政府官員行政不作為問題分析

宋摩西

西華師范大學，四川　南充　637000

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政府官員行政不作為問題分析

宋摩西*

西華師范大學，四川南充637000

近年來隨著我國反腐力度的逐漸加大以及網絡監督、群眾監督的迅速發展，一些官員為了避免承擔行政責任、規避公眾焦點，把“多做多錯、少做少錯、不做沒錯”作為日常行政的最大信條，在實際工作中出現了庸政、怠政、懶政的現象，這種現象折射出的是責任意識、擔當意識、服務意識的缺失。導致這種現象的原因主要包括監督體系的不完善、權力分配機制不健全、權力尋租、缺乏責任和擔當意識，針對以上幾個問題本文提出加強選人用人制度建設、完善權力運行監督機制、優化權力分配機制、加快權力清單和獎懲制度建設的建議。

不作為；制度；權力；責任

“行政不作為是一種違法的行政行為。行政不作為侵害了行政相對人的利益，以及國家和社會公共利益，損害了政府的威信，違背了依法行政的基本原則，背離職權職責的統一性”①。自從習近平總書記提出了“三嚴三實”之后，即“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，謀事要實、創業要實、做人要實”，全國各地都開展了相關的專題教育。作為國家公職人員手里握著人民賦予的神圣權力，肩負著黨和人民的期望和信任，本應懷著敬畏之心、兢兢業業地履行法定職責，然而現實生活中一些行政人員把黨和人民的信任拋到腦后、忘記了自己身上的責任和重擔，他們“在其位未謀其政”懷著能過且過的心態看待工作，這種“為官不為”的思想和做派嚴重阻礙了中央政策的執行、貽誤了地方的改革發展、抹黑了黨和政府在人民心中的形象。

一、行政不作為的內涵及其表現

行行政不作為的主要界定標準即在自己的職責和能力范圍內“能為而不為”，其主要表現形式有以下幾種；其一，拒絕履行自身的法定責任與義務。一些官員缺乏基本的政治素質和職業道德素質，自以為手中握有“鐵飯碗”而降低對自己的要求，縱使法律賦予了公共權力卻拒不履行與之相對應的責任與義務。其二，找借口拖延履行自身的責任與義務。一些官員的官僚主義作風嚴重，“依權壓人、依權欺人”的現象時有發生，對于行政相對人要求辦理的事情置若罔聞，所謂“北漂小伙返鄉6次辦護照”是典型的依權欺人，從而達到其拖延履行其責任的目的。其三，行政過失不糾正。一些官員在執行公務時由于業務不熟練或其他一些原因導致行政過失，但礙于面子或怕行政相對人對其進行上訪，從而拒不承認其犯下的錯誤，導致舊的問題沒解決又出現了新的問題。

二、官員不作為的原因分析

(一)缺乏擔當和責任意識

習習近平總書記在多次講話中指出：“堅持原則、敢于擔當是黨的干部必須具備的基本素質。為官避事平生恥。擔當大小，體現著干部的胸懷、勇氣、格調，有多大擔當才能干多大事業”②。現實生活中許多官員缺乏工作的積極性、攻堅克難的勇氣、為人民服務的熱枕，在實際的工作過程中許多官員抱怨“當官難、做事難”，抱著“當一天和尚撞一天鐘、混一天少三晌”的心態，把工作當作消磨時間的一種方式，沒有認識到自己手中的權力是從何而來、為何而用、如何用好。許多官員為了“明哲保身”終日無所事事，以此來減少行政過程中的紕漏進而規避組織和大眾的關注，以至于從以往的“門難進、臉難看、事難辦”轉變到現在的“門好進、臉好看、不辦事”，為官不為折射出的是官員的擔當和責任意識的缺乏，因此在應對政府官員行政不作為的問題上如何加強官員自身的責任意識、提升官員自身的擔當能力顯得尤為重要和迫切。

(二)權力尋租

權權力尋租是各級政府官員以手中的權力作為籌碼來謀取自身經濟利益的一種非生產性活動，其實質是把權力商品化并以權力為籌碼參與市場競爭和商品交換，進而謀求官員私人物質和金錢利益。行政權力的公共性和行政權力官員個人行使是相矛盾的，經濟人假設認為無論處于什么地位的人在實際的工作過程中都是為了最大限度地追求私人利益的。雖然這種假設過于絕對，但是一些官員在使用手中權力的過程中難免會對自身利益進行考量，伴隨著我國改革開放事業的不斷向前推進，我國的經濟得到了快速發展且經濟總量已經躍居世界第二，在社會自治組織和自治能力低下、市場機制不完善的情況下，政府作為公共權力的行使者在資源分配中扮演著超重的角色、滲透到社會的方方面面，一些官員借助項目審批、政府特許經營、價格管制、政府采購等渠道對私人企業主吃、拿、卡、要。權力尋租的溫床在這條灰色利益鏈的基礎上逐漸形成、發展。在這種辦事邏輯下一些官員特別是基層官員自以為“山高皇帝遠”加之行政監督的缺位，把“拿錢辦事”看成了理所應當之事，如果缺乏利益輸送，這些官員借以各種理由來推脫，背后隱藏的卻是“無利不作為”。

(三)權力分配機制不健全

“至少仍有一些機構只有權力而幾乎不承擔責任，政出多門、職責不清、職能錯位等現象更是大量存在。”③在權力分配不明確的情況下，許多公共問題出現后不清楚問題的主管部門導致政出多門或者各自為政，問題在不斷地推諉中長期拖延其實質仍然是為官不為，隨著時代的發展以及新事物的出現需要及時更新權力分配體制。在過去的十幾年里，網絡購物、跨國代購、各類培訓機構等一系列新生事物的出現迫切需要相關的部門、人員加以有序化管理，然而由于行政體制改革滯后于市場經濟體制改革導致缺乏相關的職能部門，在缺乏相關的職能部門的情況下必定出現不作為。在新形勢下我國應當加強行政制度和機制的更新系統建設，根據時代的發展來不斷改革我國現行的制度和機制，讓制度和機制的改革走在問題的前面做到防患于未然。

(四)監督體系不健全

我我國的行政監督分為內部監督和外部監督，內部監督主要包括自身監督、審計監督、檢查監督和復議監督等，而外部監督則包含權力機關監督、黨政監督、社會監督、輿論監督和司法監督等。我國的監督方式看似較多但大多如同虛置，許多監督方式沒有發揮應有的作用、監督方式過于依賴外部監督，監督工作還沒有實現規范化、系統化、制度化，不作為的事件之所以廣為人知，往往因行政過失造成惡劣影響后通過網絡渠道才得到進一步的傳播，現行的日常行政監督工作大多流于形式、力度較小，難以實現行政監督的初衷。在監督無力的地域或部門一些官員往往抱有僥幸心理妄想成為“甩手掌柜”，在不作為的心態下在一地域往往形成庸政、懶政、怠政的政治生態。目當前我國的行政體制改革正處于改革的深水區，而為官一任不作為逐漸成為國家政策、政令難以得到貫徹執行的重要障礙，如何解決不作為的問題不僅關乎到局部的公共利益更關乎到改革能不能進行下去的問題。通過查閱相關文獻和資料，下面將針對以上問題提出具體的解決建議。

三、解決行政人員不作為的措施

(一)加強選人、用人制度建設

當當前我國的選人、用人機制還是不健全，千里馬常有而伯樂不常有，許多領導在官員的選撥、任命上摻雜著個人感情因素過多，被候選人的能力因素被邊緣化，沒有做到公正的競爭程序、公平的選拔標準，導致許多被選拔上來的干部大多關系是一流的、能力卻是不入流的庸才，而眾多能力優秀的卻因關系這個“軟實力”被淘汰掉，這顯然是違背優勝劣汰的競爭機制的，因此我們應該加強選人、用人制度建設，倡導公平、公正、公開的選撥機制，對被選拔人要進行全面、客觀、科學的評價，特別是應該把被選拔者同事的意見以及當地人民群眾的意見糅合進去，規避選拔過程中的情緒化、感情化、非理性化。

各各級政府應加快建立完善的培訓制度，然而現實中的干部培訓機制大多迫于壓力、流于形式，甚至許多領導干部在培訓的過程中偷梁換柱讓自己的下屬代替自己接受培訓，針對這種現狀領導干部自身應該認識到培訓的重要性和必要性，從思想觀念上轉變過來并進一步強化培訓意識，要成為培訓機制建設的倡導者、領導者、推動者、參與者，促使培訓機制成為行政體制這個有機體的一部分，真正實現培訓的常態化、規范化、制度化，與此同時健全干部的任用、退出機制，“水至清則無魚，人至察則無徒”，在任用下屬的時候領導干部切不可責全求備，而應在全面、細致的考查的基礎上堅持用其所長避其所短、量才適用、量崗適用的原則。在退出機制建設方面，各級政府應在年度考核的基礎上對于那些“為官不為”或“為官亂為”的官員進行辭退，凈化政治生態環境。

(二)完善權力運行監督機制

“十六大中指出建立結構合理，配置科學，程序嚴密，制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀福利”。④英國阿克頓勛爵曾經說過“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。因此我們不能幻想干部自身的廉潔自律，我們還要堅持內外兼治、表本兼治的原則，一方面我們要強化領導干部的廉潔意識、提升領導干部的道德情操，另一方面我們也要加強監督機制的建設。在健全權力運行機制的過程中我們應該加強以下幾個方面的建設。首先，建設多元化的監督機制。對于國家干部的監督我們應該堅持建立政府內部監督、黨的監督、公檢法的監督、群眾監督、媒體監督、網絡監督等相結合的多維度，監督機制，通過充分調動、整合各種監督力量形成監督的有效性。其次，保持監督主體的獨立性。監督主體是否具有獨立性直接影響到監督的效果，“清代還曾有過“御史言事，不先自臺長”的規定，檢察官的相對獨立性，是監察制度，得以正常推行的保證”⑤因此政府在強化監督機制的同時，也有必要保持行政監督的相對獨立性，避免出現既是運動員又是裁判的現象出現。最后，建立理性化的監督機制。目前對于黨政干部的監督出現了非理性化的現象，個別人員在網絡上散布謠言、上傳有關干部不法行為的視頻、偷拍干部私人生活等等，這些非理性化的監督行為本身就是違法行為，這種現象的出現不僅說明了群眾在監督過程中的不理性一面，同時也從側面反映出了其他監督渠道的失效，因此群眾的監督權力應在法律的允許范圍內理性地行使，其他監督主體應積極履行自己的監督權力，通過各監督主體的相互配合和協作實現監督的理性化。

(三)優化權力分配機制

在優化權力分配機制過程中我們應該從兩個角度著手，一方面我們應該加大權力清單制度制定速度和執行力度，權力清單制度是優化權力分配機制的重要一環，權力清單制度是建立在崗位基礎上的論崗賦權，不同的崗位與之配套的權力也是截然不同的，借助權力清單制度我們可以厘清權力歸屬的部門和崗位，并進一步劃清不同部門的權力界限，為權力運行創造一個合理有序的環境。另一方面我們應該強化責任意識。有權力就必須要承擔與之對應的責任，個別領導干部缺乏責任意識在行使手中的權力時毫無約束，以致于在權力運行過程中出現了缺位、錯位、越位等現象，因此明確權力的同時也要強化責任意識，借助權力清單責任到人以此來規避行政中的不作為、亂作為現象。

(四)加快績效評估和獎懲制度建設

我我國的行政績效評估機制也在逐漸地建設和完善中，但是仍然存在著許多主客觀因素影響著績效評估的公正性和客觀性。首先，部門一把手的個人情感和非理性判斷在績效評估中扮演了超重的角色，在權力的巨大威懾下績效評估被部門領導的看法所扭曲，因此在績效評估機制的建設和實施過程中領導干部應扮演好一個領導者、協調者、溝通者的角色，而不是一個控制者和主導者。其次，績效評估主體要實現多元化。在這方面我們可以借鑒一些績效評估工具，例如，360度評估、平衡積分卡、KPI等，通過這些工具來實現績效評估的科學性和公正性。

[注釋]

①蔡放波.《論行政不作為及其治理》[J].中國行政管理，2007.01.

②2013年6月28日至29日，習近平在全國組織工作會議上的講話.

③俞可平.《論國家治理現代化》[M].社會科學文獻出版社，2014，6：11.

④中國行政管理學會課題組.《建立權力運行制約機制的理論分析和構想》[J].中國行政管理，2002(4).

⑤王建政，陳秀梅.《治國史鑒》[M].紅旗出版社，2004：172.

[1]蔡放波.論行政不作為及其治理[J].中國行政管理，2007(1).

[2]王建政，陳秀梅.治國史鑒[M].紅旗出版社，2004.

[3]黃學賢.形式作為而實質不作為行政行為探討——行政不作為的新視角[J].中國法學，2009(5).

[4]中國行政管理學會課題組.建立權力運行制約機制的理論分析和構想[J].中國行政管理，2002(4).

[5]俞可平.論國家治理現代化[M].社會科學文獻出版社，2014.

宋摩西(1979-)，男，漢族，河南人，西華師范大學學生，研究方向：科學社會主義與國際共產主義運動。

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