彭陽縣生態治理實踐

張朝陽，林　震

(北京林業大學 人文社會科學學院，北京 100083)

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彭陽縣生態治理實踐

張朝陽，林震

(北京林業大學 人文社會科學學院，北京 100083)

生態治理；頂層設計；生態立縣；彭陽縣

自1983年建縣以來，彭陽縣歷屆政府始終秉持“一任接著一任干，一代接著一代干，一張藍圖繪到底”的傳統，歷經30多年的治理，全縣的水土流失得到了有效控制，環境不斷改善，生態建設融入整個城鄉建設發展中，并形成了多種優勢特色產業，真正實現了 “山變綠、水變清、地變平、人變富”的生態綜合治理目標。在30多年的生態治理中，彭陽堅持做好頂層設計，取得了非凡的治理成效：平均每年完成造林保存面積4 500 hm2、提高森林覆蓋率0.8百分點，營造人工防護林近13.33萬hm2，累計修建水利水保工程5 600多處；治理小流域106條共1 779 km2，有近一半的小流域由干溝變成溪流；水土流失治理程度由建縣初的11.1%提高到76.3%，年減少泥沙約680萬t。

彭陽縣位于寧夏東南部、六盤山東麓，隸屬固原市，現有人口26.65萬人，其中農業人口23.5萬人。由于地處閉塞的西北內陸地區，工業起步較晚，是一個典型的以農業為主的國家級貧困縣。境內山多川少，溝壑縱橫，土壤貧瘠，土地總面積2 528.65 km2，水土流失面積達2 129 km2，森林覆蓋率僅3%，屬全國重點水土流失區。水資源總量8 920萬m3，屬資源型和工程型缺水并存的地區。水土流失和水資源匱乏導致了小氣候的惡化，干旱、冰雹、大風、揚塵等自然災害頻繁發生，嚴重制約著全縣經濟社會的發展。為擺脫生態型貧困，當地政府將“生態立縣”納入經濟社會發展戰略，并將生態效益與經濟效益共同作為生態治理的目標，從根本上化解了彭陽縣生態型貧困難題。

1　彭陽縣生態治理歷程

彭陽縣歷屆政府始終秉持“一任接著一任干，一代接著一代干，一張藍圖繪到底”的傳統，歷經30多年的治理，全縣的水土流失得到了有效控制，環境不斷改善，生態建設融入整個城鄉建設發展中，并形成了多種優勢特色產業，真正實現了 “山變綠、水變清、地變平、人變富”的生態綜合治理目標。彭陽縣的生態治理歷程可以劃分為4個階段：

1.1意識啟蒙階段(1983—1991年)

自然災害和人為因素導致環境逐漸惡化，自1983年建縣以來彭陽群眾的生產生活始終陷在墾荒—破壞植被—水土流失—產量降低—擴大墾荒的惡性循環中[1]。生態治理初期由于缺乏技術指導，外加破壞嚴重，苗木成活率很低，植樹造林成效不佳，在當地流傳著“頭年種，二年拔，抱回家搗罐罐茶”的說法。縣政府意識到生態建設的緊迫性和必要性，從戰略高度出發，研究頂層設計，確定“生態立縣”方針，搞好生態建設規劃，針對地區發展的整體性和生態建設的系統性部署工作。在此期間制定了《彭陽縣退耕還林還草辦法》，明確了退耕還林還草的原則、政策、管理措施、責任追究機制及相關具體事宜。

1.2學習探索階段(1992—2000年)

隨著群眾溫飽問題的基本解決，彭陽縣確立了發展果林經濟的新路子，1992年時任彭陽縣委書記柳富同志撰寫的《綠色企業——彭陽希望之所在》一文引起了自治區領導的關注，果林經濟被提到了支柱產業的位置。為強化植樹造林效益，領導干部多次前往區內外參觀學習，通過對山西、河北等地的考察，技術人員探索出了符合彭陽溝壑縱橫特點的隔坡水平溝整地新技術；在甘肅農田建設的啟發下，彭陽縣也形成了符合自身發展的“寬、大、平”模式；在福建省的對口扶貧過程中，菇農們改良了菌草種植技術。另外，“九五”期間彭陽縣還大力發展公路交通建設事業，加速帶動經濟林帶、綠色通道工程、畜牧業發展，為生態產業發展奠定了良好的基礎。

1.3生態治理效益初現階段(2001—2010年)

2000年彭陽縣提出建設“生態型新農村”的目標，計劃將彭陽打造成“生態經濟強縣、生態文化大縣、生態人居名縣”。按照縣城總體規劃搭建起了以縣城為中心，集鎮、省界市場為兩翼的城鎮化發展骨架，帶動周邊相關產業的發展。進一步完善了基礎設施和強化了縣城服務功能，建設了茹河生態園二期、茹河花園一期、彭陽大街和彭陽會堂等重點工程。在《關于加快推進生態、經濟、社會科學發展若干問題的決定》的指導下，農村生態建設依舊以推進設施種植業、特色果林業和草畜產業發展為重點，依托草畜、馬鈴薯、玉米和果品等優勢資源，加強山水林田路五項基礎設施建設，為生態產業的發展提供有力保障，打開縣城及周邊市場。

1.4全面生態建設階段(2011年以來)

彭陽縣“十二五”規劃綱要中，再次提出將生態建設作為工作重點和主要任務，并以國家“五位一體”戰略為指導，全面創建生態文明示范縣。彭陽縣始終堅持“生態立縣”方針不動搖，伴隨工業的興起開展節能減排工作，大力開發風能、太陽能、生物質能等新能源，將太陽能熱水器、沼氣入戶率作為創建“全國生態文明示范縣”的重點考量指標。在發展草畜產業和特色林果業的基礎上不斷健全服務體系，并借著“春風四月到彭陽”“彭陽秋韻”等賞花攝影品牌活動宣傳治理成果，傳播生態文化，真正將生態建設融入政治、經濟、文化、社會之中。

2　彭陽生態治理的頂層設計

2.1堅持“生態立縣”方針

建縣初期土壤貧瘠、干旱少雨的惡劣環境就引起了縣領導的高度重視，在胡耀邦同志“種草種樹、發展畜牧、改造山河、治窮致富”思想的指導下，彭陽提出了“生態立縣”方針，同時提出治縣七字口訣——種、養、加、土、水、路、電，其中三項涉及生態建設，要求全縣做好種草種樹、平田整地及水資源開發利用工作。隨后出臺的《關于彭陽縣1984年以后以種草種樹為重點經濟建設安排建議》更加明確了“以林草建設為中心，積極發揮各種經營，抓好六種、七養、十加工，大搞農田基本建設”的經濟發展思路。在農田基礎設施建設方面先后制定出臺了《關于種植業結構改革的決定》《關于大規模開展農田水利建設的決定》《彭陽縣紅、茹河流域農田建設的實施方案》《彭陽縣山區農田建設五年實施方案》等政策、規劃[1]，大力加強農業基礎設施建設，掀起大搞農田基本建設高潮。1988年提出的“三個五”經濟發展戰略，其中的首要任務就是加強以農田水利建設為重點的基礎設施建設。

1992年，《彭陽縣綜合改革方案》明確了經濟發展的“百字方針”，依舊將生態建設作為農村經濟建設的主要根基，其中包含“大力開發果、煙、牧等支柱產業，加強田、林、水、電、路基礎建設，嚴格控制人口增長”的發展思路。1993—1995年，縣政府重點落實果樹種植工作，確定了“山頂沙棘、檸條、山桃戴帽，山坡地埂山杏、結杏纏腰，庭院四旁廣種核桃、花椒，河谷川臺規模發展蘋果、梨、桃，楊柳椿槐下灘進溝上路道，土石山區封造結合、針闊混交”的彭陽縣林業建設方針，深挖果園產業發展潛力。

2007年彭陽縣發起“彭陽今后干什么，怎么干”的大討論，研究出臺了《關于加快推進生態、經濟、社會科學發展若干問題的決定》，提出了建設以“大花園、大果園”為藍圖的“生態家園、致富田園、和諧樂園”構想，推動生態型林業向生態經濟型林業轉變。2014年，彭陽縣出臺了《關于深化改革推進經濟社會發展若干問題的決定》，全面啟動國家生態文明示范縣創建活動，開展國家重點生態功能區建設與管理試點縣工作，鞏固提升生態文明建設成果。

2.2堅持發動全民參與生態治理

為落實“生態立縣”方針，縣上多次組織植樹會戰，領導干部在任期間曾與群眾一起挖坑植樹，吃在工地，住在工棚，離任后依舊親自上山為鄉親們義務修剪果樹。為使廣大群眾能夠積極配合并參與改土治水、植樹造林工作，時任縣領導親自帶領縣上干部職工在彭陽棲鳳山上營造了幾片松樹林。興彭大道綠樹成蔭的國槐，縣城出口到古城20 km路兩旁的參天大樹，都是植樹會戰的“杰作”。

1985年，彭陽縣制定了全縣干部職工每年春秋停止辦公一周參加義務植樹的制度。縣領導明確了各自的綠化點，鄉領導每年各抓一個百畝(15畝=1 hm2)以上的造林綠化示范點，全縣上下廣泛動員，全面開展植樹造林工作。據統計，建縣以來共出動干部3.6萬人次，全縣機關單位義務植樹基地達30多處，植樹播綠共1.31萬hm2。為了提高造林技術含量，縣林業局還組建了100多支專業造林隊，如退耕還林補植補造隊、主干道綠化隊等投入對口的生態工程建設中。

2.3創新提出立體生態治理模式

通過多年的發展，彭陽縣探索出一套符合自身發展的生態治理模式，即“山頂林草戴帽子、山腰梯田系帶子、溝頭庫壩穿靴子”的立體治理模式，以小流域為單元，山水林田路統一規劃，堅持環境工程與民生工程并進,對梁峁溝坡塬實施綜合整治。該模式主要包括以下五個工程：①以林草為主的生態工程，堅持退耕還林還草與荒山造林相結合；②溫飽工程，在流域治理的同時修筑梯田；③淤地壩及集水工程，確保群眾的安全生活生產；④通達工程，道路建設確保流域治理的有效完成；⑤管護工程，依靠后期管護，確保治理工程持續發揮作用。

另外，相關部門還根據當地干旱少雨、土地貧瘠的特征開展“88542”(在每個山頭先挖寬、深80 cm的槽，挖出土方筑成高50 cm、頂寬40 cm的田埂，再用熟土回填種樹，田面寬保持2 m)這樣一個近乎苛刻的旱作整地植樹技術工程，目的在于截留雨水，提高苗木成活率和生長量。“813”生態提升工程，計劃用3～5年，在全縣打造8個生態鄉鎮、100個生態村、3 000個生態戶，整體提高生態建設水平。

隨著生態環境的好轉，群眾的基本生活問題也得到解決，彭陽縣在此基礎上以生態帶動產業發展創造更多的財富。2014年，彭陽縣在南山流域創新出“上保(塬面修建高標準農田，保障口糧)、中培(山腰培育特色經果林，發展林果業)、下開發(川道發展設施農業、生態移民、整治河道、壩地利用)”的治理模式，逐步推進流域治理由生態型向生態經濟型轉變[2]。

2.4改革完善生態治理機制

彭陽縣將生態文明建設放在經濟發展的首要位置，而水土保持恰是彭陽縣生態文明建設中需要首先攻克的難題。縣政府按照“政府主導、水保搭臺、部門唱戲、建設生態、發展產業”模式，由水利部門統一規劃，發改、財政、農業、水務、林業等相關部門按照職能分工，部門負責人組成水土保持生態文明縣創建領導小組，分管農業副縣長任組長，領導小組下設辦公室分管具體項目，實行縣級領導包鄉、部門包村、鄉鎮干部包點的目標責任制，每年縣、鄉、村都會逐級簽訂責任書，再把治理任務分解到鄉、村，最后落實到戶和個人。

在資金投入方面，為克服國家資金投入不足的困難，彭陽縣探索出政府扶持、群眾主體、市場參與的投入方式。從2008年開始，縣財政每年投入均不低于500萬元，各部門還實行不同的激勵措施鼓勵農戶勞力投入，林業部門采取“退一還二”的辦法，要求農戶每退耕0.067 hm2(1畝)，需完成0.133 hm2(2畝)荒山造林；農田建設方面，農戶每完成0.067 hm2高標準農田，可獲政府補助120元；在道路建設方面，實行民辦公助、以獎代補的辦法，動員農戶投工投勞，共同參與建設與管理。以南山流域治理區為例，水保部門配套項目共計投入僅600萬元，而農、林、牧等涉農部門和社會、市場、群眾投入累計超過了3 000萬元。另外，彭陽縣還在小流域綜合治理區和生態移民遷出區積極引導市場投資生態產業，通過土地流轉、招商引資等形式，引進種養大戶或企業，建立養殖園區，發展綠色生態產業，有效調動了社會資本參與生態建設的積極性。

生態建設的效果不僅取決于前期治理，更離不開后期管護。彭陽縣于1993年成為我國首批水保監督執法試點縣后，嚴格按照誰破壞、誰治理的原則, 全面實施依法監督管理：①普及宣傳。通過舉行水土保持法知識競賽，提高干部、職工的守法意識，規范工作方式。針對廣大群眾采取宣講、贈送紀念品、群發短信等方式宣傳水土保持法，提高群眾建設生態的主動性和自覺性。②建章立制。制定《彭陽縣水土保持預防監督暫行辦法》《彭陽縣開發建設項目水土保持方案報告管理暫行辦法》等一系列管理辦法和文件,為人為水土流失防治工作的規范化、制度化奠定了基礎。③隊伍建設。1994年以來彭陽縣水保監察隊伍先后吸納來自縣、鄉、村的檢查員共233名，每年開辦2期監督執法培訓班和3期基礎知識培訓班，年均受訓人數達1 000多人次，極大地提高了執法隊伍的業務素質和水平。

3　彭陽縣生態治理效果

30多年來，彭陽縣平均每年完成造林保存面積4 500 hm2、提高森林覆蓋率0.8百分點，營造人工防護林近13.33萬hm2，累計修建水利水保工程5 600多處，共治理小流域106條1 779 km2，水土流失治理程度由建縣初的11.1%提高到76.3%，年減少泥沙約680萬t。在生態建設過程中,彭陽縣針對生態型貧困創新了一系列治理工程，如特色工程“88542”可以最大限度地攔截地表徑流，有效提高林木成活率和保障樹木的生長量。在生態移民扶貧攻堅戰略指導下，彭陽縣以紅河鄉為試點，通過推進“53211” 產業扶貧模式形成了 “山區草畜產業、川區設施農業，勞務輸出產業”協同發展的格局，每年可為全鄉2.3萬人帶來3億元以上的收入，家庭人均純收入達到1萬元以上，該模式獲得寧夏扶貧開發工作考核一等獎。2013年在建縣30周年之際，彭陽縣正式啟動“四個一萬畝”(1萬畝針葉樹、1萬畝沙棘、1萬畝沙棗、1萬畝火炬)工程建設，不僅促進了產業結構調整，還帶動了全縣苗木產業的快速發展，項目區森林覆蓋率也由以前的25.3%提高到28.5%，既涵養了水源，又有效綠化美化了縣城周邊環境。2014年北部安家川片區連通工程順利通水，解決了西部地區最大的缺水難題，8.2萬山區群眾告別了飲水困難的歷史。

依靠退耕還林等工程打下的良好基礎，彭陽縣大力發展綠色產業，形成了三大“億元綠色產業”。①果林經濟。目前彭陽縣形成了以杏為主的經濟林帶3.53萬hm2，經濟林及其相關產業成為彭陽首個億元產業，“茹陽”果脯、“云霧山” 杏仁等產品在銀川、蘭州、西安等周邊城市大受歡迎，以紅梅杏、金太陽、曹杏為主的鮮食杏銷售火爆。②紫花苜蓿產業。彭陽縣每年種植紫花苜蓿不少于6.67萬hm2，占全國的4%，在與區內兩家龍頭企業的合作下建設草產品收獲加工草場12個，收購點61個，產品遠銷韓國、日本、中東等地。③蔬菜產業。梯田為蔬菜生長提供了良好條件，六盤山高原菜的品牌已在香港蔬菜供應中打響，據統計，2014年蔬菜產品銷售額突破3億元。另外，彭陽縣還榮獲了“中國辣椒之鄉”的美名。

生態環境的改善不僅帶動了傳統農林產業的發展，還帶動了第三產業的迅速發展，2014年彭陽全年接待游客15.8萬人次，實現收入3 400萬元。南山小流域風景區不僅為游客提供農田觀光、自助采摘、垂釣休閑等生態旅游項目，還借果林優勢，于每年4月舉辦“杏花旅游文化節”，吸引全國各地的游客到彭陽賞花攝影。農戶們看準商機打造農家樂，開發休閑娛樂項目。旅游業為彭陽人創造了更多的財富，2014年彭陽縣生產總值較1983年增長了1 072.9倍，農民人均純收入增長29.7倍，全市小康率達到67%。

彭陽縣生態治理的顯著效果引起了各級政府的廣泛關注，先后獲得“國家園林縣城”“國家水土保持生態文明縣”“全區生態建設模范縣”等榮譽稱號。生態建設經驗得到了廣泛推廣， 2005年《關于在全國黃土高原類型區推廣“彭陽經驗”的建議》被列為全國人大常委會重點辦理的建議之一。

4　彭陽縣生態治理的經驗與啟示

4.1生態治理需要強有力的組織保障

以經濟建設為中心是我國長期以來堅持的發展方針，直至2012年黨的十八大會議將生態文明建設納入“五位一體”戰略部署，然而“生態立縣”卻早在30多年前就成了彭陽縣的發展方針，并體現在當地經濟社會發展的全過程。 為確保生態建設的有效落實，彭陽縣始終堅持“政府主導、水保搭臺、部門唱戲、群眾參與”的協作機制，成立由縣長、發改、財政、農業、水利、林業等部門負責人組成的生態文明建設領導小組，該小組負責做好頂層設計，制定相關政策，之后由水利部門統一規劃，各相關部門按照職能再進行分工。各部門在項目具體實施中堅持“各負其責，各盡其力，各投其資，各記其功”，這種部門合力、統一協調的模式在全國生態文明建設中具有一定的先進性。

4.2生態治理需要先進的理念指導

彭陽縣生態治理顯著成效的取得離不開“生態立縣”方針的正確指導，同時也依靠著26萬回漢兒女心中的“彭陽精神”。賈世昌、劉承德、柳富等老一輩領導人務實苦干的工作作風成了“彭陽精神”的核心，廣大人民群眾“愚公移山”般的毅力是彭陽精神最好的詮釋。1997年時任縣委書記柳富同志在講話中首次提出，要弘揚“認準路子，鍥而不舍，團結務實，埋頭苦干”的“彭陽精神”[3]，2006年在寧夏林業工作總結會上“彭陽精神”被賦予真正內涵，即“勇于探索，團結務實，鍥而不舍，艱苦創業”，并在全區林業系統推廣學習。

生態建設投資大，收益卻不能立竿見影，這就要求地方領導要樹立正確的政績觀，切忌追求“顯性政績”，不僅要平衡好經濟效益與生態效益，還要具有“功成不必在我任期”的擔當。地方政府營造良好的社會氛圍，利用多種形式開展生態環境宣傳教育，普及環境法律知識，倡導合理節制消費，讓生態意識貫穿人們的衣食住行，真正融入經濟社會發展。

4.3生態治理需將生態效益和經濟效益并重

要破解發展中的難題，必須認清自身所面臨的矛盾，寧夏西海固地區被列為最不適宜人類生存的地區之一，彭陽縣也屬國家級貧困縣之列，生態、人口、經濟之間的惡性循環是彭陽縣必須要解決的難題，可以說“既要綠水青山，也要金山銀山”便是彭陽縣發展的終極目標。彭陽縣重點落實退耕還林政策，著力解決水土流失問題，并兩次開展大規模生態移民以緩解人地矛盾，實行“山水林田路統一規劃、綜合治理，以交通促進當地生態優勢轉換為經濟優勢，打造生態農業，發展林業經濟，從根本上解決了當地生態性貧困，既留住了綠水青山，又收獲了金山銀山。

[1] 王靜.生態文明的歷史演變及其必然選擇研究——以寧夏彭陽縣為例[D].寧夏:寧夏大學，2010：17-18.

[2] 劉平，曹文洪.彭陽南山生態經濟流域治理模式探討[J].中國水土保持，2012(10):3-4.

[3] 楊立賓.科學發展觀與正確政績觀的實踐性詮釋——彭陽縣變遷的經驗分析[J].寧夏黨校學報，2010，12(2):80-83.

(責任編輯孫占鋒)

2016-02-20

S157.2

C

1000-0941(2016)04-0056-04

張朝陽(1990—)，女，寧夏銀川市人，碩士研究生，研究方向為綠色行政與生態環境政策；通信作者林震(1972—)，男，福建福清人，教授，博士生導師，主要從事綠色行政與生態環境政策研究工作。