對水土保持事件認定的思考

李　婧，薛　贇，常丹東

(1. 中國林業科學研究院 荒漠化研究所，北京 100091； 2. 山合林(北京)水土保持技術有限公司，北京 100038；3.國家電網 青海省電力公司 經濟技術研究院，青海 西寧 810003； 4. 水利部 水土保持監測中心，北京 100053)

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對水土保持事件認定的思考

李婧1，2，薛贇3，常丹東4

(1. 中國林業科學研究院 荒漠化研究所，北京 100091； 2. 山合林(北京)水土保持技術有限公司，北京 100038；3.國家電網 青海省電力公司 經濟技術研究院，青海 西寧 810003； 4. 水利部 水土保持監測中心，北京 100053)

依法治國；水土流失事件；水土流失證據；水土保持執法

從黨的十八屆四中全會依法治國的理念，以及新國家安全法“維護國家安全，保障人民賴以生存發展的大氣、水、土壤等自然環境和條件不受威脅和破壞”的法律規定出發，針對水土保持法施行過程中的水土流失證據法律認定機構缺位、水土流失刑事及民事責任行為判定及量刑標準存在短板、水土保持執法和公安執法未能有效銜接等法制建設問題，以環保部的做法為鑒，提出了完善水土保持法制建設的建議。

1　水土保持法制建設是適應新形勢的客觀需要

黨的十八屆四中全會于2014年10月3日在北京通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》指出：用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過的新國家安全法第三十條規定：國家完善生態環境保護制度體系，加大生態建設和環境保護力度，劃定生態保護紅線，強化生態風險的預警和防控，妥善處置突發環境事件，保障人民賴以生存發展的大氣、水、土壤等自然環境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發展。

“中國水土流失與生態安全綜合科學考察”成果表明，嚴重的水土流失是生態惡化的集中反映，已成為我國生態環境最突出的問題之一。新水土保持法于2011年3月1日起施行，對于防治水土流失、改善生態環境、保障經濟社會可持續發展起到了積極作用。但在新形勢下，還存在水土流失證據法律認定機構缺位、水土流失刑事及民事責任行為判定及量刑標準存在短板、水土保持執法和公安執法未能有效銜接等法制建設問題。進一步完善水土保持法制建設，依法治理水土流失、保護生態環境、推進全面依法治國、維護國家安全，緊迫且重要。

2　環境保護法制建設可為水土保持法制建設提供良好借鑒

“史上最嚴”的環境保護法于2015年1月1日起正式施行。在全面依法治國的進程中，環境保護法制建設有很多好的經驗和做法值得借鑒。

2.1環保部推動“兩高”出臺環境污染刑事案件司法解釋

2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《解釋》)，同時公布4起污染環境典型案例?！督忉尅吠ㄟ^細化《中華人民共和國刑法修正案(八)》中關于環境污染刑責的認定標準(包括私設暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質在內的14種情況，都可被認定為嚴重污染環境，責任人將被追究刑事責任)，進一步明確環境污染事件的認定標準及量刑標準，有力地提高了環保司法審判的可操作性，有效保護了國家生態環境。截至2013年底，環保部門向公安機關移送了近300起涉嫌環境污染犯罪案件，比過去5年的總和還多；公安機關立案偵辦247起該類案件，相當于過去10年立案的總量，共移送檢察機關起訴145起。

2.2環保部聯合公安部推進聯合執法調查取證

2013年11月，環保部、公安部聯合下發了《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》(環發〔2013〕126號)，要求各地環保和公安機關建立完善三個制度、四個機制，即聯動執法聯席會議制度、聯動執法聯絡員制度、重大案件會商督辦制度和案件移送機制、緊急案件聯合調查機制、案件信息共享機制、獎懲機制。近年來，浙江、山東、河北、昆明等省已探索建立了環保與公安聯動執法機制，出臺了文件，成立了專門的機構和隊伍，共同執法取證。浙江設立了省公安廳駐環保廳工作聯絡室，全省各地級市均設立了聯絡室或警務室，85%以上的縣(市、區)也設立了聯絡室或警務室。山東省公安廳成立了食品藥品與環境犯罪偵查總隊，全省17個地級市中有14個成立了對口的偵查支隊。河北省公安廳成立了環境保衛警察總隊，要求各地級市設支隊，重點縣設大隊。

2.3環保司法質監聯合推進環保監測部門具備司法鑒定資質

《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》(環發〔2013〕126號)提出，要樹立證據意識，依法嚴厲打擊環境污染犯罪。各級環境保護、公安部門要牢固樹立證據意識，及時、全面、準確收集涉嫌環境污染犯罪的各類證據。環境保護部門在執法過程中要及時收集、提取、監測、固定污染物種類、濃度、數量等證據。各級公安機關依法偵辦環境污染刑事案件，要借助環境保護部門的專業知識和技術支持，提高辦案質量。《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》(國家質檢總局令第163號)規定，凡是為司法機關、行政機關、仲裁機構做出的裁決及社會經濟、公益活動出具具有證明作用的數據、結果的檢驗檢測機構，均須通過國家認證認可監督管理委員會的相關資質認定。當前，環保部為強化環境污染犯罪取證，正積極溝通司法和質檢部門，高層推動賦予環保監測部門司法鑒定資質事宜，并積極協調爭取將鑒定結果納入“兩高”的證據支撐體系。

3　建　議

水土資源關乎人類的生存和發展，水土流失直接關系國家生態安全，危及國家安全。依法治國是實現中國夢的法制保障，水土保持法制建設是治理水土流失、建設生態文明、保障國家安全、全面推進依法治國的重要舉措?！八街?，可以攻玉”，以環保部法制建設為鑒，針對目前水土保持法的特點，提出法制建設意見如下。

3.1關于水土流失行為認定

水土保持法中涉及水土流失行為的條文較多，有第八條、第十五條、第十七條、第十八條、第二十五條、第三十二條、第三十八條、第四十八條、第五十二條等；第五十八條還規定了“造成水土流失危害承擔民事責任，構成犯罪追究刑事責任”，但法律實踐表明，這些規定只是原則性的，對造成什么樣的水土流失危害應依法承擔民事責任，什么樣的水土流失危害是構成犯罪應依法追究刑事責任，尚需進一步從法律層面細化解釋。建議參考環保部的做法，推進最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布《關于辦理水土流失民事和刑事案件適用法律若干問題的解釋》，并輔以相關典型案例，細化說明承擔水土流失民事責任和構成犯罪的水土流失刑事責任的行為及認定標準，推進司法審判的客觀性和公正性。

3.2關于水土流失調查取證

水土保持法第四十四條和第五十八條對水土流失調查取證做出了原則規定，如第五十八條“構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰”，僅原則上明確對違反水土保持法構成違反治安管理行為的處理方式，但沒有涉及水行政主管部門與公安機關在水土保持執法過程中的相互關系，以及水政監督檢查人員單獨調查取證的結果在司法審判中是否可以作為證據等內容。同時，水行政主管部門在日常水土保持執法中，由于部門權限、執法手段有限，阻礙執法、抗拒執法的情況大量存在，嚴重影響水土保持執法效率和執法人員的人身安全。鑒于此，建議水利部與公安部建立、完善銜接配合的水土保持執法(水行政執法的重要內容之一)工作機制，力爭做到水利和公安共建執法機構、共享執法人員、共同調查取證、共處水土流失案件，具體為：建立聯動執法聯席會議制度，解決重大聯動事項；建立聯動執法聯絡員制度，強化日常聯動執法；建立完善案件移送機制，規范聯動執法程序；建立重大案件會商和督辦制度，加強案件風險研判；建立緊急案件聯合調查機制，做到執法工作無縫銜接；建立案件信息共享機制，提高聯動執法效率；建立獎懲機制，提高執法效率。

3.3關于水土流失事件及危害仲裁機構

水土保持法第四十條規定“縣級以上人民政府水行政主管部門應發揮水土保持監測工作在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的作用”，第四十二條規定“國務院水行政主管部門和省級人民政府水行政主管部門應根據水土保持監測情況定期公告水土流失類型、面積、強度、分布及變化，水土流失危害，水土流失預防和治理情況”。這些法律規定都對水土流失的法律責任做了原則要求，但水土流失事件的認定主體，水土流失事件的追根溯源判定及鑒定相關責任歸屬，水土流失危害及經濟損失評價等具體內容，尚需從法律層面進一步完善。按照水土保持法，水土保持監測機構具有水土流失生態環境狀況和動態監測的公益性職能，部分省份已在水土保持法實施辦法或水土保持條例中植入了水土保持監測機構的水土流失事件認定職能。綜上，水土保持監測機構是為司法機關、行政機關、仲裁機構做出的裁決出具具有證明作用的數據、結果的最佳支持單位，由水利聯合司法、國家質檢部門賦予水土保持監測機構司法鑒定資質，及時、全面、準確地開展水土流失犯罪證據的監測、收集、提取工作，并將水土保持監測機構確定的證據納入“兩高”認可的證據體系，可為水土流失案件審判提供有力的專業和技術支撐。

4　結　語

依法治國在于有法可依、有法必依、執法必嚴，依法執法講究證據。水土流失事件認定、水土流失證據采集，造成水土流失面積、強度及危害等的評估仲裁機構建設都是水土保持執法，乃至司法審判的重要基礎和面臨的重大瓶頸，這些工作和依法治國密切相連，意義重大，亟待推進，刻不容緩。

(責任編輯孫占鋒)

2015-11-25

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1000-0941(2016)04-0017-03

李婧(1980—)，女，北京市人，高級工程師，博士，主要從事水土保持工作。