關于深化公益性水利建設項目項目法人責任制改革的思考

姬宏

關于深化公益性水利建設項目項目法人責任制改革的思考

姬宏

十八屆五中全會提出要堅持全面深化改革，堅持創新發展，不斷推進理論創新、制度創新，對水利建設管理體制改革提出了更高的要求。水利部也多次強調要深化水利建設管理體制改革。項目法人責任制作為水利建設管理改革的一項重要制度已全面實行多年，對保障工程質量，提高工程效益發揮了重要作用。但在公益性水利建設項目實施項目法人責任制過程中，陸續暴露出定位不清、責任不明等一系列問題。本文通過分析當前公益性水利建設項目實行項目法人責任制面臨的突出問題，從實行項目法人責任制要解決的實際問題入手，對深化項目法人責任制改革的方向進行探討。

一、項目法人責任制實施的基本情況

1995年4月，水利部印發《水利工程建設項目實行項目法人責任制的若干意見》（水建〔1995〕129號）規定：“今后新開工的生產經營性項目原則上都要實行項目法人責任制；其他類型的項目應積極創造條件，實行項目法人責任制。”1996年4月《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》（國家計委計建設〔1996〕637號）規定：“國有單位經營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人，項目法人可按《公司法》的規定設立有限責任公司和股份有限公司。”在此期間，黃河萬家寨水利樞紐有限公司、三峽工程建設總公司、四川省大橋水電開發總公司、浙江省白溪水庫建設開發總公司等項目成立了公司制項目法人。

1999年2月13日，《國務院辦公廳關于加強基礎設施工程質量管理的通知》(國發辦〔1999〕16號)規定，基礎設施項目，除軍事工程等特殊情況外，都要按政企分開的原則組建項目法人，實行建設法人責任制，由項目法定代表人對工程質量負總責。凡沒有實行項目法人責任制的在建項目，要限期進行整改。1999年4月2日，水利部建管司印發《關于在建水利工程實行項目法人責任制整改工作的通知》（建管綜〔1999〕3號）要求，凡是由國家投資的在建水利基礎設施項目，沒有實行項目法人責任制的，均要進行整改。2000年7月15日，國務院以國發〔2000〕20號批轉了國家計委、財政部、水利部和建設部《關于加強公益性水利工程建設管理若干意見的通知》，要求在公益性水利工程建設管理中要建立健全水利工程建設項目法人責任制，并對中央和地方水利工程建設項目的項目法人組建及主要職責做出了規定。2001年3月9日，水利部以水建管〔2001〕74號文印發《關于貫徹落實加強公益性水利工程建設管理若干意見的實施意見的通知》（以下簡稱《實施意見》），對公益性水利工程建設實行項目法人責任制進一步做出了詳細的規定。

目前，公益性水利工程建設項目基本都實行了項目法人責任制，有的地方成立了常設的項目法人單位，如淮委治淮工程建設局、江蘇省水利重點建設局等；有的地方抽調人員成立了臨時性的項目法人；有的地方以市縣為單位成立了中小型工程建設管理局、病險水庫加固工程建設管理局等；有的地方以運行管理單位作為工程建設的項目法人；有的地方引進專業化的建設管理隊伍進行代建；也有的地方以水行政主管部門或鄉鎮政府直接作為工程項目法人。

二、項目法人責任制實施面臨的突出問題

國家推行項目法人責任制最根本的目的是規范項目法人的行為，明確其責、權、利，提高投資效益。推行項目法人責任制的核心包括以下幾個方面：一是落實項目組織實施者的法人地位，二是保證項目法人切實有效履行職責，三是項目法人的責任落實。在項目法人責任制實施過程中，各地相繼遇到一些體制機制上的問題，尤其是臨時性項目法人存在的本質缺陷，一定程度上制約了項目法人責任制效益的發揮。

1.項目法人的定位問題

公益性水利建設項目實施項目法人責任制，最根本的目的是發揮市場的作用，提高公益性水利工程建設的效率。項目法人應實行公司制，或是相對獨立的企事業單位，臨時性項目法人仍屬于政府直接組建，不利于發揮市場經濟的作用。根據國務院《關于加強公益性水利工程建設管理的若干意見》（國辦〔2000〕20號），項目法人對項目建設的全過程負責，對項目的工程質量、工程進度和資金管理負總責。項目法人定義為法人，就應該具備法人的基本屬性。根據《民法通則》第37條規定，法人必須同時具備四個條件，缺一不可。一是依法成立，二是有必要的財產和經費，三是有自己的名稱、組織機構和場所，四是能夠獨立承擔民事責任。對于項目法人，第一條和第三項條件一般都具備，但是第二項和第四項則并不是所有的項目法人都具備。如常設的項目法人單位、建管合一的項目法人等一般具備所有的法人條件，而臨時性的項目法人（包括大型樞紐工程有關省市臨時組建的建設管理局）、市縣抽調人員組建的中小工程建管局都是由政府組建，只有相應的建管費，并沒有相應的財產和經費，沒有獨立承擔民事責任的能力，不屬于法律意義上的法人。目前，公益性水利工程建設項目法人現狀有的屬于法律意義上的法人，有的則是“假法人”，這種現狀不利于項目法人責任制的健康發展，不利于項目法人責權利的落實。

2.部分項目法人履責能力不足

現狀公益性水利建設項目大多存在項目法人履責能力不足的問題。一是由于大多數項目法人為臨時組建，人員是由各個單位抽調，造成項目法人建設初期對建設管理沒有經驗，需要很長的學習過程，不利于工程的建設管理。有關人員也是邊學邊干，難以有效履行項目法人的管理職責。待工程結束，有關人員得到了鍛煉，具備了一定建設管理水平，卻又回了各自單位，一定程度又造成了人才的浪費。二是目前水利工程建設任務繁重。很多縣市每年都有上億元的水利建設任務，地方水利建設管理人才匱乏，很難承擔這么重的建設任務。有的縣市水利局人員很多都在建設管理部門兼職，但仍難滿足工程建設的需要。2015年，水利部出臺《關于加強中小型水利工程建設管理防范廉政風險的指導意見》，明確水行政主管部門工作人員在項目法人單位任職期間不得同時履行水行政管理職責。此后，地方水利建設人才缺乏的問題更加突出。

3.如何落實項目法人責任問題

實施項目法人責任制，關鍵在于落實項目法人的責任。由于部分項目法人是政府組建的臨時性項目法人，不具備獨立承擔民事責任的能力，建設責任最終還是由負責組建的政府或有關部門負責，不利于發揮市場的作用，不利于落實項目法人的責任。

水利行業推行項目法人責任制多年，除在國家文件中提到項目法人外，《建筑法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》等法律法規中未見項目法人的表述，有關法律法規對不履行建管職責的處罰針對的也是建設單位。

三、深化公益性水利建設項目法人責任制的思考

通過上述分析，可以看出項目法人責任制實施仍有一些關鍵問題沒有解決，一定程度上制約了項目法人責任制實施效益的發揮。要充分發揮項目法人責任制的作用，需要在以下方面做好深化公益性項目法人責任制工作。

1.全面落實項目法人的法人地位

為了有效防止“政府失靈”或“市場失靈”，提高公益性水利建設的效率，必須賦予項目法人真正的法人地位，充分發揮項目法人的活力，結合政府的調節作用，使項目法人責任制改革走向深入。建議各地應按公司制或常設的企事業單位組建項目法人，全面禁止臨時性的項目法人。大型樞紐工程可成立建管合一的公司或建管局作為項目法人；各省可組建常設的項目法人單位、建管合一的公司或建管局作為省屬大中型項目的項目法人；各市縣成立常設的水利工程建設管理局作為工程的項目法人。在項目較多的地方，根據需要項目法人可設立現場管理機構負責現場工程建設。項目法人單位人員相對固定，專門從事建設管理工作，在政府或水行政主管部門不應有兼職。

2.全面推行專業化的建設管理公司

全面推行專業化建設管理公司是政府投資項目建設管理的大方向，專業化的建設管理公司特別是非政府的建設管理公司能使工程建設更經濟、更有效率。近期水利部印發的《關于水利工程建設項目實行代建制的指導意見》，就是要鼓勵專業的建設管理公司負責項目建設管理。一方面專業化建設管理公司利用市場的途徑，通過自身擁有的優質專業人才和技術力量，最大化賺取利潤；另一方面，政府通過專業化建設公司負責建設，可以降低建設成本、縮短工期、防止腐敗。目前政府及水行政主管部門首先要大力培育這個市場，讓專業化的項目管理公司充分發揮作用，能夠通過承擔項目法人或代建單位任務生存并發展壯大。其次在地方建設力量不足的情況下，各級政府和水行政主管部門可通過招標的方式擇優選擇專業化建設管理公司承擔項目法人或代建單位職責。

3.完善項目法人責任制的法律法規和制度

1996年，原國家計委出臺《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》，主要是針對非經營性項目。后期，雖然國發20號文印發《關于公益性水利建設項目實施項目法人責任制的若干意見》，但并未上升為法律法規的層面。建議考慮將項目法人責任制上升為法律法規，在相關法律法規中明確項目法人的責任；建議水利部制訂公益性水利建設實施項目法人制管理辦法，明確項目法人必須具備真正的法人地位■

（作者單位：淮河水利委員會233001）