轉變政府職能　加強監督管理推動水土流失治理又好又快發展

魯勝力，趙　陽

(1.水利部 水土保持司，北京 100053；2.水利部 水土保持生態工程技術研究中心，北京100083；3.中國水利水電科學研究院，北京 100083)

?

轉變政府職能加強監督管理推動水土流失治理又好又快發展

魯勝力1，趙陽2，3

(1.水利部 水土保持司，北京 100053；2.水利部 水土保持生態工程技術研究中心，北京100083；3.中國水利水電科學研究院，北京 100083)

[摘要]作為推進我國水土流失綜合治理的重要抓手，在黨中央、國務院的高度重視下，經過30多年連續實施，國家水土保持重點工程建設規模不斷擴大，投入渠道不斷增多，實施區水土流失治理成效顯著。十八大明確將水土流失綜合治理作為生態文明建設的重要內容，對水土保持工作既是巨大機遇，也是更高要求。面對新形勢、新要求，及時更新理念，積極轉變職能，加強水保監管，研究部署改革新措施，是全面深化水利改革的必然要求，是打好精準扶貧攻堅戰的重要保障，更是加快建立生態文明制度的迫切需要。系統總結了近年來我國實施水土保持重點工程所取得的主要成就，提出了重點工程建設管理面臨的新要求和應對措施等，旨在進一步推動水土流失治理又好又快發展，同時也為推動水利改革提供有益的經驗。

水土流失是我國生態環境惡化的集中體現，直接關系到國家生態安全、防洪安全、糧食安全和飲水安全。根據中國水土流失與生態安全綜合科學考察和亞洲開發銀行的研究測算，水土流失給我國造成的經濟損失約相當于GDP總量的3.5%。嚴重的水土流失問題已成為制約我國社會經濟與環境可持續發展的重要瓶頸。黨中央、國務院歷來高度重視水土流失防治工作，新中國成立以來，通過國家水土保持重點工程等系列重大生態工程建設，帶動了大規模的水土流失治理與生態建設工作。截至2014年底，全國累計完成水土流失綜合治理面積111.61萬km2。經過治理的區域植被覆蓋率普遍提高，生態環境逐步改善，入河泥沙呈減少趨勢，特色產業蓬勃發展，很多地方呈現出山青、水凈、民富、景美的新氣象，實現了生態、經濟和社會效益的多贏。實踐證明，水土保持是人類長期同水土流失做斗爭，有效保護和合理利用水土資源，有效保護和改善生態環境的經驗積累。在我國水土流失重點治理區，大力推進國家水土保持重點工程等生態工程建設，就抓住了生態建設的“牛鼻子”，抓住了解決生態環境問題的關鍵和重點，對促進老少邊窮地區脫貧致富、加強生態文明建設意義重大。

1國家水土保持重點工程建設成效顯著

以1983年國家安排專項資金在水土流失嚴重地區啟動實施全國八片水土保持重點治理工程為標志，經過30多年的連續治理，重點工程實施規模逐步擴大，由最初的一項重點工程發展到目前的中央預算內投資水土流失重點治理工程、坡耕地水土流失綜合治理工程、丹江口庫區及上游水土保持項目、國家水土保持重點建設工程、國家農業綜合開發水土保持項目等5大重點工程，工程覆蓋范圍由最初的9省43縣發展到如今的30省近1 100個縣。重點工程治理區水土流失綜合防治工作取得明顯成效，有近1.5億人從中直接受益，2 000多萬農村貧困人口實現脫貧致富，實現了基本農田數量、糧食產量和群眾收入“三增加”，農業生產條件、群眾生活水平、生態環境的“三改善”，水土流失量、坡耕地面積、貧困人口“三減少”，區域生態、經濟和社會效益顯著提高。

一是國家重點工程實施區土壤侵蝕面積下降明顯。截至2011年，我國土壤侵蝕總面積294.91萬km2，與第二次全國土壤侵蝕遙感調查面積355.55萬km2相比，減少17.06%，其中水力侵蝕面積減少35.56萬km2，減少了21.56%。以黃土高原地區的陜西、寧夏、山西和甘肅等省(區)為代表的國家重點治理區水力侵蝕面積減少顯著，水力侵蝕面積占各省總面積的比例由29.5%～59.3%降為17.87%～44.85%；西南土石山區的重慶、貴州、四川和云南等省(直轄市)水力侵蝕面積比例由37.2%～63.2%降為23.54%～38.07%。

二是國家重點工程實施區經濟效益顯著提高。據第一次全國水利普查成果，與2000年相比，經過治理的區域可增產糧食約10億kg，可增產果品約40億kg，林草覆蓋率約增加8百分點，涌現出了定西土豆、延安蘋果、鄂爾多斯沙棘等特色產業，促進了農業增效和農民增收，群眾生活水平得到顯著提高，經濟效益明顯提升。

三是國家重點工程實施區生態環境得到明顯改善。據統計，截至目前全國累計治理小流域7萬多條，建設生態清潔小流域1 000多條。各地通過實施各種類型的小流域建設，使農村生態得到有效改善，農業面源污染得到有效控制，水源得到有效保護，同時，增強了全社會的生態保護意識，促進了農村文明和進步，許多嚴重水土流失區走上景觀優美、自然和諧、衛生清潔、人居舒適、經濟快速發展、社會風尚不斷進步的文明發展道路。

2國家水土保持重點工程建設管理面臨的新要求

黨的十八大把生態文明建設納入到“五位一體”總體布局，明確將“推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”作為建設生態文明、建設美麗中國的重要內容。2011年的中央一號文件和中央水利工作會議，對水土保持工作做出了一系列重大部署，明確提出了“到2020年重點區域水土流失得到有效治理”的總體目標。習近平總書記先后多次對水土流失治理工作做出重要批示，要求總結長汀等地經驗，推動全國水土流失治理工作等。水土保持工作迎來了前所未有的發展機遇，但同時也面對諸多新要求。

一是國家水土保持重點工程建設管理實行“四到省”機制。根據國務院簡政放權、減少行政審批、改進行政管理方式的具體要求，2014年起，國家水土保持重點工程建設管理實行審批、資金、任務、責任“四到省”機制，地方業務部門對項目審批、計劃安排、建設管理負總責。水利部和流域管理機構工作重點將主要集中在加強宏觀管理，做好政策法規體系建設、重大戰略研究，全國及區域規劃、標準制定實施，監測統計、監督檢查、績效評價、搞好頂層設計和行業指導等方面。中央和地方事權得到進一步明確，地方政府的責任主體地位得到進一步加強。

二是國家水土保持重點工程年度建設任務和投資計劃要求當年完成。《水利部關于加快推進水利工程建設實施意見》《水利部辦公廳關于加快推進國家水土保持重點建設實施方案的通知》明確要求2015年起黃河以南省份當年水土保持中央資金執行率應為90%以上，黃河以北省份要完成80%以上，下一年度上半年全部完成上一年中央投資。各地要在中央投資計劃下達1個月內將建設任務和投資計劃分解到縣，配套資金與中央投資要同步落實到位，按照有關進度要求切實加快工程建設進度和投資支付進度。

三是國家水土保持重點工程實施方案審批工作須在上年度年底前完成。《水利部辦公廳關于加快推進國家水土保持重點工程建設實施方案》要求，各地要全面加快重點工程前期工作進度，積極籌措前期工作經費，及早開展下一年度項目前期工作，完善項目儲備。省級水利部門要提前2年組織開展項目實施方案編制工作，在上一年度年底前完成下一年度儲備項目審批工作。其中，坡耕地專項要按照專項建設方案投資規模完成前期工作，革命老區、農發項目等按照不低于當年投資規模的1.5倍完成前期工作。

四是國家水土保持重點工程要嚴格實行竣工驗收制度。竣工驗收是全面考核重點工程投資效益、檢驗設計和施工質量的重要環節，《水利工程建設項目驗收管理規定》(水利部令第30號)，《水利水電建設工程驗收規程》《水土保持綜合治理驗收規范》《水土保持質量評定規程》《國家水土保持重點建設工程管理辦法》《國家農業綜合開發水土保持項目管理辦法》《水土保持工程建設管理辦法》均有明確要求和具體規定。國家水土保持重點工程要嚴格實行工程驗收制度，年度建設任務完成后，省級水利水保部門會同有關部門對項目及時進行驗收。

五是國家水土保持重點工程管理要全面實現信息化。信息化是科學分析、科學決策的基礎，是提升國家水土保持重點工程建設管理水平的重要舉措。《水利部水土保持司關于做好國家水土保持重點工程建設管理信息系統試運行工作的通知》明確要求，今后所有國家水土保持重點工程的計劃申報、統計信息報送等在報送紙質文件的同時，必須通過信息系統同步報送，未同步報送的水利部將不予受理，并明確將重點工程信息化作為考核各省國家水土保持重點工程建設管理情況的重要內容。

3轉變政府職能，加強監督管理，推動水土流失重點治理又好又快發展

推進行政體制改革、創新行政管理方式是政府降低行政成本，提升行政效率，更好地向服務型政府轉變的必然選擇。轉變政府職能是推進行政體制改革的核心，也是促進水土保持事業科學發展的內在要求和關鍵環節。在全面深化經濟體制改革及水利改革的新形勢下，面對諸多新的要求，積極探索水土保持發展方向與管理方式，采取針對性措施，對于推動水土保持事業又好又快發展具有重要意義。

一是加強頂層設計。建立健全我國水土保持規劃體系、技術標準體系，以及重點工程管理制度是加強頂層設計的三個主要方面。一要逐步建立健全以《全國水土保持規劃(2015—2030年)》為主體的國家和地方定位清晰，上下協調，綜合、專項相互配套的水土保持規劃體系，扎實做好各類水土保持工程建設規劃，增強規劃的約束性和執行力。二要逐步制定和完善國標、行標、地標相互配套、治理、監督、監測、基礎等覆蓋全面的水土保持技術標準體系，進一步堅實水土保持學科發展基礎，實現政府監管規范化、科學化。三要結合當前重點工程建設新要求、新特點，完善重點工程建設管理制度，不斷提高工程建設管理水平，推動重點工程建設系統化、制度化、規范化，確保重點工程效益充分持續發揮。

二是做好前期工作。省級水行政主管部門要根據相關規劃，依據相關技術標準，編制省級重點工程實施規劃，實施規劃應落實到項目縣(區)，并明確相應的建設任務，建立重點工程省級儲備項目庫。縣級水行政主管部門應依據省級批復的實施規劃確定的項目區、建設任務及投資規模等，以小流域為單元，抓緊可行性研究和初步設計等前期工作，確保實施方案要達到初步設計深度，滿足施工要求。地方各級水利水保部門要按要求提前做好項目前期儲備，徹底改變以往投資計劃下達后才開始組織項目縣開展重點工程前期的工作習慣。

三是加快工程建設。省級水行政主管部門要進一步制定配套國家水土保持重點工程建設的各項制度。根據水土保持工程特點，認真執行相關制度，著力加強工程建設進度、質量和安全管理，不斷創新建設管理機制，充分發揮投資效益。省級以及縣級水行政主管部門要積極協調有關部門進一步優化工程項目審查審批流程，進一步依法壓減工程項目審查審批事項，進一步規范工程項目審查審批行為。項目縣要加強與發改、財政等部門的協調配合，共同研究落實各項對策措施，切實加快工程建設進度，加強建設管理，確保工程建設順利完成。對由受益群眾直接實施的項目，縣級水利水保部門應加強技術指導，加強監管。

四是強化監督檢查。充分發揮好水利部、流域機構和省級水利部門三級監督檢查機制是確保重點工程建設優質高效完成的重要保障。水利部對各地水土保持工程實施情況進行指導和監督檢查，流域機構負責督導、抽查項目實施進展情況。省級水行政主管部門應及時組織項目縣開展重點工程自查工作，切實加大工程監督檢查力度，及時掌握工程建設進展情況，對檢查中發現的問題要限期整改，對制約工程進度和質量的關鍵問題要掛牌督辦、專人盯辦、重點查辦，做好跟蹤檢查，做到及時解決，確保實現年度國家水土保持重點工程檢查全覆蓋。

五是及時開展驗收。按照誰審批實施方案誰負責驗收的原則，地方水行政主管部門負責本轄區內國家水土保持重點工程的竣工驗收工作。國家水土保持重點工程完工后，項目法人(責任主體)要及時自驗，開展工程財務決算和審計，并向實施方案審批部門提交年度驗收和竣工驗收申請，實施方案審批部門要按有關規定要求，及時開展驗收工作，于次年年底前完成竣工驗收。所有國家水土保持重點工程都應嚴格執行竣工驗收制度，對驗收不合格的項目，要限期整改，并進行核驗。

六是全面推行信息化。各地要根據有關要求，積極推進重點工程信息系統應用，落實專人負責、專人管理，做好有關項目信息的錄入、復核、日常使用和維護等工作，進一步提高水土保持數據交換、信息共享與服務能力，實現國家水土保持重點工程信息化管理。同時，根據水利部水利投資計劃月調度要求，全面做好信息統計工作，做到水利建設項目管理及投資信息直報系統和國家水土保持重點工程項目信息管理系統同步報送，并確保報送數據統一、準確與及時。

七是深入調查研究。水土流失綜合治理涉及千溝萬壑，事關千家萬戶，如何在廣大農村地區青壯勞動力明顯減少的背景下，通過科學引導，動員廣大群眾參與治理千溝萬壑、建設幸福鄉村等一系列問題是迫切需要解決的重要課題，急需深入治理一線加強調查研究，認真總結各地不斷涌現的各類典型經驗，積極探索工程建管新機制、新措施，不斷提高治理水平與效果，形成全社會參與水土流失治理的新局面，為落實精準水土保持和科學決策奠定良好的基礎。

(責任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)06-0004-03

[作者簡介]魯勝力(1966—)，男，陜西扶風縣人，高級工程師，學士，從事水土保持管理工作。

[收稿日期]2016-04-25

[關鍵詞]水土保持；監督管理；政府職能轉變