生產建設項目水土保持方案實施情況跟蹤檢查的重點內容解析

高景暉，王　略，王慶陽，黨維勤

(1.黃河上中游管理局，陜西 西安 710021；2.黃河流域水土保持生態環境監測中心，陜西 西安 710021；3.黃河水土保持綏德治理監督局，陜西 綏德 718000)

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生產建設項目水土保持方案實施情況跟蹤檢查的重點內容解析

高景暉1，王略2，王慶陽1，黨維勤3

(1.黃河上中游管理局，陜西 西安 710021；2.黃河流域水土保持生態環境監測中心，陜西 西安 710021；3.黃河水土保持綏德治理監督局，陜西 綏德 718000)

水土保持；跟蹤檢查；重點內容；生產建設項目

開展水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，是各級水行政主管部門的法定職責和促進水土保持方案落實的重要措施。跟蹤檢查的對象是建設單位，跟蹤檢查的重點內容主要包括水土保持方案編報情況、水土保持方案實施情況、水土保持管理保障情況，以及其他水土保持法定義務落實情況。在對跟蹤檢查內容進行界定的基礎上，解析了跟蹤檢查的重點內容并提出了具體的檢查要點。跟蹤檢查的內容具有特定性，檢查內容必須合法合規，不能隨意擴大、縮減或變更。

生產建設項目水土保持方案制度是水土保持法明確的重要制度之一，依法編報、實施水土保持方案是建設單位的法定義務。然而在實踐中，一些生產建設單位水土保持法律意識淡薄并受利益驅動，往往把水土保持方案當作立項的“敲門磚”，一旦通過審批，就將其束之高閣，不予落實。水土保持法第二十九條規定：“縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構，應當對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發現問題及時處理”。因此，開展生產建設項目水土保持方案實施情況跟蹤檢查(以下簡稱“跟蹤檢查”)是各級水行政主管部門和流域管理機構的法定職責，同時也是促進水土保持方案落實的重要措施。

1　跟蹤檢查內容的界定

跟蹤檢查是水行政主管部門的一種法定行政行為，跟蹤檢查的內容具有特定性，檢查內容必須合法合規，不能隨意擴大、縮減或變更。界定跟蹤檢查的重點內容，實際上就是解決“檢查誰”“檢查什么”的問題。

首先，明確“檢查誰”，即檢查的對象。根據水土保持法的規定，開辦生產建設項目(或從事生產建設活動)的單位或個人(以下統稱“建設單位”)是水土流失防治的責任主體。因此，跟蹤檢查的對象是建設單位，不應將施工單位、設計單位、監測單位、監理單位等參建單位作為跟蹤檢查的直接對象。

其次，明確“檢查什么”。主要有以下三個方面的任務：一是督促建設單位落實水土保持法，履行水土保持法定義務，落實水土流失防治主體責任；二是督促建設單位做好水土保持方案的實施工作，保障水土保持“三同時”制度的落實，有效防治生產建設過程中的水土流失；三是了解掌握生產建設項目水土保持工作情況，發現、糾正、查處水土保持違法違規行為，防止發生嚴重水土流失及災害性事件。綜上，跟蹤檢查的核心內容就是建設單位落實水土保持法定義務、實施水土保持方案的情況。

根據建設單位水土保持法定義務的具體內容，以及水土保持方案實施的各個環節，確定跟蹤檢查的內容包括以下四個方面：①水土保持方案編報情況。②水土保持方案實施情況。主要是水土保持“三同時”制度落實情況，具體包括水土保持后續設計情況，取、棄土場選址情況，水土保持措施落實情況，表土剝離、保護及利用情況。③水土保持管理保障情況。即為水土保持方案的順利實施奠定基礎、創造條件、提供支持和保障，包括建設單位水土保持組織管理情況，水土保持監測開展情況，水土保持監理開展情況。④其他水土保持法定義務落實情況。包括水土保持補償費繳納情況，水土保持監督檢查意見落實情況，造成水土流失的治理情況。

2　跟蹤檢查的重點內容解析

2.1水土保持方案編報情況

水土保持法明確水土保持方案是生產建設項目開工建設的前置條件，編報水土保持方案是建設單位的首要法定義務，也是生產建設項目一切水土保持工作的依據和基礎。檢查重點內容包括：

(1)水土保持方案編報情況。建設單位是否在項目開工前，編報了水土保持方案并經有審批權限的水行政主管部門批準。

(2)水土保持方案變更情況。水土保持方案經批準后，生產建設項目的地點、規模發生重大變化的，或者水土保持措施有重大變更的，建設單位是否及時編制了變更(或補充)水土保持方案，并報原審批機關批準。

目前，絕大多數建設單位能夠依法編報水土保持方案，但也存在個別項目水土保持方案未批主體工程先建的情況，這是一種嚴重的水土保持違法行為，而且由于建設單位未主動編報水土保持方案，因此水行政主管部門以常規渠道難以獲知此類項目的信息。因此，必須采取定期普查、多部門信息共享等手段，加強對未編水土保持方案生產建設項目的檢查，發現并依法查處此類水土保持違法行為。

另外，由于水土保持方案是項目立項階段的技術文件，大多是在可行性研究階段編制的，在后續設計和項目實施階段，往往會存在主體工程或水土保持防治措施重大變更的情況，出現這些變更，建設單位應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準。當前，不少建設單位往往對水土保持方案變更的重視程度不夠，有的到了水土保持設施驗收的時候才想起補報變更水土保持方案，這就失去了編報水土保持方案的意義。因此，在跟蹤檢查時，應將水土保持方案編報及變更報批情況作為檢查的重要內容。

2.2水土保持方案實施情況

2.2.1水土保持后續設計情況

“同時設計”是水土保持“三同時”制度的重要內容，做好水土保持后續設計是落實水土保持方案中各項防治措施的關鍵。檢查重點內容包括：

(1)水土保持后續設計情況。建設單位是否組織開展了水土保持工程設計，是否將水土保持方案中的防治措施納入到初步設計和施工圖設計中，或編制了水土保持設計專門篇章；水土保持后續設計與主體工程是否同步。

(2)水土保持設計變更情況。水土保持設計變更，建設單位是否按規定履行了相關手續，變更報批資料是否齊備。

在實踐中，工程設計過程是分階段的、逐步深化細化的，水土保持方案的設計深度一般只是達到可行性研究的深度，這就要求建設單位在初步設計和施工圖設計階段，必須按照批準的水土保持方案和有關技術標準，組織開展水土保持設計，編制水土保持設計篇章，并成為工程設計的重要組織部分，為施工單位下一步實施水土保持措施提供技術依據。

目前，不少建設單位對水土保持后續設計不是很重視，對批準的水土保持方案不予落實，沒有將方案中的水土保持措施納入到后續設計中，導致水土保持措施無法得到落實。另外，生產建設項目在建設過程中，難免會出現主體工程或水土保持措施變更的情況，這就要求對相關設計進行變更、優化，水土保持工程的設計變更應按規定履行相關手續。因此，應將水土保持后續設計及其變更履行手續情況作為跟蹤檢查的重點內容。

2.2.2取、棄土場選址情況

取、棄土場(包括渣、石、砂、矸石、尾礦等)是水土流失易發部位，也是可能存在洪水或生態安全危害的部位。檢查重點內容包括：

(1)取、棄土場選址是否符合相關規定，是否在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區，以及違反規定在河道、湖泊、水庫管理范圍內布設了取、棄土場。

(2)取、棄土場的設置，以及實際取、棄土規模等是否符合水土保持方案的設計要求。

(3)棄土棄渣是否遵循了“先攔后棄”的原則，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區域是否存在排棄廢土、廢渣的問題。

按照水土保持法的規定，生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害。在實踐中，取、棄土場是水土保持問題出現最多的部位，也是建設單位最容易忽視的部位，這應該作為水行政主管部門跟蹤檢查的重點內容。

2.2.3水土保持措施落實情況

水土保持方案是否得到落實，根本在于方案中設計的水土保持措施是否得到落實。落實水土保持措施，是防治生產建設活動所造成水土流失的關鍵。檢查重點內容包括：

(1)工程措施落實情況。是否按照水土保持方案的設計落實了工程措施；攔擋措施(如攔渣墻、攔渣壩、擋渣堤、攔矸壩等)是否符合水土保持方案的設計，建設進度是否滿足“先攔后棄”的要求；截排水措施是否達到方案的設計標準，是否做到與主體工程同步建設。

(2)植物措施落實情況。是否按照水土保持方案的設計實施了植物措施，植物措施實施效果是否達到要求。

(3)臨時措施落實情況。建設過程中，是否按照水土保持方案的設計實施了臨時攔擋、臨時排水、臨時苫蓋等措施；臨時措施與主體工程是否嚴格做到了“同步”；臨時措施是否起到了防治水土流失的效果。

水行政主管部門應把水土保持措施落實情況作為檢查的核心內容。在檢查中，把握以下要點：一是嚴格對照批準的水土保持方案及相關后續設計對措施落實情況進行檢查；二是主體工程場區“圍墻”以外的區域、道路沿線視野范圍外的區域、與建設單位生產生活關系不太密切的區域，如取土場、棄渣場、排矸場、灰場、場外道路等，這些往往是建設單位不太重視、容易忽略的，這些區域水土保持措施的落實情況應作為檢查的重點；三是對植物措施的檢查應靈活把握，尤其對植物措施的進度要求，應與主體工程特點、項目區自然條件、季節等相適應；四是在項目建設“五通一平”、大開挖的階段，應加強對臨時措施的檢查，確保建設單位做好施工期水土流失防治工作。

2.2.4表土剝離、保護及利用情況

表土是寶貴的基礎性資源，特別是在生態脆弱地區，一旦被破壞，則極難恢復，必須保護和利用好表土資源。檢查重點內容包括：

(1)是否按照批準的水土保持方案實施了表土剝離措施。

(2)剝離的表土是否堆放在專門的場地，對剝離的表土是否采取了攔擋、苫蓋等防護措施。

(3)表土是否得到有效利用。

在生產建設活動中，對所占用土地的表土應當進行分層剝離、保存和利用，這不僅是水土保持法的要求，同時對于建設單位來說，剝離后的表土也是一種珍貴資源，可以用于建設后期綠化覆土、施工跡地復耕、渣場覆蓋等，從而為植被恢復和農業生產提供保障。在監督檢查時，一般應對照水土保持方案的設計，對表土剝離、保存及利用情況進行檢查。

2.2.5水土保持工程自驗情況

水土保持工程自驗工作是技術評估和行政驗收的依據和基礎，也是建設過程中建設單位必須履行的程序和職責。檢查重點內容包括：

(1)水土保持分部工程和單位工程完工時，建設單位是否及時組織參建單位開展了自驗工作。

(2)水土保持分部工程、單位工程的質量評定、驗收簽證等資料是否齊全、合規。

(3)建設單位是否按要求編制了水土保持工程自驗報告，報告內容及格式是否符合要求。

在實踐中，建設項目水土保持設施的分部工程和單位工程完工時，一般由建設單位或其委托的監理單位組織參建單位開展自查初驗工作，并進行質量控制或過程管理。建設項目分包或分標段施工時，在承包量、標段量完成時，一般參照單位工程的檢查和驗收程序，進行相應的水土保持設施完工的自驗，并決定施工隊伍是否可退場。建設單位應對水土保持設施檔案資料的真實性、完整性和規范性負責，并在行政驗收前，編寫自驗報告，并作為行政驗收的重要依據。水土保持工程自驗工作是生產建設項目水土保持的重要內容，也是水土保持設施質量的保障，水行政主管部門應加強對此項內容的監督檢查。

2.2.6水土保持設施驗收情況

水土保持設施驗收是水土保持“三同時”制度的重要內容，也是檢驗水土保持方案實施效果的最后一道關口。根據水土保持法的規定，水土保持設施未經驗收或驗收不合格的，主體工程不得投產使用。檢查重點內容包括：①是否存在未經水土保持設施驗收，而將主體工程投產使用的問題。②主體工程和水土保持設施已完工的生產建設項目，建設單位是否按規定做好了驗收準備工作，并及時向有關水行政主管部門申請驗收。③驗收準備材料是否齊全，材料內容和格式是否符合規定。④建設單位配合有關單位開展技術評估和行政驗收工作的情況。

現實中，水土保持設施驗收是生產建設項目水土保持的一個薄弱環節，一些建設單位對水土保持設施驗收的重視程度不夠，有的項目已投入運行多年還未通過水土保持設施驗收。對此，水行政主管部門應加強水土保持設施驗收情況的檢查，對于水土保持設施未經驗收或驗收不合格，而主體工程投產使用的，應依照水土保持法的規定，對責任單位進行處罰，并責令限期補辦手續。

2.3水土保持管理保障情況

2.3.1水土保持組織管理情況

建設單位是防治水土流失的責任主體，其水土保持組織管理情況是生產建設項目水土保持工作的基礎。檢查重點內容包括：①水土保持組織領導情況。建設單位是否重視水土保持工作，是否將水土保持納入單位重要議事日程和決策事項，是否組織開展內部水土保持教育培訓等。②水土保持機構人員情況。建設單位是否設立或明確了負責水土保持工作的機構和人員。③水土保持管理制度建設情況。建設單位是否制定了水土保持相關的管理制度，建設單位相關部門和工作人員的水土保持管理責任是否落實，在招標文件中是否明確了水土保持的內容和責任，合同中是否落實了相關參建單位的責任。④水土保持現場管理情況。施工現場對參建單位的管理是否嚴格、規范，是否按照水土保持的要求加強現場施工管理，對施工單位是否有水土保持獎懲制約措施。

2.3.2水土保持監測開展情況

開展水土保持監測是大中型生產建設項目水土保持工作的重要內容，也是建設單位的法定義務。歸納起來，檢查重點內容包括：

(1)監測組織管理情況。建設單位是否及時委托開展了監測工作，監測單位是否具備相應技術條件和能力；監測單位是否在現場設置監測項目部，現場監測人員配備是否合理；是否對各參建單位進行過技術交底。

(2)監測實施情況。監測點布設的位置、類型、數量是否符合監測實施方案和相關規定；監測設備類型、數量是否符合監測實施方案和相關規定，設備運行是否正常；監測內容是否全面，擾動土地情況(包括擾動土地類型、范圍和面積等)，取土(石、料)棄土(石、渣)監測情況(包括位置、數量、面積、方量、表土剝離和防治效果等)，水土流失情況(包括水土流失類型、分布、面積、流失量、水土流失危害事件等)，水土保持措施情況(包括工程措施、植物措施和臨時措施的類型、數量、位置、進度、防治效果及運行情況)等是否均進行了監測；監測頻次是否符合監測實施方案和相關規定，并有相應記錄，以及遇暴雨、大風等加測情況；按規定應采用遙感監測方法的生產建設項目，是否開展了遙感監測，遙感監測頻次和精度是否滿足相關規范要求；監測單位是否提出過監測建議，建設單位對監測建議是否采納及落實。

(3)監測成果情況。監測記錄是否真實、完整；監測實施方案、監測季度報告、監測年度報告、監測總結報告是否按規定編寫，是否及時向有關水行政主管部門報送；影像資料是否齊全；監測成果是否按照檔案管理規定建立檔案等。

開展水土保持監測可以有力促進水土保持方案的實施，對于建設單位做好水土保持工作意義重大。充分利用監測單位的專業技術優勢，全面監控和管理施工現場，對存在的問題及時整改和處置，最大限度地避免可能發生的水土流失和潛在危害，并調整和優化水土流失防治措施，為建設單位實施水土保持方案提供支撐。因此，水行政主管部門應加強對生產建設項目水土保持監測工作的檢查，督促建設單位落實監測主體責任。

2.3.3水土保持監理開展情況

建設監理制是基本建設“三項制度”的重要內容之一，對于生產建設項目中的水土保持工程，達到一定規模的，按照《水利工程建設監理規定》(水利部令第28號)規定，也應開展水土保持監理工作。檢查重點內容包括：

(1)監理組織管理情況。建設單位是否按規定委托開展了水土保持監理工作；監理單位的能力與項目規模是否相符；是否在生產建設項目現場設立了監理機構，監理人員的配備是否合理；是否建立了項目監理工作制度和監理管理制度。

(2)監理實施情況。是否按照《水土保持工程施工監理規范》(SL 523—2011)的規定，做好了水土保持工程質量控制、進度控制、投資控制和信息管理、合同管理等工作；是否協助建設單位落實了水土保持工程后續設計；是否建立了工程質量控制體系，是否開展了單元工程、分部工程質量審核評定，對攔渣壩、護坡工程、排水工程等隱蔽工程是否進行了旁站監理；是否及時對工程變更情況進行了審核。

(3)監理記錄及成果情況。監理記錄是否規范、完整，監理月報(季報、年度報告)、監理專題報告、監理工作總結報告等是否規范、齊全，監理相關成果報告是否按規定報送。

水土保持監理往往是建設單位容易忽視的一項工作，不少建設單位認為，主體工程已經委托了監理，水土保持工程都是一些“小工程”，可以不搞專門監理；還有的生產建設項目水土保持監理雖然由主體監理單位一并開展，但該監理單位并不具備水土保持工程監理的資格，或沒有配備專門的水土保持監理工程師；也有一些生產建設項目水土保持監理未按規范開展，僅僅走了個形式，或驗收前才臨時補編一個監理報告，沒有發揮監理應有的作用。因此，水行政主管部門也應加強對生產建設項目水土保持監理工作的檢查。

2.4其他水土保持法定義務落實情況

2.4.1水土保持補償費繳納情況

繳納水土保持補償費是建設單位的法定義務。檢查重點內容包括：建設單位是否按規定及時、足額繳納了水土保持補償費，能否提供補償費繳納憑證。

特別強調的是，關于水土保持補償費的征收范圍、收費標準、征繳方式、使用管理等，在財政部、國家發展改革委、水利部、中國人民銀行聯合發布的《水土保持補償費征收使用管理辦法》(財綜〔2014〕8號)和國家發改委發布的《水土保持補償費收費標準(試行)》(發改價格〔2014〕886號)中，都有明確的規定，各地也相繼出臺了征收使用管理細則和收費標準。因此，水土保持補償費應依照以上規定征繳，任何單位和部門不得隨意減免。

2.4.2水土保持檢查意見落實情況

水土保持監督檢查意見是水行政主管部門根據生產建設項目水土保持工作存在問題而提出的，具有很強的針對性、指導性，也具有強制性、約束性，建設單位對歷次水土保持監督檢查意見的落實情況，直接反映了生產建設項目水土保持工作水平，還直接反映了建設單位對水土保持工作的重視程度。

因此，應把以往檢查意見的落實情況作為監督檢查的重要內容。檢查重點內容包括：①針對以往水行政主管部門出具的檢查意見，建設單位是否制訂了整改計劃或整改方案。②是否按照檢查意見提出的整改要求，落實了整改措施，并達到了防治水土流失的效果。③建設單位是否及時將整改結果向有關水行政主管部門進行了反饋。

2.4.3造成水土流失治理情況

檢查重點內容包括：①對于造成的人為水土流失，建設單位是否及時組織進行了治理。②水土流失治理效果是否達到有關規范的要求。③建設單位是否及時將整改結果向有關水行政主管部門進行了反饋。

(責任編輯孫占鋒)

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1000-0941(2016)09-0031-05

高景暉(1979—)，男，河南封丘縣人，高級工程師，碩士，主要從事水土保持監督管理工作。

2016-08-01