南京市生產建設項目水土保持方案編制存在的問題探討

鄧先兵，朱燕飛，錢　洲

(南京市水土保持管理中心，江蘇 南京 200008)

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南京市生產建設項目水土保持方案編制存在的問題探討

鄧先兵，朱燕飛，錢洲

(南京市水土保持管理中心，江蘇 南京 200008)

[摘要]針對水土流失問題已成為制約區域經濟社會可持續發展和生態文明建設的一個重要因素這一現狀，南京市于2013年成立了江蘇省首個市級水土保持管理中心，以規范和監督開發建設項目，控制開發建設導致的水土流失。目前，已推動30個項目編制了水土保持方案(方案書19個、方案表11個)，其中完工2個、在建16個、未開工12個。結合工作實踐，針對南京市生產建設項目水土保持方案編制存在的問題進行了探討。

南京地處長江下游，丘陵地貌特征明顯，年均降水量大、強度高，大規模的城市開發使地表遭受強烈擾動，極易發生水土流失。城市水土流失，造成土地裸露、景觀破壞，同時流失的土壤淤塞下水道和河道，造成內澇，影響城市正常運行。可以說，水土流失問題已成為制約南京市經濟社會可持續發展和生態文明建設的一個重要因素。針對這一現狀，南京市于2013年成立了江蘇省首個市級水土保持管理中心，以規范和監督開發建設項目，控制開發建設導致的水土流失。目前，已推動30個項目編制了水土保持方案(方案書19個、方案表11個)，其中完工2個、在建16個、未開工12個。現結合技術審查實踐，就南京市生產建設項目水土保持方案編制存在的問題，與各位同仁探討。

1方案格式

《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008) (以下簡稱《規范》)對水土保持方案報告書內容有明確規定(見《規范》附錄A、B)，現方案報告書基本按給定的格式執行，但有專家認為編寫的格式應當與《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》(水保監〔2014〕58號)(以下簡稱《要點》)所列要點保持一致，筆者認為不妥，理由如下：

(1)從法律效力來講，《規范》是由建設部和國家質監總局聯合發布的“國標”，對國內所有建設項目開展水土保持工作具有指導作用，部分強制性條文必須執行；而《要點》高屋建瓴地提出了方案編制工作的審查重點，發布對象是各位評審專家，其內容只對技術審查工作具有指導作用，但以其來替代《規范》，顯然不嚴肅。

(2)從兩者內容來看，《規范》附錄A明確了章節的編排次序和主要反映的內容，層次清晰；《要點》其實也強調了方案格式的規范性，如第2條明確指出“編制總則應分方案編制的目的與意義、編制依據、水土流失防治的執行標準、指導思想、編制原則、編制階段和方案設計水平年5節編寫”，與《規范》附錄A基本一致。當然，針對有些方案，為了更好地表達審查的重點，《要點》沒有拘泥于《規范》的格式來敘述，如對第五章“主體工程水土保持分析與評價”，《規范》規定按6節編寫，《要點》首先點明幾處重點，然后提出了①制約性因素、②項目方案比選、③推薦方案水保評價3點要求。筆者認為《要點》是為了讓審查專家清晰區分制約性因素和比選性指標，所以將①、②兩項分列。《規范》將“方案比選與制約性因素分析與評價”合為一節更合適，因為制約性因素在參與比較的任何方案中均存在，所以該項內容應該屬于方案比選的一部分，在確定推薦方案后，再對該方案從水保角度做更細致的評價與分析，分成各個節展開來論述，內容更加充實。因此，從方案書編制格式來講，沿用《規范》要求的編制格式更妥。

至于方案表，《規范》也給出了附錄B所列的格式，該表基本反映了防治責任范圍、可能流失量、防治措施等核心內容，很簡明扼要，再配以圖表，監督管理和參建各方人員基本都能看懂并抓住重點。而目前南京市的方案表實際是方案書的縮小版，很多原則性表述和共性的內容沒有必要列入，若列入反而使閱讀者難以抓住重點。作為監督管理的專業人員，對市內水文、土壤、降雨、水土流失等基本情況都很熟悉，而具體實施人員也沒有必要了解如此多的內容，因此建議按照《規范》附錄B填寫即可，關鍵是要歸納準確、表達清晰、圖文并茂。

2方案內容

2.1編制總則

(1)編制依據。目前在給出編制依據時存在兩個方面的問題：一是給出的依據比較多，有不少只是沾邊的法律法規，并無必要羅列出來；二是不注意法律法規等的修訂與廢止，如新修訂的環保法、各省水保條例等已經頒布實施了，還羅列舊的版本是不妥當的。

(2)水土流失防治執行標準。對于防治等級，《開發建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008) (以下簡稱《標準》)明確規定：國家級三區及省級重點預防區為一級，省級重點治理區和監督區(新水保法取消了監督區說法，代之以“易發區”)為二級，其他為三級。重點預防區和重點治理區劃分均應為“依法劃定”，即新水保法第十二條“縣級以上人民政府應當根據水土流失調查結果劃定并公告水土流失重點預防區和治理區”，“易發區”應在人民政府批準的水土保持規劃中劃定。目前由于各級對于“兩區”的理解深度不一致，導致“兩區”劃分脫離實際的情況發生，如江蘇省“兩區”中預防區未包含南京市城區，而南京市城區的寧鎮山脈依照水保法及其解釋應當為“重要水源涵養區”，理應被劃入“預防區”。在具體操作時，對于南京市城區項目，按兩區劃分達不到二級的可以根據《標準》第5.0.3條按照項目對于生態功能保護區、景觀保護區等產生的影響，經論證后提高為二級或者一級。南京市集中了紫金山等諸多自然風景區，一旦發生水土流失，則產生的負面影響較大，目前南京市城區建設項目防治標準基本為二級，但是在論證上還顯得不夠深入。

(3)設計深度。從已批項目來看，開工后補報方案的項目占到1/3，而《開發建設項目水土保持方案編制技術指南》明確規定已開工項目的設計深度必須達到初步設計深度，甚至從邏輯上來講，既然已經開工，那么按照“三同時”“先攔后棄”原則，水保措施應該達到施工圖設計深度才可以滿足要求。參照水利水電工程初步設計規程，對于措施中涉及的建筑物數量、尺寸、結構形式等都必須明確，而一些編制單位故意隱瞞工程真實動態，然后將方案編制至可研深度，其中的措施尺寸、結構形式都套用定型設計，數量和位置則根據項目占地大概布置，完全不顧項目實際情況。造成此種情況的原因，一是為了減少工作量，二是很多編制單位不具備初步設計的技術力量。

2.2項目概況

據《中國儲運》記者查到的更多的披露信息顯示，阿里將設立一家控股公司，作為本地生活服務的旗艦公司，并已收到來自阿里集團和軟銀集團等投資者的超過30億美元投資承諾。

項目概況包括項目組成及總體布置，本節是很難把握的一節。目前編制的方案往往照抄項目可行性研究報告的方案特性表，而對于水土保持關注的重點則關注不夠。其實，如何表述項目的特點，表述專家想要了解的內容，才是關鍵。無疑，與水土流失高度相關的內容才是重點，如占用地表面積，土方開挖與轉運和回填、棄置安排，所占土地的坡度和覆蓋情況，邊坡或基坑的坡度和高度、巖土組成、地下水情況等。以上內容一般用文字很難表述和理解，所以必須有清晰完整的附圖，必要時可提供項目可行性研究報告、初設報告，以配合專家閱讀理解。

2.3項目區概況

考慮到我國幅員遼闊，生產建設項目類型繁多、規模各異，《規范》對本節的內容要求得非常詳細。其實對于大多數項目，特別是城市建設項目，往往土建規模并不大，因此對于小范圍的情況描述會顯得尤為重要，尤其是與水土流失和水土保持相關的，如土壤類型、本土植被構成、光照、積溫、降雨等。對于水土流失現狀，較多的是利用南京市2001—2010年小流域水土流失定量監測地理信息系統監測結果中項目所在小流域10年平均分級水土流失情況，但本人認為僅僅如此還不夠，因為項目所處小流域各個微觀區域的流失強度也是懸殊的，強烈的如建設工地可以達到數萬噸級，輕微的如林地可能沒有流失，這就要求我們對現場的情況掌握得比較透徹，再根據地形、植被、地表土壤情況等做出綜合判斷。

2.4主體工程水土保持分析與評價

(1)主體方案的比選。目前的一個通病就是沿用工程可研報告中的方案進行比選，而可研報告方案比選的標準往往是投資效益和投資回收期，水土流失因素一般不會提及。作為水土保持評價單位全篇轉述可研方案的比選顯然是缺乏職業精神的，應當在詳細分析工程施工造成的地表擾動、植被損壞、水土流失之后，再評價方案在水土保持方面的優劣，進而確定在防治水土流失方面最優的推薦方案供專家和業主權衡。

(2)可研報告推薦的方案評價。在方案比選形成推薦方案的基礎上，《規范》原本要求的是對推薦方案的各個方面作出水土保持評價，如方案對地表造成的破壞、產生的土石渣量等，以評價方案中具有水土保持的措施效果如何，是否需要改進及對缺乏的措施在方案中予以補充，《開發建設項目水土保持方案編制技術指南》要求的是將具有水保功能的設計列出加以評價并列明投資，而現在的方案更多的是為了羅列而羅列，如排水、噴護、綠化、洗車場等，忽視了本節的宗旨是為了評價并找出主體設計中有關水保方面的不足。

(3)工程建設對水土流失的影響因素分析。本節往往千篇一律，泛泛而談，譬如：產生大量挖填方、造成地表擾動，加劇水土流失，等等，而實際上不同類型的項目在工期、擾動類型等方面均有較大差異，即使是同類項目如房地產項目也各有特點，有的是深基坑連續墻支護，有的是淺基坑邊坡土釘墻噴護，有的是井點排水，有的是明排，等等。因此，需要方案編制人員具有一定的工程技術功底，否則編制的方案沒有針對性，沒有指導意義，不利于水土保持工作的開展。

2.5水土流失防治責任范圍及防治分區

(1)防治責任范圍。主要是直接影響區的確定，不應以簡單外延劃分。如房地產項目考慮紅線外臨時租地用于堆放材料和臨時棄土轉運堆置，緊靠水庫的房地產建設項目的直接影響區需要考慮開挖坡面雨季挾沙匯水對下游的影響；若項目區有排洪要求，則直接影響區還應考慮洪水的沖擊范圍。

(2)水土流失防治分區。主要結合工程布局和施工區進行防治分區。大型項目如水電站、工礦企業占地較大，各個分區也較明晰，比較容易劃分，一般一級區分為永久和臨時兩部分，二級區則在一級區中歸類；而城市中的房地產開發項目，由于土地資源相當寶貴，基本上整個紅線范圍內90%以上的面積出于人防要求和節約利用土地考慮，都會修建地下空間，導致設計的主體建筑物很大一部分與地下空間重疊，往往在二級分區中的建筑區、道路廣場區、綠化區(主體工程防治區)和臨時堆土區、施工生產生活區(臨時設施防治區)其實不那么清晰。在實踐中，怎樣區分會好一點？筆者認為：房地產項目水土流失防治分區應詳細分析地下空間的構成，把大的框架分為兩片，一片地下，一片地上。對于地下，水土流失重點來源于邊坡和基坑內松散開挖面，措施方面主體工程設計一般已設計邊坡防護，起到了預防水土流失作用，對于基坑流失主要是采取多設沉沙池沉淀的方式來減少泥沙外排；對于地上，主要是施工機械碾壓和臨時堆土，相應措施無非也是覆蓋、截水槽、圍擋等，至于施工后期地面基本已硬化或綠化，流失因素所致水土流失已不強烈。

2.6水土流失預測

預測范圍一般都不會有問題，一般為項目建設區，不含直接影響區。在時段上，生產建設項目可能產生的水土流失應按施工準備期、施工期、自然恢復期三個時段進行預測。而流失量最大的是施工期，房地產建設項目施工期一般可分為基礎開挖、主體工程施工、裝飾整理三個階段，每個預測單元的預測時段按最不利的情況考慮，超過雨季長度的按全年計算，不超過雨季長度時按占雨季長度的比例計算。在這里，最可能出現理解錯誤的地方是雨季按全年計算，導致了施工期匯總后計算時長有的竟然超過實際工期一倍。顯然，這不符合邏輯。筆者認為，《規范》原意為對不足一個自然年而又跨一個汛期的按一個自然年計算，而如果合計達到或超過一個自然年的，那么在年內根據降雨強度再做適當調整，但不應當超過總預測期。

2.7水土流失防治措施布局

(1)防治措施體系及總體布局。防治措施體系一般以水土流失防治措施體系表和水土流失防治措施體系框圖來列出，需要注意表、圖中應有主體工程已有措施和本方案補充設計措施。另外，建議補充主體工程已有水土保持措施項目、工程量、單價、投資表，以利竣工驗收。

(2)分區防治措施和典型設計。目前方案的通病是所有設計千篇一律，放之四海而皆準，究其原因是大多方案是按可研深度編制而成。其實，目前南京市所有的項目都沒有進行水土保持初步設計，拿一個標準的典型設計，施工單位如何施工？很顯然，要做到讓施工單位可以看圖施工，分區防治工程措施和臨時措施一定要定位，并在水土流失防治分區及水土保持措施總體布局圖中標出。如施工臨時排水溝系統布置、走向、與區外排水系統連接等都應在布局圖中標明；典型設計應根據參數計算和設計，并配有文字說明，設計圖應有平面和剖面圖，制圖要規范。

2.8水土保持監測

(1)監測內容。從影響程度來看，城市水土流失和水土保持監測的重點在于水土流失對城市排水系統的危害。城市水土保持監測按重要性排列如下：①水土流失動態。主要為水土流失面積、強度和總量的變化及其對周邊地區造成的危害與趨勢。②水土保持措施防治效果。主要為各類防治措施的數量和質量，包括工程措施的穩定性、完好程度和運行維護情況，林草措施的成活率、保存率、覆蓋率，以及各類措施的攔渣、保土、沉沙效果。③水土保持生態環境變化監測。主要為項目占地和擾動地表面積、挖填方及面積、棄土及堆放面積、項目區林草覆蓋率等。

(2)監測方法。考慮到南京生產建設項目多為房地產建設項目，水土保持工程較小，選用的監測方法可簡化。按《規范》要求，小型工程可采取調查監測或場地巡查的方法，結合排水溝分區布置沉沙池，也可用體積法測算水土流失量，進而評估水土流失危害。

(3)監測成果要求。南京市現要求按季度向有關水行政主管部門報送“生產建設項目水土保持監測報告表”，并提供重點監測區域防治措施影像資料；因降雨、大風、人為因素發生嚴重水土流失及危害應及時報告有關情況；水土保持監測任務完成后，應于3個月內報送“生產建設項目水土保持監測總結報告”。

2.9投資估算及效益分析

目前在投資構成上存在有兩種趨向：一種是不列主體已有的水土保持措施明細和投資，另一種是將主體已有和方案新增混合在一起。筆者認為，兩者均不妥當，從邏輯上來講主體工程水土保持投資理應屬于水土保持投資，但又已在主體工程投資中計列，所以比較合適的處理方式應是將兩者均列出，然后注明哪些是已有的，哪些是新增的，這樣主管部門和建設單位都一目了然，利于落實投資從而保證新增措施的實施。

對于具體的單價分析，筆者認為按照與主體一致的原則，能沿用主體設計中單價的均可引用，主體工程設計沒有的，工料機采用主體價格水平、定額采用水土保持定額，更符合實際。

2.10防治責任范圍圖

防治責任范圍圖應以粗線明示項目建設區和直接影響區，在項目建設區內采用相對較細的不同彩色線條和斑塊區分二級分區，如建筑區、道路區、綠化區等；考慮到監測點較少，可將防治責任范圍圖與工程措施布置圖合成一張圖紙，工程措施圖圖例應清晰完整，圖面布置簡潔明了，易于區分，工程量匯總齊全，讓人看了一目了然，便于施工。

(責任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)07-0014-04

[作者簡介]鄧先兵(1981—)，男，湖北潛江市人，工程師，學士，主要從事水土保持監督管理、技術服務工作。

[收稿日期]2015-08-03

[關鍵詞]生產建設項目；水土保持；方案編制；南京市