官網、微信與微博等自媒體平臺、信件以及人大代表與政協代表聯絡等信息通道。充分利用媒體平臺，讓媒體曝光約談過程、核查核實過程、走訪察看過程，實現全過程的“陽光化”。

參考文獻

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Environmental Protection Inspector: A Top Instrument for Coresponsibility of the Party and Governmental Offi cials

Ge Chazhong, Weng Zhixiong*, Zhao Xuetao
(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Environmental protection inspector(EPI) is a core system arrangement for co-responsibility of the party and governmental officials. This paper analyzed the relationship and practice between EPI and co-responsibility of the party and governmental officials，thought that EPI exhibits a decision-making supervision with legal basis and policy requirements, and the practices of inspectors in other departments, environmental assessment and environmental administrative talk have accumulated some experience for EPI. From the perspective of the connotation and characteristics, the EPI system provides a specifi c guide to action, a unifi ed inspective framework of co-responsibility for the party and governmental offi cials, a superior authority of the inspector group, an unambiguous focus on inspector and breakthrough direction and so on. Finally, several policy recommendations were proposed from the aspects ofclarifying the responsibility system of environmental protection, establishing detailed rules for EPI, enhancing authorities of the inspector, taking evaluation by the third party and carrying out social supervision.

Keywords:environmental protection inspector; co-responsibility of the party and governmental offi cials; ecological civilization

作者簡介：葛察忠（1965—），男，環境保護部環境規劃院環境政策部主任，研究員，主要研究方向為環境經濟政策。

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A

文章編號：1674-6252（2016）01-0057-05