淺議生態環境損害賠償的理論基礎與實施保障

於方，劉倩，牛坤玉（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

淺議生態環境損害賠償的理論基礎與實施保障

於方，劉倩*，牛坤玉
（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

摘 要本文立足于環境資源公共物品的屬性，探討構建生態環境損害賠償制度的理論基礎，提出行政主管部門應在生態環境損害賠償中發揮主導作用。從落實《生態環境損害賠償制度改革試點方案》的角度出發，從明確責任主體、細化磋商與訴訟程序、健全生態環境損害評估制度、加強資金保障、強化法律與公眾監督等方面提出關于改革方案配套制度的八條具體建議。

關鍵詞生態環境損害賠償；公共物品；理論基礎；實施保障

*責任作者： 劉倩（1985—），女，環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心，助理研究員，主要研究方向為環境法學。

引言

2015年12月3日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》），首次以制度化的方式從國家層面對生態環境損害賠償制度進行了較系統和完善的規定。目前，已有諸多學者對《方案》進行了解析、評議，對《方案》彌補我國生態環境損害賠償法律制度空白的積極意義給予了肯定。本文主要從法學理論視角，對《方案》的本質特征及體現出的核心理念進行論述，即立足于環境資源的公共物品屬性，明確政府主導、多方參與的生態環境損害賠償思路，以私法公法化的方式解決生態環境損害賠償法律問題。同時，從《方案》的落實出發，為相關制度的細化完善提出建議。本文不涉及在《方案》調整范圍外的人身財產損害賠償問題的討論。

1 從公共物品角度分析《方案》的理論基礎

1.1 賠償實質是將環境資源作為公共物品的生態價值內部化

公共物品是指不屬于任何人而為一切人共同使用的物品。法律上的公共物品是一種獨立形態的財富和資產，不同于私人所有物和國家、集體經濟組織所有的公有物。除我國《憲法》和《民法通則》明確規定的屬于國家和集體所有的自然資源外，環境資源一般屬于公共物品，且公共物品的概念不僅包括環境資源的物質實體與經濟價值，也包括其無形的生態功能和生態價值。環境資源作為公共物品具有稀有性、多用途性、共享性和非排他性，在使用環境容量、開發利用自然資源的過程中任何個體都享有環境資源的使用權，但任何個體都沒有權利阻止其他人使用，且個體利用環境資源的行為主要關注于經濟利益的獲取而忽視其生態利益的保護。個體通過利用環境資源的行為獲得經濟收益，而將污染、破壞環境資源的成本轉嫁社會承擔，這種外部不經濟性不僅導致環境資源的過度使用、質量嚴重下降和數量急劇減少，還引發個人、單位的個體利益與環境公共利益的嚴重沖突[1]。

因此，從公共物品的外部不經濟性特征來看，生態環境損害由個體經濟利益對公共環境利益的侵蝕引發，要消除“外部不經濟性”必須使外部成本內部化，即要使個體承擔本應承擔的環境使用外部成本。生態環境損害賠償責任的實質是“外部性內部化”的過程，通過追究加害人的生態環境損害賠償責任，使其承擔治理、修復或賠償生態環境損害的責任。

《方案》的核心內容是對生態環境損害進行修復，在無法修復或無需修復的情況下，綜合考慮經濟、社會等因素，對環境污染或生態破壞行為造成的生態環境損害給予全面賠償，體現了對生態功能的關注和生態價值的內部化。

1.2 環境資源作為公共物品的治理需以政府為主導，多方參與

對環境資源的開發、利用和管理不當會造成環境資源質量嚴重退化和數量急劇減少，導致個體與集體、公共利益的沖突。解決公共物品利用不當的傳統途徑和方法無外乎政府調控和市場調整兩種。政府調控強調通過政府干預解決外部不經濟性問題，市場調整強調通過明晰產權解決公共物品利用的非排他性問題。政府調控易產生管理僵化、權力尋租等弊端，市場調整易導致公共物品的國有或私有化等問題。由于片面采用政府或市場的任何一種調整方式都不利于環境資源質量的改善和數量的提升，在市場與政府之外，需尋求存在于社會公眾之中，由公共物品共同使用者通過相互協商、合作等行為所形成的治理機制和力量。

因此，環境資源問題的防治需綜合運用政府、市場和社會合作協商三種調整方式。同時，由于政府始終是環境公共物品的主要供給人和責任人，在環境資源的供給方面應由政府發揮主導作用，保障環境資源的質量和數量[2]。

《方案》根據政府對環境資源質量、數量負責的理論基礎，賦予政府代表受損生態環境索賠的權利，并在政府主導或監督下完成相應的損害評估和環境修復工作。在實現賠償的過程中，注重發揮協商機制與社會公眾的作用，由政府與責任主體在平等的基礎上就修復與賠償問題進行溝通協商并由公眾監督協商過程。這些規定都體現了環境資源作為公共物品由“政府主導、市場運作、公眾參與”的綜合善治機制。

1.3 環境資源作為公共物品的救濟需直接針對環境利益

生態環境損害賠償責任的實質是將環境資源污染或破壞者的外部成本內部化的過程。環境資源損害賠償曾借用傳統的民事訴訟等救濟途徑，民事訴訟主要通過私法化救濟方式保護人身和財產權利，本質特征在于民事法律所保護的人身和財產權利的直接性和確定性，其損害填補具有強烈的個體性特征。由于生態環境的損害通常造成區域環境質量下降、生態功能退化等后果，雖然可能進一步對人身、財產造成不利影響，但生態環境損害行為并未與人身、財產權利直接相關。生態環境損害往往體現為公眾對環境資源的使用等權益受損而不是基于對環境資源的人格權或所有權關系導致具體的人身、財產權利損害，只有在污染或破壞行為導致人身、財產權利損害的情況下，民事法律才能附隨性地保護環境利益，如果僅有環境利益損害而未產生人身、財產權利損害，公共環境利益難以進入民事法律的保護視野。

因此，公共環境利益的“外部性內部化”需要突破傳統民事法律只保護人身、財產權利的缺陷，應將環境利益上升為獨立的法律保護對象。也就是說，環境資源作為公共物品關系到每個個體利益，既包括個人的直接利益，也包括社會公眾的共同利益。個人環境利益雖然以個人為主體，但其并非以人格權、所有權為基礎，因而個人的環境利益不等于私權，環境利益具有公共性。以此為理論基礎，環境公共利益損害的索賠可由社會團體或國家機關作為訴訟代表人提起，也可由公民個人作為環境利益直接受害者提起，且在索賠訴訟中，應賦予法院采取禁止令等措施及時制止污染或破壞行為，消除或減輕其造成的危害。

《方案》除規定對環境資源的生態價值予以賠償外，還對政府作為索賠權人提起的生態環境損害賠償訴訟進行了規定，并明確生態環境損害賠償訴訟既可在協商未達成協議的情況下提起，也可不經協商直接提起。另外，《方案》特別提出針對生態環境損害賠償的特點制定專門的訴訟規則或制度。這些規定都體現了對環境利益的專門保護。

2 落實《方案》需建立配套制度

《方案》明確了生態環境損害賠償內容與范圍，授權試點地方適當擴大責任主體的認定，授予政府及其部門對生態環境損害的索賠權，創造性地規定了生態環境損害賠償的協商程序和生態環境損害索賠人提起的訴訟程序，此外，規定了保障生態環境損害賠償工作順利開展的損害評估、資金保障和公眾參與等相關措施。但是，這些規定僅為框架性指引，為保障《方案》落實，尚需在八個方面細化完善。

2.1 加強檢察機關對政府索賠工作的法律監督

從公共物品的視角出發，政府是環境資源公共物品的主要提供者和負責人，但是政府也具有經濟人理性，甚至往往代表部分人利益，可能出現管制失效、權力尋租、地方保護等政府失靈的現象，為保障政府在生態環境損害賠償過程中規范合理地發揮作用，有必要加強對政府主導開展生態環境損害賠償工作的法律監督，重要途徑之一是令檢察機關以督促或監督者身份介入生態環境損害賠償，發揮監督作用。具體包括監督政府開展生態環境損害調查評估、協商與起訴索賠、修復方案制定與監督執行、公眾參與、資金使用等方面的工作。

2.2 明確責任主體擴大范圍

《方案》在侵權責任的一般主體之外，授權試點地方根據需要提出擴大生態環境損害賠償責任人范圍的建議，對此范圍未作明確規定。根據國外相關經驗，尤其是美國《超級基金法》中“嚴格、連帶、追溯責任”原則下認定責任主體的做法，危險物質過去和現在的所有者、經營者、生產者、運輸者，以及場地所有者、貸款者均有可能成為責任主體。建議參照美國《超級基金法》的追責原則，建立對環境毒性大、蓄積性強的危險物質的生產者、使用者、經營者、運輸者的嚴格責任追究制度，嚴厲打擊涉危險物質污染犯罪；建立環境危險物質的追溯責任，一方面預防危險物質在生產、使用、儲存中的泄露，另一方面，為污染場地的修復提供法律保障；探索借鑒金融機構的連帶責任原則，要求通過投資、實際參與企事業單位生產經營活動的相關金融機構承擔污染的連帶責任。此外，建議進一步重申《民法通則》相關規定，明確作為企業法人的責任人合并、分立后，其權利和義務由變更后的法人享有和承擔。

2.3 細化生態環境損害賠償協商程序

生態環境損害的修復與賠償涉及公共環境利益，管理主體與責任主體在平等基礎上就修復與賠償問題進行溝通協商并由公眾監督協商過程，有利于平衡公共環境利益，促進我國環境善治的發展。目前《方案》對生態環境損害賠償協商程序進行了原則規定，但仍需細化，建議地方積極探索，適時由國家層面出臺《生態環境損害賠償協商的管理辦法》，細化賠償協商程序，應包括如下重點內容：索賠權人的管轄范圍與案件受理，損害調查、評估的委托，責任人的認定，修復方案的協商制定，協商協議的通知，協商的形式與內容，協商決定及其效力、協商與訴訟銜接機制等。

2.4 解決生態環境損害賠償訴訟的特殊問題

《方案》賦予索賠權人提起生態環境損害賠償訴訟的資格，通過中央授權的形式在目前的環境民事公益訴訟制度下對原告主體進行了補充，但在生態環境損害索賠權人提起生態環境損害賠償訴訟與環保組織提起環境公益訴訟的優先順位問題，以及相關的專門訴訟制度問題上，建議通過制定司法解釋予以明確或細化。

針對第一個問題，建議建立起一種雙層遞進的救濟主體結構。具體來說，應當首先從公共利益考量的角度賦予政府優先的救濟主體資格，并從對政府的合理規制和公眾有效參與的角度，賦予公民、法人及其他組織第二層級的救濟主體資格。只有在第一層級的主體不履行維護和救濟生態環境公益的情況下，第二層級的主體方能啟動救濟程序[3]。針對第二個問題，一方面建議細化訴前禁令、訴前財產保全、訴前證據保全等制度，在起訴前向人民法院申請采取責令停止有關行為的措施，及時制止污染或破壞生態環境的行為；另一方面，建議在責任成立的基礎上，適當采用懲罰性賠償等方式體現主觀過錯的可譴責性。此外，建議創新生態環境損害賠償訴訟的判決執行方式，允許責任者通過分期賠償、以環保技術改造費用抵扣賠償、替代修復等多樣化的執行方式承擔賠償或修復責任。在責任追究基礎上通過轉換責任執行方式，達到平衡經濟發展和環境保護之間關系的目的，并充分體現恢復性司法和預防性司法的理念。

2.5 完善協商與訴訟的銜接制度

生態環境損害賠償協商與訴訟的銜接機制需分情況進行討論，建議制定《生態環境損害賠償協商與訴訟銜接的指導意見》，對以下內容進行規定：對于已經達成協議但被拒絕履行的，生態環境索賠權人可向法院申請強制執行，此種情況下應明確協議的法律效力尤其是協議認定的事實在訴訟中直接采信的法律效力。對于未達成生態環境損害賠償協議的，生態環境損害索賠權人可以在協議不成后向法院提起生態環境損害賠償訴訟，此種訴訟直接按照本《方案》規定提起即可。對于未達成生態環境損害賠償協議的，在生態環境損害索賠權人提起訴訟之前，環保組織亦可針對同一損害提起環境公益訴訟，此種環境訴訟直接適用《環境保護法》和關于環境民事公益訴訟的司法解釋。

2.6 健全生態環境損害評估制度

生態環境損害的評估是確認生態環境損害發生及其程度、認定因果關系和可歸責的責任主體、制定生態環境損害修復方案、量化生態環境損失的技術依據，評估報告是生態環境損害賠償訴訟的重要證據。目前，環境保護部已經先后發布了兩版《環境損害鑒定評估推薦方法》，客觀上為環境司法、執法與管理活動提供了科學依據，但在具體操作層面還缺乏必要的工作程序規定。可根據生態環境損害賠償制度的總體設計，結合生態環境損害調查、評估、修復方案制定與修復執行等賠償過程，構建適用于不同環節和程序要求的損害評估工作程序，并進一步根據污染或破壞原因，以及影響要素的不同，分類建立損害調查、因果關系認定、損害量化、修復方案制定等技術方法體系。

2.7 對生態環境損害賠償資金保障制度進行頂層設計

為保障生態環境損害賠償的社會化分擔，協調經濟發展與生態保護的關系，在堅持“預防為主、損害擔責”的基礎上建立生態環境損害賠償社會化分擔制度，制定《生態環境損害賠償資金保障意見》，對社會化賠償資金的建立進行頂層設計：第一，對于責任主體明確的損害，可由環境責任保險或責任企業成立專門行業環境基金進行賠付，此類制度屬于環境風險預防與事后補償性環境責任信托基金；第二，對于責任主體不明確、環境修復或生態恢復所需資金量較大且不具有增值潛力的損害，應該設立政府型生態環境損害賠償基金進行調查與生態環境修復；第三，對于責任主體不明確、環境修復或生態恢復所需資金量較大且具有增值潛力的損害，可利用環境修復類債券、PPP等多渠道綠色金融手段融資。在資金管理方面，可由政府或第三方基金管理機構進行管理。

2.8 強化生態環境損害賠償公眾參與制度

為保障生態環境損害賠償的公平、公正、公開，有必要發揮公眾在生態環境損害賠償過程中的參與或監督作用。建議制定《生態環境損害賠償公眾參與辦法》，在生態環境損害調查、評估、修復方案制定與修復執行等賠償過程中，強化公眾參與等監督制度，明確公眾知情權、參與權與監督權。從索賠權人與責任人兩大主體方面明確信息公開的內容、對象、程序與方式等，對其中涉及公共環境利益的重大事項采取強制信息公開。細化生態環境損害賠償公眾參與機制中公眾范圍的選擇與確定標準，明確公眾介入生態環境損害賠償的時間點，優化聽證會、咨詢會、論證會、座談會等參與形式，強化公眾意見反饋處理。設立生態環境損害修復與賠償的行政公益訴訟，保障公眾參與不力情況下的救濟。

3 結論

為建立健全我國的生態環境損害賠償制度，需樹立生態環境價值觀，著力保護環境資源的生態功能價值，以采取修復行動或進行生態功能價值的貨幣賠償為手段，實現修復環境與恢復生態的根本目的。建議通過明確賦予環境與資源等行政主管部門保護公共環境利益的職權，由政府主導，采取生態環境損害賠償磋商或訴訟途徑，及時開展生態環境損害賠償或修復工作，進一步制定擴大生態環境損害賠償責任主體、開展生態環境損害賠償磋商和訴訟、促進磋商與訴訟銜接、開展生態環境損害評估、實現資金保障、保證公眾參與等配套制度，推動改革方案的具體實施，并建議必要時進一步將相關制度上升為立法建議。

參考文獻

[1] 蔡守秋.論公眾共用物的可持續供給[J].江漢論壇, 2014, (12): 60-67.

[2] 蔡守秋.從霧霾論公眾共用物的良法善治[J].法學雜志, 2015, (06): 46-57, 2.

[3] 尹海萍.生態環境損害的法律救濟初探[D]. 北京：中國政法大學, 2009.

Discussion on the Theoretical Basis and the Implementation Support of Compensation for Environmental Damage

Yu Fang, Liu Qian*, Niu Kunyu
(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Based on the attributes of the public goods of environment and resources, this paper discussed the theoretical basis of compensation for environmental damage and put forward that the administrative government should play the leading role in the compensation process. In light of the recently-issued Pilot Program on the Reform of the System Regime for Environmental Damage Compensation, this paper further proposed eight concrete suggestions for supporting system of the current reform program, including clarifi cation of responsible parties, detailing negotiation and litigation process, refining identification and assessment system of environmental damage, enhancing fund guarantee, and strengthening law enforcement as well as public supervision.

Keywords:compensation for environmental damage; public goods; theoretical basis; implementation support

作者簡介：於方（1972—），女，環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心，研究員，主要研究方向為環境經濟、環境管理。

中圖分類號：D912.6

文獻標識碼：A 文章編碼：1674-6252(2016)01-0050-04