陜西省水土保持生態補償制度的探索與實踐

陜西省水土保持局

(陜西 西安 710004)

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陜西省水土保持生態補償制度的探索與實踐

陜西省水土保持局

(陜西 西安 710004)

水土保持；生態補償；陜西

陜西是全國能源資源大省，能源資源的大規模開發在帶動經濟社會快速發展的同時，也使本就脆弱的區域生態環境遭到了更加嚴重的破壞。建立能源資源開發水土保持補償制度，對加快能源資源開發區尤其是陜北黃土高原地區水土保持生態環境的恢復與重建，加快生態文明建設，意義重大。介紹了陜西省建立能源資源開發水土保持生態補償制度的背景、過程、應用效果及修訂完善等情況。

陜西是全國水土流失嚴重、經濟欠發達的省份之一，水土保持生態建設和經濟社會發展的矛盾十分突出，在經濟發展受制于水土流失的同時，能源資源的大規模開發又進一步加劇了當地的水土流失。因此，處理好經濟建設和水土保持之間的關系，是推動陜西省經濟社會又好又快發展急需破解的一大難題。

1 建立能源資源開發水土保持生態補償制度的背景

陜西省是全國能源資源大省，能源資源的大規模開發，在帶動全省經濟發展的同時，進一步加劇了能源開發區水土流失和生態環境的破壞，嚴重制約了陜西省特別是陜北黃土高原地區經濟社會的全面、協調和可持續發展。

考慮到實際情況，陜西省很早就實行了水土流失補償政策，但有局限性，只對損壞原地貌、植被及水土保持設施致使水土保持功能降低或喪失的按面積一次性征收水土流失補償費。而煤油氣資源開發本身占地面積雖小但對環境潛在危害大，按面積征收水土流失補償費既不科學，又遠不能滿足實際需要。另外，水土流失補償費標準嚴重偏低，既不公平又不合理；征收的資金也不能專款專用，導致水土流失防治資金嚴重不足。建立一套良性的水土保持補償機制和制度，對保護自然資源，保持生態系統的完整性和資源的可持續供應能力，預防和控制水土流失，進而實現可持續發展的戰略目標和生態文明具有重大的理論和現實意義 。

2 能源資源開發水土保持補償標準研究

為了合理確定補償標準，陜西省于2007年組織大專院校、科研機構有關專家在省內外進行了廣泛深入的調研，并聯合西北農林科技大學開展了“能源開發水土保持補償機制研究” 課題。該課題包括“能源開發水土保持補償必要性分析”“能源開發水土保持補償途徑和方式”“能源開發水土保持補償標準”“能源開發水土保持法律政策建議”等4個子課題。按照課題研究計劃，課題組首先開展了能源開發水土保持補償標準的研究，在大量調查的基礎上，抽取了14個煤礦、5個采油廠和5個采氣廠作為樣本，分別按照水土保持功能生態服務價值法、水土流失經濟損失法等方法，對補償標準進行了研究和測算，并于2007年10月形成了《能源開發水土保持補償標準》專題研究報告。報告采用兩種方法計算了煤炭石油天然氣水土保持補償標準：一是按照水土保持功能生態服務價值測算，每開采單位產品消耗的水土保持功能生態服務價值，煤炭為49.93元/t(陜北)、31.08元/t(關中)、16.87元/t(陜南)，石油為230.94元/t，天然氣為0.08元/m3；二是按照水土流失經濟損失測算，每開采單位產品造成的水土流失經濟損失，煤炭為10.75元/t(陜北)、8.62元/t(關中)、4.11元/t(陜南),石油為65.05元/t，天然氣為0.02元/m3。

考慮到陜西省的經濟發展水平、企業承受能力、物價指數等因素，課題組把單位產品所造成的水土流失經濟損失測算結果和初步功能恢復治理所需資金作為確定補償標準的主要依據，提出按照原煤陜北每噸5元、關中每噸3元、陜南每噸1元，原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元的標準征收水土流失補償費。

3 能源開發水土保持補償制度的實踐

2008年11月4日，陜西省人民政府頒布了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，規定對從事煤炭、石油、天然氣開采的企業，按照產品的實際產量計征水土流失補償費，具體按照原煤陜北每噸5元、關中每噸3元、陜南每噸1元，原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元的標準征收水土流失補償費，改變了過去一律按損壞面積計征補償費的方式?！掇k法》的出臺，標志著陜西省能源開發水土保持補償機制基本建立，這對協調資源開發和生態建設，加強全省水土流失防治，保障全省經濟社會可持續發展具有重要的意義。同時，也直接影響了水土保持法修訂中補償費有關方面的規定，倒逼并加快了國家層面水土保持補償費制度的建立。

建立煤炭石油天然氣水土保持補償機制，對陜西而言，是一個全新的課題，在全國尚屬首例。當時，大范圍、多行業的補償機制建立在國內尚處研究探索階段，沒有一個范本可以借鑒?！掇k法》出臺后，社會反響強烈。水利部充分肯定了陜西省的這一做法，并在全國會議上大力推廣陜西省的經驗，兄弟省市紛紛前來考察學習，全國政協也專門來進行調研并形成了《關于我國水土保持補償機制建設的建議報告》。

《辦法》頒布實施后，陜西省水保局會同省財政廳、地稅局等有關部門制定了貫徹落實《辦法》的實施細則，與地稅局聯合召開了征收工作動員會，通過各種形式對《辦法》的主要內容和重大意義進行了宣傳。2009年下半年，陜西省正式開始征收煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費，從開征以來的情況看，除極個別企業外，絕大多數企業能堅持從大局出發，自覺承擔資源開發造成的水土流失社會責任，積極繳納水土流失補償費。截至2015年，全省通過地稅累計代征補償費65億元。為了管好用好這項資金，我們制定了一系列規范制度，并先后下達煤油氣水土流失補償費使用項目資金計劃六批，總計35.7億元，重點實施了“礦區生態再造”“重點水源保護”“城市生態環境整治”“水土保持生態長廊”“淤地壩除險加固”“生態清潔小流域”“水土保持科技示范園”“支持服務體系建設”等八大工程，累計實施項目1 000多個，完成水土流失治理面積4 200多km2，打造出了一批水保示范樣板工程，在全省乃至全國引起了很大反響。

4 水土保持補償制度的完善

2014年以來，陜西省根據財政部、國家發改委、水利部、中國人民銀行四部委聯合印發的《水土保持補償費征收使用管理辦法》(財綜〔2014〕8號)和國家發改委、財政部、水利部三部委下發的《關于水土保持補償費收費標準(試行)的通知》(發改價格〔2014〕886號)，參照水土保持補償標準課題研究成果，結合實際，經充分調研、廣泛征求意見、反復論證修改，于2015年3月30日，由省財政廳、省物價局、省水利廳、省地稅局、中國人民銀行西安分行聯合發布了《陜西省水土保持補償費征收使用管理實施辦法》(陜財辦綜〔2015〕38號，簡稱《實施辦法》)，從2015年5月1日起正式施行。

《實施辦法》全面規范了陜西省生產建設項目水土保持補償費的征收：一是提高了一般性生產建設項目的補償標準；二是除了油氣資源，規定所有礦產資源實行建設期間按照面積計征，生產期間從量計征；三是進一步規范了水土保持補償費的使用，同時明確了違規使用資金的制裁措施。如果說，《辦法》的出臺標志著陜西省能源資源開采水土保持補償機制的基本建立，那么《實施辦法》的出臺，就標志著陜西省水土保持補償機制進入全面規范和完善階段。

5 結 語

陜西省不僅是能源礦產資源大省，也是非能源礦產資源非常富集的省份，現已查明儲量的非煤油氣礦產資源近90種，礦區達1 010處，由于各類礦產資源開采擾動和破壞水土資源程度不同，且不同的礦產資源經濟價值差異較大，為了更科學、更審慎，《實施辦法》并沒有明確規定非能源礦產資源生產期間水土保持補償費征收的標準。從2015年上半年開始，陜西組織相關院校和科研單位就各類非能源礦產資源開采期間對水土保持功能的破壞程度進行了研究。下一步，將進一步加快研究進程，盡快拿出研究成果，爭取2016年底前出臺非能源礦產資源的水土保持補償標準。

(責任編輯 孫占鋒)

S157;F046.2

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1000-0941(2016)10-0019-02

2016-08-01