我國省級水土保持法規修訂情況及建議

張安田，費永俊

(長江大學 園藝園林學院，湖北 荊州 434025)

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我國省級水土保持法規修訂情況及建議

張安田，費永俊

(長江大學 園藝園林學院，湖北 荊州 434025)

水土保持；法律法規；修訂；建議

自2011年3月1日新水土保持法實施，到2015年底全國共有26個省(區、市)修訂出臺了省級水土保持法實施辦法或條例。顯著特點有：禁止性規定比上位法更加嚴格，兩區劃分等內容更加具體、可操作，方案編制管理有創新與突破，易發區劃分、監測管理等有新探索發展，水土流失調查等有更加明確的規定，自由裁量權等更加規范。建議地方在水土保持法規的修訂中不僅要學習、借鑒成功經驗，同時還要在目標考核責任制、易發區劃分、方案分類與變更量化、監測職能擴展、罰則細化規范等方面有進一步的突破和創新，切實提高地方法規的針對性和可操作性。

經過5年艱苦努力修訂完成的新水土保持法[1]，于2010年12月25日經全國人大常委會第十八次會議審議通過，并于2011年3月1日開始實施。這一成果既凝結了全體修訂者的辛勤汗水，也寄托了全國廣大水土保持和環境保護工作者的期望。新水土保持法的頒布實施是水土保持法制建設的重大成果，也是水利法制建設的重要里程碑，對于進一步保護水土資源、加強水土流失防治、保障經濟社會可持續發展，必將產生重要而深遠的影響。但是要把新水土保持法各項精神、規定、制度等落到實處，及時開展地方性水土保持法規的修訂是重要任務之一[2]。為此，水利部在2011年專題召開了學習貫徹新水土保持法視頻動員會議，要求全國各地盡快啟動地方性法規、規章和規范性文件的修訂完善工作；2011年全國水土保持工作會議，對此再次做了部署[3]。 隨后各地積極行動起來，省級水土保持法規修訂工作取得了實質性進展和顯著成效。

1　省級水土保持法規修訂的進展

根據水利部的統一部署和安排，自2011年開始，各省(區、市)水行政主管部門高度重視，把水土保持法規的修訂工作納入了議事日程，加強組織領導，認真制訂方案，明確目標、任務、分工、進度，并在人員調配、工作經費等方面予以保障；水土保持部門積極行動開展了前期調研、組織編寫、專家咨詢等相關工作。《江西省〈中華人民共和國水土保持法〉實施辦法》于2012年7月26日在全國第一個通過了省級人大常委會的審議，自2012年9月1日起實施；隨后甘肅、四川、重慶、貴州等4個省(市)的水土保持法實施辦法或條例相繼在2012年由省級人大常委會審議通過。2013年有西藏、陜西、新疆、江蘇、吉林、湖南、天津等7個省(區、市)人大常委會審議通過了各自的水土保持法實施辦法或條例，2014年有福建、河北、山東、廣西、云南、河南、浙江、遼寧、安徽等9個省(區)人大常委會審議通過了水土保持法實施辦法或條例，2015年有北京、山西、寧夏、內蒙古、湖北等5個省(區、市)人大常委會審議通過了水土保持法實施辦法或條例。截至2015年底，全國共有26個省(區、市)人大常委會審議通過了省級水土保持法實施辦法或條例，其中江西等14個省(區、市)為水土保持法實施辦法，甘肅等12個省(區、市)為水土保持條例。

2　省級水土保持法規修訂的特點與成效

各省(區、市)在修訂省級水土保持法規的過程中，注重深入調查研究，因地制宜，并廣泛征求各方意見，切實提高了法律法規的針對性和可操作性，修訂特點突出，成效顯著。

2.1禁止性規定比上位法更加嚴格

(1)禁墾坡度嚴于25°。新水土保持法第二十條規定：禁止在25°以上陡坡地開墾種植農作物。為此，有關省(區)根據實際情況強化了對禁墾坡度和范圍的管理。在已發布的26個省級水土保持法實施辦法或條例中，有內蒙古、吉林、寧夏、陜西、湖南等5個省(區)做出了小于25°陡坡地禁止開墾種植農作物的規定，其中：內蒙古、寧夏為15°以上陡坡地禁止開墾。吉林、陜西、湖南為20°以上陡坡地禁止開墾；河北、浙江、福建3個省增加了大中型水庫周邊匯水區域、供水水庫庫岸至首道山脊線內和飲用水水源一級保護區為禁墾范圍的規定。如《寧夏回族自治區實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》第十二條第一款規定：禁止在15°以上陡坡地開墾種植農作物，人口密度大于150人/km2的鄉(鎮)可以放寬至20°。

(2)禁止采石行為等規定更加嚴格。新水土保持法第十七條第二款規定：禁止在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動。甘肅、重慶、云南、福建等省(市)在此基礎上，制定了范圍更廣、更為嚴格的規定。如《甘肅省水土保持條例》第二十一條規定：任何單位和個人不得在下列區域開荒、挖砂、采石、取土：①江河兩側易造成水土流失的地帶；②水庫校核水位線以外500 m以內和塘壩校核水位線以外200 m以內的地帶；③干渠兩側5°以上的坡地；④鐵路、公路兩側的山坡、排洪溝、碎落臺、路基坡面；⑤侵蝕溝的溝頭、溝邊和溝坡地帶；⑥有崩塌、滑坡歷史或者有崩塌、滑坡危險的坡地；⑦風沙危害區和泥石流易發區。緊急情況下需要在前款規定的區域搶修鐵路、公路、水工程等，進行挖砂、采石或者堆放廢棄固體物的，建設單位事后應當及時采取水土保持措施。

2.2水土流失重點防治區的兩區劃分內容更加具體和可操作

在全國26個省(區、市)審議通過的水土保持法實施辦法或條例中，有21個省(區、市)將劃分水土流失重點防治區的具體條件內容直接寫入了法規之中，細化了水土保持法中第十二條的有關規定，有利于實際操作。

(1)各地一般將水源保護區、水源涵養區、江河源頭區、基本農田保護區、梯田集中分布區、自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園等，直接確定為水土流失重點預防保護區；將崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區，坡耕地集中區域，荒山、荒溝、荒丘、荒灘，疏幼林地等，直接確定為水土流失重點治理區。

(2)部分省份對重點預防保護區做了不同的規定。如將江河兩岸一級山脊線以內范圍(云南、重慶、湖南)，水土流失輕微的山區、丘陵區、平原沙土區(河南、江蘇)，連片面積大、植被覆蓋良好的25°以上陡坡地或者25°以上陡坡地和20°以上的風化花崗巖、紫色砂頁巖、紅砂巖、泥質頁巖坡地(重慶、湖南、廣西)，林草覆蓋率小于40%、土壤侵蝕輕度以下區域(陜西)，機場、港口、鐵路管理范圍和保護范圍、二級以上公路的建筑控制區(重慶)，鐵路、公路兩側座靠山坡區(湖南)，水土流失綜合治理程度達到初步標準的區域(河南)，天然草原區(寧夏、新疆)、潛在退化的草原地區(內蒙古)、綠洲邊緣荒漠林、荒漠草原(新疆)等區域，劃為水土流失重點預防區。

(3)部分省份對重點治理區提出了不同規定。如將石漠化區、干熱河谷區、花崗巖崩崗區(云南、貴州、廣西)，干旱風沙區(寧夏、內蒙古)，綠洲外圍風沙區(新疆)，大型尾礦庫、露天開采區、礦山采空區或礦山開采區(云南、遼寧、內蒙古)，廢棄礦山、采石場、尾礦庫，大型基礎設施工程建設跡地、礦山塌陷區(河南、安徽、江蘇)，林草覆蓋率小于40%、土壤侵蝕中度以上區域(陜西)，容易產生水土流失的巖石、土壤結構疏松區域，巖石裸露的山地和土層厚度小于30 cm的坡地(湖南)，水土流失輕度以上的山區、丘陵區、平原沙土區(河南、安徽)等區域劃分為水土流失重點治理區。

2.3生產建設項目方案編制管理有創新與突破

生產建設項目水土保持方案的管理是新水土保持法的核心內容之一，各地在實踐中進一步進行了完善和細化，并取得了一定的突破。

(1)直接明確了水土保持方案的分類和條件。水土保持法對水土保持方案沒有進行分類，重慶、山西、江蘇、浙江、福建、湖北、遼寧等省(市)在省級水土保持法規中，不僅對水土保持方案進行了分類，而且規定了具體的分類指標。浙江省規定：占地面積10 hm2以上或者挖填土石方總量5萬m3以上的，應當編制水土保持方案報告書；占地面積5 hm2以上不足10 hm2并且挖填土石方總量不足5萬m3，或者挖填土石方總量1萬m3以上不足5萬m3并且占地面積不足10 hm2的，應當編制水土保持方案報告表；占地面積不足5 hm2并且挖填土石方總量不足1萬m3的，應當填寫水土保持登記表。福建省規定：占地面積在3 hm2以上或者挖填土石方總量在3萬m3以上的，應當編制水土保持方案報告書；占地面積小于3 hm2大于3 000 m2，或者挖填土石方總量小于3萬m3大于3 000 m3的，應當編制水土保持方案報告表；占地面積在3 000 m2以下或者挖填土石方總量在3 000 m3以下的，應當填報水土保持登記表。重慶市、江蘇省規定: 用地面積5萬m2以上或者挖填土石方總量5萬m3以上的生產建設項目，應當編報水土保持方案報告書；其他生產建設項目應當編報水土保持方案報告表。陜西省則規定：占地面積在3 hm2以上或者挖填土石方總量在3萬m3以上的生產建設活動，應當編制水土保持方案報告書；其他的生產建設活動，應當填報水土保持方案報告表。

(2)擴大了水土保持方案編制的范圍。部分省(市)把對荒坡地的開發和農業開發生產活動、園區建設納入了水土保持方案的法規管理范疇，要求編報水土保持方案。針對荒坡地的開發，甘肅、福建省的規定最為嚴格，要求編制水土保持方案并審批后方可開墾；吉林省也需要水行政主管部門批準，寧夏、河北、重慶、河南等省(區、市)要求編制開墾的水土保持方案或實施方案，報縣級人民政府水行政主管部門備案，由水行政主管部門監督實施；四川省對開墾25°以上陡坡地種植經濟林的，要求編制水土保持方案。如《甘肅省水土保持條例》第二十四條規定：開墾25°以下、5°以上荒坡地的，應當編制水土保持方案，報縣級人民政府水土保持管理部門審批后，方可辦理開墾手續。《福建省水土保持條例》第二十條規定：在水土流失重點預防區和重點治理區的山坡地上從事集中連片的農業開發生產活動，除從事以植樹造林為主的林業生產活動外，面積在30 hm2以上的，應當編制水土保持方案報告表；面積大于5 hm2小于30 hm2的，應當填報水土保持登記表。《浙江省水土保持條例》第二十四條規定：新建產業集聚區、開發區、工業園區等，園區管理機構應當依據控制性詳細規劃統一編制水土保持方案報告書，按照規劃審批權限報相應的水行政主管部門審批。在已經按照水土保持方案報告書完成場地平整的區域內，開辦涉及土石方開挖、填筑或者堆放、排棄等生產建設項目，可以填寫水土保持登記表，報園區所在地縣(市、區)人民政府水行政主管部門備案。

(3)明確了水土保持方案變更審批的條件。水土保持法第二十五條第三款關于方案變更的規定 “水土保持方案經批準后，生產建設項目的地點、規模發生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準。水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要做出重大變更的，應當經原審批機關批準”，非常籠統，不易于操作，西藏、福建、內蒙古、湖北等省(區)均予以了明確和細化。西藏、福建、湖北等省(區)均規定：生產規模、占地面積變化或者挖填土石方總量超過30%的，公路、鐵路、供電、供氣、供油等線性項目，線路橫向變更200 m以上并且變更超過原批準方案30%的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批部門批準；水土保持方案實施過程中，主要工程措施的位置、形式、類型發生變化，廢棄的渣、石、土等存放地變更，植物措施類型、面積變更超過30%的，應當報原審批部門批準。內蒙古自治區則規定：實際征占地面積增加超過20%的，取棄土(石、渣)場位置變化、設置數量超過20%，土石方量超過40%的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批部門批準。

(4)簡化或者規定了水土保持方案審批許可程序。《北京市水土保持條例》第二十三條第二款規定：水行政部門應當按照簡化行政審批程序的要求，合并水土保持方案、洪水影響評價和水資源論證等行政審批程序。《浙江省水土保持條例》第二十條第一款規定：生產建設單位應當在報送項目環境影響評價文件前，將水土保持方案報告書、報告表報縣(市、區)人民政府水行政主管部門審批，將水土保持登記表報縣(市、區)人民政府水行政主管部門備案。《江蘇省水土保持條例》第十七條規定：實行審批制的生產建設項目，在可行性研究報告批準前完成水土保持方案報批手續；實行核準制的生產建設項目，在提交項目申請報告前完成水土保持方案報批手續；實行備案制的生產建設項目，在辦理備案手續后、項目開工前完成水土保持方案報批手續。其他生產建設項目，在項目開工前完成水土保持方案報批手續。

2.4易發區劃分、監測管理、雨水利用等有新探索發展

(1)探索易發區的劃分。在省級層面，各省在制定省級水土保持法實施辦法的時候，只有安徽省在《安徽省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》第九條中對水土流失易發區進行了明確，即“因生產建設活動擾動地表、損壞植被造成輕度以上水土流失的平原區”為水土流失易發區，在該類區域進行生產建設應當編制水土保持方案。

(2)生產建設項目監測得到加強。一是部分省份明確了開展水土保持監測的條件，對“大中型建設項目”予以了細化。浙江省規定占地面積50 hm2以上或者挖填土石方總量50萬m3以上的生產建設項目為大中型建設項目，江蘇省規定的是用地面積5萬m2以上或者挖填土石方總量5萬m3以上的為大中型建設項目，這類項目的生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的單位對生產建設活動造成的水土流失進行監測。二是對于未開展水土保持監測的生產建設項目規定了處罰條款。陜西省規定生產建設單位未按要求開展水土保持監測的，處以3萬～30萬元罰款。云南省規定生產建設單位未按要求開展水土保持監測的，處以2萬～5萬元罰款；監測但未報告的處以2 000～5 000元罰款。浙江、福建兩省則規定生產建設單位未按要求開展水土保持監測的，處以批準水土保持方案監測費1～3倍的罰款。

(3)監測職能得到延展。監測職能由對水土流失的監測，轉向對水土流失危害事實、水土保持功能恢復和監測成果的評價認定。四川省規定“水土流失危害事實的鑒定，應當由具有水土保持監測資質的機構承擔”，重慶市、河南省規定“生產建設活動造成的水土流失危害和水土保持功能恢復狀況的監測，由具備水土保持監測資質的機構承擔”，陜西省規定“省水土保持監測機構建立水土保持監測評價體系，組織對本行政區域內監測成果質量進行評價認定”。

(4)對雨水利用提出了新要求。北京、湖北等省(市)根據國家海綿城市發展等的新要求，規定“城市市區應當加強雨水控制與利用工作，在城市規劃中統一規劃雨水控制和利用工程，充分利用雨水資源，改善生態環境。新建、改建和擴建建設項目，建設單位應當因地制宜建設集雨式綠地、透水鋪裝、雨水集蓄利用等設施，有效控制雨水徑流，涵養地下水，修復城市水生態”，北京市還規定“雨水控制與利用工程應當納入水土保持方案，與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用”。

2.5水土流失調查、水土保持設施和清潔小流域建設等有更加明確的規定

(1)各省均規定了水土流失調查每5年開展并公告1次；陜西、河南、江西、安徽等省明確規定了水土保持設施的類型、具體內容和保護的范圍等；絕大多數省份明確了不同功能區、不同類型區水土流失治理的各項水土保持措施。浙江省還規定：縣級以上人民政府未完成水土保持目標任務致使水土保持狀況惡化的，上級人民政府應當追究下級人民政府主要負責人和分管負責人的責任。

(2)詳細規定開展清潔型小流域建設。新水土保持法第三十六條只是提出了在飲用水水源保護區“開展清潔型小流域建設”的要求，北京市據此在條例中詳細規定了清潔型小流域建設的規劃編制與資金安排、山區平原區的防治措施、建設方案的公眾參與、建設與運行管護、清潔型小流域范圍內的禁止性規定等內容。湖北省也提出了清潔型小流域建設的類似規定。

2.6自由裁量權等得到嚴格規范

新水土保持法雖然在法律責任部分加大了對違法行為的處罰力度，但由于罰款的幅度太寬，導致自由裁量權太大。為此，江西、甘肅、新疆、遼寧、河南、廣西、西藏等省(區)對自由裁量權進行了進一步的規范和細化，利于執法，特別是江西、甘肅省的規定最為規范、細致，值得各地借鑒。如在崩塌、滑坡危險區或者泥石流易發區從事生產建設活動及取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的，水土保持法規定“對個人處1 000元以上1萬元以下的罰款”，甘肅細化為“10 m3以下的處1 000元的罰款，10 m3以上50 m3以下的處2 000元以上5 000元以下的罰款，50 m3以上的處5 000元以上1萬元以下的罰款”；水土保持法“對單位處2萬元以上20萬以下的罰款”的規定，甘肅則細化為“10 m3以下的處2萬元的罰款，10 m3以上50 m3以下的處2萬元以上10萬元以下的罰款，50 m3以上的處10萬元以上20萬元以下的罰款”。再如水土保持法規定“對水土保持設施未經驗收或驗收不合格，生產建設項目投產使用的，處5萬元以上50萬元以下的罰款”，甘肅將其細化為“水土保持設施未經驗收投產使用的，處30萬元以上50萬元以下的罰款；水土保持設施驗收不合格就投產使用的，處5萬元以上30萬元以下的罰款”。

3　對地方水土保持法規修訂的對策建議

目前，我國省級水土保持法規修訂工作雖然取得了明顯進展和顯著成效，但仍然存在著一些不足和薄弱環節，為此建議：

(1)還未修訂出臺省級水土保持法規的省份和地方有關部門，要學習借鑒以上成功的經驗做法，同時要在目標考核責任制、易發區劃分、方案分類與變更量化、監測職能擴展、罰則細化規范等方面有進一步的突破和創新，切實提高地方水土保持法規的針對性和可操作性。

(2)不符合國家現行發展改革要求的條款要及時再次修訂。如《吉林水土保持條例》第三十條，生產建設單位和個人未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，環境保護、國土資源等部門不得辦理環境影響評價審批、用地許可和采礦許可等有關手續，項目立項審批部門不得審批核準；《浙江水土保持條例》第二十三條，生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經批準，環境保護行政主管部門不予批準該項目環境影響評價文件。這些設置了前置條件的規定，已不符合國家改革發展實行并聯審批的要求，建議及時修訂。

[1] 李飛，郜風濤，周英，等.中華人民共和國水土保持法釋義[M].北京：法律出版社，2011：1-106.

[2] 水利部水土保持司.水土保持監督執法概論[M].北京：中國法制出版社，1995：12-14.

[3] 劉寧.深入貫徹新水土保持法 努力實現“十二五”水土保持新跨越[J].中國水土保持，2011(4):1-4.

(責任編輯孫占鋒)

2015-12-25

S157

C

1000-0941(2016)04-0009-04

張安田(1993—)，男，湖北武漢市人，主要開展園林和生態環境保護學習研究；通信作者費永俊(1965—)，男，湖北荊州市人，教授，博士，主要從事植物學、生態學和園林植物學研究。