構建國有農場現代農業經營體系保障糧食安全研究

方麗槐，王彥炯

(浙江省農業廳農場管理局，杭州　310003)

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構建國有農場現代農業經營體系保障糧食安全研究

方麗槐，王彥炯

(浙江省農業廳農場管理局，杭州310003)

分析了糧食安全目標下構建國有現代農業經營體系的重大意義，梳理了我國國有農場經營體系發展脈絡、成效和短板，闡述了國有農場現代農業經營基本特征，系統地提出創新農業經營理念、創新經營政策制度、創新產業組織體系三大創新機制，提出構建國有農場現代農業經營體系的路徑。

國有農場；農業經營體系；糧食安全

構建集約化、專業化、組織化、社會化為特征的現代農業經營體系是十八屆五中全會提出的農業現代化目標重要內涵之一。當前，我國糧食“十二連增”后，農業發展環境面臨農產品價格“天花板”封頂、生產成本“地板”抬升、資源環境“硬約束”等多重挑戰，農業經營格局正在發生重大變化，迫切需要增強農業生產主體經營能力。國有農場作為中國特色農業經濟體系的重要組成部分，具備獨特組織形式、規模化特征明顯、產業體系健全等優勢，在保障糧食安全、加快農業現代化、推進農業發展方式轉變等方面具有重要作用，是現代農業建設的戰略力量，保障國家糧食安全迫切需要系統化重構國有農場農業經營機制和經營體系。但是，國有農場目前也存在各類經營主體間利益聯接方式不完善，各種生產要素組合不科學，在進一步發揮國有農業集約化，規模化，專業化，組織化等優勢方面仍然不足，國家糧食安全穩定器功能的發揮缺乏現代農業經營體系支撐。

1　引論

1.1研究綜述

國有農場農業經營體系是國有農場系統內各類農業經營主體及其經營關系的總和，農業經營體系即農業生產由“分散、低效、碎片”的傳統模式向以集約化、專業化、組織化、社會化的現代模式轉變過程。目前國內學界在我國糧食生產中地位特殊、糧食生產優勢明顯的國有農場在現代農業經營體系建設研究相對較少。厲以寧等認為，國有農場應建立國有資產投資公司，讓國有農場企業成為自主經營市場主體；王守聰認為，國有農場是專業化農業經營主體，現代農業建設水平領先全國，可以顯著提高農業綜合生產能力和產業化經營水平，增強糧食的國家掌控能力；薛建良等認為，發展公司制農業是構建多主體、多層次農墾農業經營體系的關鍵；周業錚認為，必須堅持和完善以職工家庭經營為基礎、大農場統籌小農場的農業雙層經營體制，理清了農墾農業經營主體間的內在邏輯；李慈軍探討了國有農場的農業規模經營的可行性，提出國有農場推行規模化經營的思路；方麗槐提出，創新和完善國有農場農業經營體系的主要著眼點應從加快傳統經營主體的改造提升，加快新型經營主體的培育入手，繼續完善基本經營制度，建立多元化、多層次的經營服務體系。總體來看，普遍研究層次相對單一，對國有農場農業經營體系系統化研究尚不夠系統全面。

1.2產權視角下構建現代國有農場農業經營體系的重大意義

國有農業經營組織形式選擇與創新，是作為土地所有權人國有農場和土地承包經營權主體基于效用最大化對其土地、資本等要素的經營安排。從公共選擇理論看，國有農場是國有農用地所有權與國有農用地承包經營權的產權代理主體，在遵循市場規則的框架內，產權主體的行為博弈必然側重考量政府推動現代農業經營體系標準化樣本的宏觀意志。馬克思曾指出：“土地所有權的壟斷是資本主義生產方式的歷史前提，并且始終是它的基礎”，“壟斷”作為產權的基本特征，在中國特色社會主義市場經濟下同樣存在。國有農場土地權屬單一的產權“壟斷”性一定程度上使得國有農場經營安排比農村集體體現更多產權效用和穩定性，體現了國有農場農業經營能力和優勢。

1.3糧食安全視角下提升國有農場經營能力的內在必然

新時期國家糧食安全戰略的支撐點就是國家對糧食生產的控制力和影響力。國有農場是國家農業資本和國有土地的經營者，可以將糧食戰略產業屬性和國有企業屬性融合，成為國家實施糧食和農業宏觀調控最有力的抓手。一方面，國有農場是可靠的整合農村糧食生產能力的力量。許世衛曾分析指出，糧食安全主要體現在穩定的生產能力、合理的糧食品種結構、較高的糧食自給率等方面，隨著種糧成本上升比較效益下降，大量土地被農戶拋荒，進而影響國家糧食生產。國有農場可以廣泛參與不愿意種糧農民的土地流轉，如安徽2015年部分土地遭農民拋荒嚴重，安徽國有農場及時出手歸集流轉拋荒土地，有效地穩定了糧食生產。另一方面，國有農場是國家能夠掌握的“一把米”。國有農場糧食主要是谷物，絕大部分是口糧，商品率達91.4%，在全國糧食供求格局中，比重雖不大地位卻高。據測算，如將國有農場492萬hm2糧食播種面積的土地全部改造提升為旱澇保收高標準農田，到2020年本系統商品糧產量可達500億kg，如果算上流轉的農村集體土地和海外生產基地，相當于再造一個自身規模的產能，糧食產量可達1 000億kg，足夠滿足全國70%的城市人口1年的口糧消費。這充分說明，在新形勢下國有農場是一支掌握在國家手里，任何時候都可以依賴的“農業國家隊”，是保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的骨干力量。歸根結底，實現上述目標還是需要國有農場提升農業生產經營能力，率先構建更具有內生效率、市場競爭力和可持續發展能力的中國特色新型農業經營體系。

2　國有農場農業經營體系改革發展實踐

2.1發展歷程

我國國有農場農業經營體系的變革和創新是伴隨著我國經濟體制和農業經營制度改革步伐而深入推進的，按照逐步放開搞活、不斷鞏固完善、持續創新提升的路子，改革開放后大致經歷兩個階段：1979—1994年的雙層經營體制構建階段。從20世紀80年代初借鑒農村改革經驗實行家庭聯產承包責任制，興辦職工家庭農場，到1992年推行家庭農場“兩自理、四到戶”改革，初步形成以國有農場統一經營為主導，職工家庭分散經營為基礎，通過土地承包關系形成的大農場套小農場、統分結合的雙層經營體制。1995—2013年的探索新型農業經營組織形式階段，繼續鞏固和完善雙層經營體制制度化和規范化，同時，部分國有農場在確立國有農場資產經營主體地位的前提下，實行模擬股份制、公司制經營等農業經營新形式，鼓勵和引導職工發展各類合作組織。特別是2006年后，部分墾區圍繞做大做強優勢主導產業，在土地規模化經營上做文章，促使家庭農場增加資本、技術等生產要素投入，積極扶持發展農業產業化龍頭企業，進一步完善各類主體間利益聯結機制，推動了國有農場優勢資源的合理配置和生產要素的優化組合，大大提高農業經營的組織化程度。

2.2主要成效

經過多年努力，我國國有農場農業現代化建設取得了巨大成就，各墾區基于各自的資源稟賦和發展特點，不斷完善農業經營體制，大力推進產業化經營，國有農場作為國家可掌控的農業戰略力量，在農業綜合生產能力，產業化經營，現代農業示范帶動力等方面都取得長足進步。同全國農業發展水平相比，國有農場現代農業建設總體處于全國領先水平。

2.2.1農業綜合生產能力優勢明顯據農業部數據，2015年全國國有農場糧食總產量達到350億kg，10年間翻了一番多，平均畝產達到478kg，比10年前提高160kg，高出全國平均水平120多kg；耕種收綜合機械化水平達到87%，比10年前提高20個百分點，高出農村28個百分點；農田有效灌和病蟲害統防統治面積的比率分別達63%和75%，高出全國12和30個百分點；農業科技貢獻率達到56%，主要農產品生產技術全國領先；據農業部相關測算，2014年底國有農場農業現代化水平綜合評價指數達到51.9，遠全國平均水平；創建不同類型現代農業示范區600多個，每年為周邊農村培訓農民近200萬人次，完成農機跨區作業近0.07億hm2，供應良種近20億kg。在《全國現代農業發展規劃》中，農墾規模化農業區被列為率先實現區域。

2.2.2產業化經營水平大有提升多年來，國有農場產業化經營大有進展。各類產業化經營組織數量持續增加，呈現龍頭企業、專業合作組織和專業市場三足鼎立態勢，產業化經營效率、成長性和生命力逐步凸顯，截止2014年11月，全國國有農場產業化經營組織數量5 844個。從主體看，龍頭企業和專業合作組織仍然是產業化經營的主體，分別占比32%和22%；從產業結構看，種植業作為國有農場傳統優勢產業，產業組織數量占比54.3%，特色產業發展勢頭猛。從帶動作用和利益聯結方式看，各類產業化經營組織帶動農戶691萬戶，平均每戶因產業化經營帶來的收入4 915元，國有農場家庭經營戶分享產業化經營成果的途徑日趨多元化。

2.3存在短板

國有農場在農業生產經營上依然存在產業大而不強、生產基礎薄弱、經營規模偏小等問題。

2.3.1集約化經營能力不足各地國有農場集約化經營發展水平不均衡現象突出，仍有部分國有農場限于發展階段和自身實力，對發展農業集約化的認知度較低，資金、人才、技術等要素集聚能力不強，仍舊茍安傳統小戶經營方式，投入粗放，產出附加值低，面對成本上漲、市場低迷的宏觀大環境，經營壓力不斷增大。以浙江調研數據為例，國有農場采用集約農業生產方式的比例僅為17.86%。一是產業集約發展能力不足。部分國有農場產業結構布局零碎插花、結構類同松散、產品低質低端，尚未形成具有較強競爭力的優勢產業帶、特色產業群；二是資源配置低效。資源配置低效和浪費現象仍有存在；三是要素投入粗放。農資產品投入管理粗放，投入不足或結構不合理對農業生產影響嚴重。

2.3.2組織化程度有待提升主要問題表現在部分國有農場產業組織化發展存在異化現象，比較適合于國有農場糧食生產經營模式的專業合作組織占比仍比較低，部分國有農場土地經營關系僅僅表現為單一土地出租，并未進行組織化聯結，以浙江調研數據為例，農場與經營戶的關系僅僅表現為土地出租關系，占比達61.82%。通過引入工商資本，以土地資本等方式入股，或者提供組織化服務的占比僅為12.73%。一是不同主體聯合程度不夠，缺乏科學合理的利益聯結機制，推進專業合作和股份合作乏力，農場職工參與組織化的選擇渠道有待拓寬。二是不同環節缺乏整合。多數農場仍未建立農業生產、農產品加工和營銷各環節緊密銜接的利益聯合機制，縱向各環節的組織化程度和協同發展能力弱。三是缺乏不同業態的融合。

2.3.3專業化水平不均衡國有農場還未將優勢資源布局到糧食產業中高端，尚未形成從產業鏈高端統籌糧食生產和資源到各環節的能力，專業化經營能力打折折扣。全國來看，部分墾區農業生產專業化社會化程度高，引領了現代農業建設，比如黑龍江、江蘇等少數糧食主產墾區推行模式化栽培、測土配方施肥、耕種收機械化等環節的專業化生產比較得力，但是一批實力弱，效益差的農場生產、技術、市場的專業化程度有待提升，存在農業生產非糧化、副業化現象，極大影響國有農場穩定糧食生產的功能和地位。

2.3.4社會化服務相對滯后國有農場現階段社會化現服務尚無法支撐其保障糧食生產生產經營，國有農場社會化服務體系發育不健全，由于農場特殊的組織形式和管理體制導致農技推廣、動植物疫病防控和農產品質量安全監管等公益性公共服務職能缺位，專業服務公司尚未發育成熟，服務體系功能發育遲緩，功能不能有效發揮，所以導致農場、職工和其他生產經營主體在各環節層面無法得到支撐和服務，尤其在風險較大的生產環節，金融保險支持環節，社會化服務都無法滿足經營主體多層次、多形式、多元化的需求。

3　國有農場農業經營體系的基本特征和創新驅動

3.1基本特征

集約化、專業化、組織化、社會化四者相互作用，共同構成國有農場現代農業經營體系的基本特征，成為支撐國有農業現代化的基石。 集約化、專業化強調的是農業經營主體本身的生產經營方式的改造，組織化、社會化則更多地強調的是農業經營主體間的經濟利益聯系的優化。

3.1.1集約化側重微觀層面，通過改造農場傳統粗放化發展方式，實現國有農產生產要素投入由注重創新要素替代傳統要素投入，要素組合關系不斷優化，要素利用效益提高。

3.1.2專業化側重中微觀層面，通過摒棄國有農場“小而全”、“小而散”的傳統職工農業經營方式，深化分工協作，鼓勵向專業化發展，培育信息服務、農機服務等專業服務提供商，促進農場生產經營、服務主體或區域的專業化。

3.1.3組織化側重產業鏈中觀層面，通過構建相關者參與農業產業鏈利益分配機制，促進國有農場新型農業生產經營主體或服務主體的發育，引導農業生產經營或服務主體之間加強橫向聯合和合作；形成大型集團帶動產業公司、國有農場、新型主體和家庭職工的糧食生產全產業鏈一體化格局。

3.1.4社會化側重宏觀層面，國有農場在農業經營層面要通過引導社會力量參與服務、經營主體互助服務，進一步完善社會化服務體系，在投入層面廣泛吸引工商資本、社會資金以及外資投入農業，形成多元化、社會化投資的局面。

3.2創新驅動

3.2.1創新農業經營理念經營理念創新是構建國有農場新型農業經營體系的前提。要以市場理念統籌安排資源要素，在國際大市場供需背景下決定糧食生產經營決策行為。要以工業的理念推動農場按照專業化、規模化、標準化、品牌化的方式組織糧食生產加工儲備和流通。要以社會化理念創新農業投入機制，將社會管理理念引入農村農業領域，使農業投入資金持續穩定增長。要以法制的理念規范國有農場經營主體合同契約關系，切實保障經營行為法制化。

3.2.2創新經營政策制度經營政策制度創新是構建國有農場新型農業經營體系的基石。通過創新和完善國有農地制度，要針對國有農場土地承包租賃經營主體及形式多樣化的實際，構建權利和義務清晰對等的差異化契約關系，夯實經營基礎。創新和完善基本經營制度。堅持和完善以職工家庭經營為基礎、大農場統籌小農場的農業雙層經營體制，著力在統與分兩個層面推動經營制度創新，增強農場的協調服務功能，形成多元化、多層次的經營服務體系。創新和完善經營機制，以制度創新重構農場農業產業鏈各主體合作關系，形成緊密利益關系和互利共贏新格局。創新和健全各經營主體之間的利益聯結機制和制衡機制，保護糧食生產的微觀基礎。

3.2.3創新產業組織體系產業組織體系創新是激發國有農場新型農業經營體系活力的源泉。通過創新服務模式，增強多種形式服務主體對經營主體的服務功能。創新協作模式，引導各新型經營主體、產業上下游生產或服務主體之間通過土地、資金、技術、品牌等入股，或合同契約模式等加強合作，開展生產和服務合作，形成組織協同效應。創新產業整合方式，通過成立全國性農墾糧食產業聯盟，建立國際大糧商，解決糧食生產安全重大經營決策協調一致問題，為發揮國有農場在現代糧食生產經營中的產業鏈整合作用提供平臺。

4　構建國有農場農業經營體系路徑

黨的十八大首次提出培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建新型農業經營體系，十八屆三中全會提出堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營等共同發展的農業經營方式創新，十八屆五中全會提出發展多種形式適度規模經營。從國有農場承擔的糧食安全戰略保障功能看，增強國有農場經營能力，必須構建立體式復合型現代農業經營體系，形成保障國家糧食安全的國有農場先進經營能力。

4.1堅持職工家庭經營是基礎

職工家庭經營解決的是資源利用效率的問題，目的是確保生產環節微觀效率最大化。從全世界范圍看，家庭經營都是農業生產中的基本形式。目前，全國墾區共有家庭農場114萬家，經營耕地500萬hm2左右，占農墾耕地總面積的80%，家庭經營確定無疑是國有農場糧食生產的基本盤，要充分調動職工家庭經營積極性，切實保障經營自主權，通過提高家庭經營集約化、規模化和專業化水平提高農業生產資源要素配置效率和農業產出效益，形成愿種糧，能種糧，種好糧的引導機制。但也要防止簡單固化承包關系，阻礙合理的規模經營發展。

4.2堅持國有農場統一經營是主方向

國有農場統一經營解決的是資源配置效率的問題，目的是確保全環節宏觀效率最大化。糧食生產具有鏈條長，風險大，環節多等自然與社會雙重屬性。國有農場通過將家庭農場納入涉及農業生產產前、產中、產后整個產業體系，實現農業技術推廣、農情預警監測、質量安全控制、生產統一管理、市場營銷開拓統籌經營國有農場必須通過企業化改造，建立公司化運營機制，提升農場企業運營效率。積極推進國有農場經批準采取作價出資(入股)和授權經營的方式處置原來的生產性、經營性國有劃撥建設用地和農用地，做大做強國有農場經營實力。但也要防止統的過死影響效率。

4.3積極培育多元化新型農業經營主體

新型農業經營主體解決的是農業生產組織化依靠的是誰的問題。各類新型經營主體組織屬性、產權屬性和分配關系不同，內在運行機制和比較優勢也不一樣，彼此之間既有替代關系，也有互補關系，需要促進多元主體共同發展。一是要著力培育產銷一體化國家級糧食生產龍頭企業，通過龍頭企業掌控農村糧食生產能力，有條件的可以走出去。二是要積極探索培育契約化產業聯合體。通過“集團公司+農場+新型經營主體+社會服務組織”，將優勢資源和終端環節集中掌握，將專業化集約化生產基地交給農場職工和新型生產主體。

4.4著力發展適度規模經營和農業社會化服務

適度規模經營主體與全程社會化服務相結合，是我國農業現代化的必然趨勢。構建權利義務清晰的國有農地經營制度，在市場框架下通過土地規模經營為標準引導國有農地資源科學配置。通過適度引導，家庭經營戶在實踐中可以通過聯戶經營、股份合作、代耕代種、訂單農業等主體間或合作、或委托的經營方式，同樣能夠實現土地規模化經營，進而降低生產和交易成本，提高農業集約化和組織化水平，在生產資料供應和產品銷售方面實現規模效益。國有農場要圍繞農業各環節，促使各類服務主體發展壯大，為經營主體提供完善的社會化服務。當然，由于我國各地自然條件、種植結構和經濟發展水平存在巨大差異，適度的科學口徑要因地制宜，既要要防止過度集中而不“適度”的傾向，也要防止碎片化傾向。

4.5發揮工商資本引領現代農業的示范作用

工商資本進入國有農場，可以輸入現代生產要素和經營模式，還通過自建基地、連鎖種植、聯合合作社帶職工家庭等方式，提高了職工家庭的質量意識和技術水平。支持工商資本在良種繁育、高標準設施農業、科研示范推廣等適合企業化經營的領域發展種養業，開展產前產中產后的加工、營銷、技術等服務。一是要選擇有實力有耐心的工商資本；二是要引導工商資本進入農業生產經營。特別要防止過度資本化，防止工商資本依靠自身實力抬高土地租金，擾亂周邊農村農地流轉市場，擠占其他經營主體的生存空間。◇

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(責任編輯李婷婷)

State-owned Farm Modern Agricultural Management System Construction Under Food Security

FANG Li-huai，WANG Yan-jiong

(Farm Bureau， Zhejiang Agriculture Department， Hangzhou 310003， China)

This paper analyzed the significance of construction Farm Modern Agricultural Management System under food security, analyzed development context, effectiveness and short board of China’s state-owned farming system, described the basic features of State-owned Farm Modern Agricultural Management System, proposed three innovative mechanisms of agricultural innovation philosophy, management policies innovation, industrial organization system innovation, proposed the path to build State-owned Farm Modern Agricultural Management System.

state-owned farm；agricultural management system；food security

浙江省農業軟科學項目(項目編號：ZJNYRKX201506)。

方麗槐(1957—),男，學士，高級經濟師，研究方向：國有農場管理和政策、農產品質量安全管理。