水土保持監督執法工作應實現的三個轉變

王 偉，呂 濤

(1.貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025； 2.貴州省水利廳 水土保持處，貴州 貴陽 550002)

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水土保持監督執法工作應實現的三個轉變

王 偉1，呂 濤2

(1.貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025； 2.貴州省水利廳 水土保持處，貴州 貴陽 550002)

水土保持；監督執法；工作轉變

為有效地保護水土資源，推動經濟發展方式的轉型、升級，建設生態文明社會，實現中共十八屆四中全會提出的用嚴格的法律制度保護生態環境的目的，使水土保持法得到更好的貫徹執行，水土保持監督執法工作應該實現三個轉變，即從強化事中事后監管向事前預防與事中事后監管并重轉變，從懲戒違法為主向懲戒違法同指引預測教育并重轉變，從對建設單位進行監督執法為主向對建設單位和下級政府及相關職能部門進行監督執法并重轉變。

預防為主、保護優先的方針，強化了綜合治理措施，強化了相關主體的水土保持法律責任。為了有效保護水土資源、推動經濟發展方式的轉型升級，建設生態文明社會，實現十八屆四中全會提出的用嚴格的法律制度保護生態環境的目的，使水土保持法得到更好的貫徹執行，水土保持監督執法工作應該實現三個轉變。

1 從強化事中事后監管向事前預防與事中事后監管并重轉變

水利部從2009年開始，在全國開展了水土保持監督管理能力建設活動，以提高基層水土保持監督執法的能力。通過這項活動，水土保持監督執法部門的履職能力得到全面提高，監督執法的力度不斷加大，對防治水土流失、改善生態環境起到了積極的作用。不過在監督執法中，相比于事前的預防，執法部門更加重視事中事后的監管。根據水利部的數據，截至2014年，水利部連續4年對全國150個縣接近300個大中型生產建設項目進行了監督檢查，與此同時，各流域機構也對各地上千個部批方案的生產建設項目進行了監督檢查。4年來各地累計開展監督檢查超過6萬次，依法查處了一批水土保持違法行為[3]。水土保持監督執法事中事后監管不斷強化，但是對于事前的預防工作的重視程度還有欠缺。修訂后的水土保持法規定水土保持工作實行“預防為主、保護優先”的方針，強調了預防在水土保持工作中的重要地位和基礎作用，即在水土保持工作中，首要的任務是預防新的水土流失產生，要保護好原有植被和地貌，因為原生態植被是在大自然長期進化過程中形成的，其與當地的土壤基質和天然降雨等自然因素形成了穩定、和諧的關系[4]，應該把人為活動產生的新的水土流失控制在最低程度，決不能走先破壞、后治理的道路。

為此，水土保持監督執法工作除了需要加強對在建項目的水土保持工作進行事中事后的監管，堅決制止和查處在建項目造成水土流失的違法違規行為，還需要強化預防工作，即對生態環境良好但水土流失潛在威脅較大的區域，依據實際情況采取禁止或者限制開發等保護性措施，以盡可能地減少對地表的擾動，控制水土流失的發生和發展；對可能產生水土流失的人為活動，包括農業生產活動和基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設等各類生產建設活動，實行嚴格監管，盡可能減少人為水土流失及可能發生的危害，對已經發生的水土流失，督促相關單位進行綜合治理，提高土地的生產力，恢復生態環境。為做到預防同事中事后監管并重，水土保持監督執法部門必須強化如下工作。

1.1 進一步強化和規范水土保持方案和水土保持設施驗收的行政許可工作

水土保持法第二十五條規定：“在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域，開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經批準的水土保持方案，采取水土流失預防和治理措施”；第二十七條規定：“依法應當編制水土保持方案的生產建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用；生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用”。水土保持方案和水土保持設施驗收行政許可工作，是水行政主管部門的行政職責，是貫徹“預防為主、保護優先”方針的重要手段。盡管國務院取消和調整了一批行政許可項目，但是水土保持方案和水土保持設施驗收行政許可工作一直得以保留，足以看出這兩項工作的重要性。

1.2 繼續加快水土保持法配套法規的建設

完備的法律法規體系是執法機關依法行政的必要條件，同時完備的法律法規體系還可以有效約束規范人們的行為，使人們按照法律法規的要求從事相關活動，減少人為水土流失行為的發生，起到預防水土流失、保護生態環境的作用。自水土保持法修訂實施至2015年底，全國已有26個省區市制定了配套的水土保持法實施辦法或者水土保持條例，但是仍然存在配套法規內容不夠細化，針對性、操作性不強等問題。因此，作為地方水土保持監督執法機構，應該繼續根據當地情況，加快水土保持法配套法規的建設工作。例如水土保持法規定在山區、丘陵區、風沙區和水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，但是“容易發生水土流失的區域”如何確定，其確定的標準和依據是什么，這就需要各地結合自身的實際情況，在綜合考慮當地的水土流失發生規律、社會經濟發展需求等基礎上進行明確[5]。再如根據《全國主體功能區規劃》規定，功能區有優先開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，那么不同功能區生產建設項目的準入條件是什么，不同功能區水土保持考核工作的指標如何確定，這些都需要各地予以明確。

2 從懲戒違法為主向懲戒違法同指引預測教育并重轉變

法律具有規范作用，即法作為特殊的行為規則本身所具有的作用，其首先具有強制作用。法律是國家制定或者認可的，并由國家強制力保證實施的行為規則的總和，所以其具有國家強制性，對于違反行為可以進行制裁[6]。水土保持法規定，凡是法律中有禁止或限制性規定的均有對應的法律責任，明確了對違法行為的處罰種類，強化了對違法行為的處罰力度，體現了“責罰相稱”的原則，完善了法律責任的履行方式，加強了法律責任的可執行性和可操作性[7]。在水土保持監督執法工作中，執法機構更多的是依據水土保持法“法律責任”這一章的規定，偏重于對造成水土流失的不法行為進行事后的處罰，但是忽視了法律的規范作用除了有強制作用，還具有指引、預測和教育的作用，即法律可以為人們的行為提供一個模式、標準或者方向，人們通過法律可以預測自己的行為是否合法，在法律上是否有效，從而決定今后的行為是否實施[7]。要有效發揮水土保持法的指引、預測和教育作用，水土保持監督執法工作除了繼續加大對違法行為的查處，還需加強下面的工作。

2.1 廣泛開展水土保持宣傳工作

水土流失的發生、發展及后果顯現是緩慢、漸進的，是一個從量變到質變的過程，而水土保持效益的顯現也是一個長期、緩慢的過程。因此，做好水土保持的宣傳教育工作，普及水土保持知識，對增強社會公眾的水土流失憂患感、預防和治理水土流失的責任感、緊迫感具有極其重要的作用，最終要形成水土保持人人有責，自覺維護、珍惜、合理利用水土資源的良好氛圍，每個單位、每個公民都自覺地在日常生產生活中開展水土流失的預防和治理，成為水土保持的參與者、監督者和推動者。修訂后的水土保持法實施以來，水土保持宣傳工作取得了長足進步，宣傳形式不斷創新，宣傳重點更加突出，宣傳對象逐步擴大，除了傳統的宣傳方式，還廣泛利用新媒體，將各級黨政領導和機關干部，以及管理對象，還有社區公眾、中小學生納入到宣傳范圍，增強了社會各界的水土保持意識。但是目前我國部分單位和社會公眾依法保護水土資源、防治水土流失的意識仍有待進一步提高，所以仍需進一步加大水土保持宣傳工作，除了每年的水土保持宣傳月活動，還應該和“世界環境日”“地球日”“世界水日”“中國水周”等宣傳活動結合起來，拓展宣傳載體，推進國家水土保持生態文明工程、水土保持科技示范園、中小學教育實踐基地等的建設，全面鋪開水土保持宣傳教育工作進黨校活動[3]。

2.2 加大對水土保持科研的支持力度

水土保持科研是推動水土保持事業發展的重要基礎，由于水土流失的發生、發展受到諸如地形、地質、土壤、植被、降雨等一系列因素的影響，加上各地造成水土流失的原因不盡相同，所以開展水土保持科研工作，可以為水土流失防治工作提供必要的技術支撐，會加快水土流失防治速度，提高水土流失防治水平，充分發揮水土保持法的指引、預測和教育功能。水土保持法第七條不僅強調國家鼓勵水土保持科研工作，還強調“支持”水土保持科研工作，加大對水土保持科研的支持力度，將水土保持科研成果積極轉化為生產力，引導建設單位切實承擔起防治水土流失的法律義務。

3 從對建設單位進行監督執法為主向對建設單位和下級政府及相關職能部門監督執法并重轉變

長久以來，人們的思想上有一個固有的模式，即監督執法涉及兩類法律主體——執法者和被執法者。具體到水土保持領域而言，執法者就是地方人民政府(水行政主管部門)和根據實際情況確定的負責水土保持工作的機構，而被執法者就是在生產建設活動中造成了水土流失的單位、公民。因此，長久以來水土保持監督執法主要是以對建設單位的監督執法為主。一些地方黨政領導唯GDP的政績觀是造成我國環境問題的重要原因，在經濟發展與環境保護之間，地方黨政領導由于任期、升遷等因素會不自覺地選擇經濟發展而忽視環境保護。地方環境保護部門的人、財、物均由地方政府掌控，受地方保護主義的影響，地方環境保護部門難免出現“不敢執法”或者“執法不到位”等現象，無疑放縱了環境違法行為，間接加劇了環境的污染與破壞。2015年1月1日正式實施的新修訂的環境保護法規定了行政機關的內部監督，以加強環境保護監督管理工作。行政機關的內部監督分為4個方面：一是上級政府對下級政府環境保護工作的監督；二是上級政府對下級政府有關部門環境保護工作的監督；三是上級政府所屬的環境保護主管部門對下級環境保護主管部門的監督；四是上級政府所屬的環境保護主管部門對下級政府的環境保護工作進行監督。作為生態環境保護領域的基本法，環境保護法規定的基本制度無疑也是水土保持行業需要遵照執行的，水土保持法也是環境保護法規體系的重要組成部分，因此水土保持監督執法除了要繼續強化對建設單位和公民造成水土流失的違法行為進行監督執法，還應加強對下級政府或者下級政府水土保持主管部門履行水土保持職責的情況進行監督執法，發現有違法行為應當依法給予行政處分的，應該向下級政府或者下級政府水土保持主管部門工作人員的任免機關或者檢察機關提出行政處分的建議。同時按照環境保護法的相關規定，依法應當給予行政處罰，而有關水土保持主管部門不給予行政處罰的，上級政府水土保持主管部門可以直接做出行政處罰的決定。這樣可以有效地避免水土保持監督執法中的地方保護主義，有利于水土保持監督執法工作的開展。現在各地的水土保持監督執法機構已經開始了這方面的工作，截至2014年，全國已經有12個省區市將水土保持工作或者內容納入到對地方政府的目標責任考核中，浙江省還實行了“水土流失終身責任追究制”[3]。

[1] 姜德文.落實中央生態文明建設意見 推進水土保持新發展[J].中國水土保持，2016(2)：1-5.

[2] 李彪.中國水土保持或將進入新時代[EB/OL]. http://www.eedu.org.cn/Index.shtml，2015-11-16.

[3] 劉震.總結經驗 抓住機遇 全面實施新水土保持法[J].中國水土保持，2015(6)：1-7.

[4] 翟然，張薈瑤，張婧雯，等.水土保持預防保護策略與措施探討[J].中國水土保持，2014(5):14-16.

[5] 張小林.對水土保持規劃中劃分水土流失易發區的初步思考[J].中國水土保持，2013(1):9-11.

[6] 朱白丹，戴敏.解讀新水土保持法的執法操作性[J].中國水土保持，2011(6):3-4.

[7] 劉金國，張貴成.法理學[M].北京:中國政法大學出版社，1992：114-116.

(責任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2016)10-0031-03

貴州省教育廳高校人文社科項目(14SSD017)；貴州大學文科重點學科及特色學科重大科研項目(GDZT2010002)

王偉(1972—)，女，貴州貴陽市人，副教授，碩士生導師，博士，主要從事環境與資源保護法、能源法的教學、科研工作。

2016-06-10

中共十八大提出了生態文明建設“五位一體”的戰略。現在，建設山青、水秀、天藍、地綠的“美麗中國”，建設生態文明社會已經成為全社會的共識和行動指南。十八大報告指出，國土資源是生態文明建設中不可或缺的空間載體，每一寸土地都極其珍貴，要大力促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度，經濟社會發展必須建立在資源/能源能支撐、環境能承受、生態受保護的前提之上。水土流失是各類生態退化的集中表現[1]，據全國第一次水利普查的數據，我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，水土流失面積高達294.91萬km2，接近國土面積的1/3。水土流失已經成為我國當前重大生態環境問題，水土流失導致全國年均損失耕地達到100萬畝(1畝=1/15 hm2)以上，造成東北黑土地變薄甚至有的地方的黑土層流失殆盡[2]。為了控制水土流失、保護水土資源、改善生態環境，必須進一步加強水土保持監督執法工作。

修訂后的水土保持法實施以后，通過行之有效的水土保持監督執法工作，有效推動了生產建設單位提高水土保持意識，主動落實“三同時”制度，提高了水土保持方案的編報率、實施率及水土保持設施驗收率，使得較大規模的生產建設活動造成的水土流失加劇的趨勢得以緩解，人為新增水土流失狀況得到有效遏制，水土保持的生態效益明顯，生態環境明顯改善[3]。水土保持法是我國社會主義法律體系的重要組成部分，修訂后的水土保持法強化了政府和職能部門的水土保持監管責任、強化了水土保持規劃的法律地位，強化了------------------