建制鎮污水處理設施運行管理模式探索

王思民　李　新　仇紅偉　張忠新　劉方方

探索與交流

建制鎮污水處理設施運行管理模式探索

王思民李新仇紅偉張忠新劉方方

一、建制鎮污水處理設施運行現狀

根據江蘇省城鎮污水處理2014年度發展報告，截至2014年，全省建制鎮污水處理設施覆蓋率達到83%。雖然建制鎮污水處理設施已基本建成，確保已建設施穩定、達標運行，發揮效益至關重要，但是建制鎮污水處理設施運行管理狀況與城市污水處理廠相比卻有較大的差距。目前，部分地區建制鎮污水處理廠處于“曬太陽”狀態或者建制鎮污水處理廠不能正常運行，處于“吃不飽”狀態，不能充分發揮設施的環保效益，改善鎮區的生態環境，促進城鄉統籌發展。

二、建制鎮污水處理設施正常運行的必要性

1.改善鎮區環境

建制鎮污水處理設施建設及運行是保護和改善水環境，提高鎮區群眾生活質量的需要。鎮區是鎮政府所在地，人口居住集中，各種商業及服務設施較為完善，也是生活污水較為集中的地方。由于目前鎮區污水處理設施普遍不能正常運行，大量生活污水就近直排，造成鎮區及周邊溝河水環境較差，嚴重影響鎮區群眾的生產生活質量，是當地鎮區群眾長期迫切解決的熱點、難點問題。同時汛期排澇時，鎮區污水隨澇水進入干河，又影響主要河道的水環境。由此可見，建制鎮污水處理設施建設及正常運行可以減少污水向附近河流的排污量（減排），提高當地鎮區群眾的生活環境質量。

2.創建生態鎮的重要指標

建制鎮污水處理設施建設及運行是提高鎮區設施運行效率和管理水平，建設生態鎮區的需要。鎮級污水處理設施建設及正常運行，是增強鎮區功能，提高鎮區形象的必然要求，對促進中心鎮、生態鎮、管理示范鎮建設等具有重要意義。同時，建制鎮污水處理設施作為省級生態縣創建的前提條件，省級生態縣技術評估臺賬資料涉及污水處理廠建設指標（城鎮污水集中處理率），生態縣創建對建制鎮污水處理廠必須進行現場考核驗收，對廠區運營情況提出整改意見。

三、建制鎮污水處理設施運行存在的問題

1.部分地區對建制鎮污水處理設施重視不夠

一是部分行業主管部門對建制鎮污水處理設施的職責劃分不清楚，導致互相推諉，工作體系混亂，建制鎮污水處理設施缺乏有效監管，最終只會讓建制鎮污水處理廠污水處理效果成為一本難以說清的“糊涂賬”。二是部分地區編制的《建制鎮污水處理設施全覆蓋規劃》無前瞻性，在實施過程中，規劃與設計變化太大，實際的配套管網與處理能力不相應，規劃與設計不相符；同時，工藝雜亂，帶來巨大隱性浪費。三是部分地區重視廠區建設、輕視配套管網建設現象依然存在，污水收集管網建設嚴重滯后。這種情況導致建制鎮污水處理廠平均運行負荷率較低。四是部分地區重視建設輕視運營管理，致使建制鎮污水處理廠設備長期閑置或成為擺設。

2.部分地區未建立有效的工作機制

一是設施建設方面，部分地區尚未成立專門機構，專業技術人員配備不足，且專業技術水平參差不齊，設施建設資金籌措不力，部門分工不合理，行業監督指導缺位，未能結合自身實際規劃適宜的建設模式。同時在建設施工過程中，建制鎮污水處理設施涉及水務、土建、設備及調試等多門專業，缺乏復合型管理人才對建設全過程中的監督管理，致使工程建設質量或設備不符合設計要求及規范，投資超概嚴重，工程質量低劣。二是在運營管理方面，一些地區設施雖已建成，但由于尚未確定污水處理廠的運行管理模式或者日常經費不足，致使建制鎮污水處理設施閑置浪費。

3.少部分建制鎮污水處理設施運行負荷率較低

一是污水收集管網建設不完善，主要是支管網鋪設進度較慢、污水收集率低，導致建制鎮污水處理廠實際運行率低。二是部分建制鎮污水處理設施配套管網建設資金投入不足，工程進展緩慢，導致鎮級污水處理廠進水量較少。三是鎮區已建污水管網部分有淤泥、損壞現象。

4.部分建制鎮污水處理設施運行管理水平堪憂

一是部分建制鎮自主運營的污水處理廠專業技術人員匱乏，甚至只有當地鎮區村民看守并運營管理，工藝管理無從談起，廠區水質化驗分析從未進行，臺賬資料不完整、不規范或者臺賬資料從未制作，出水在線儀表未開啟或工況普遍較差，總體來說鎮級污水處理廠處于盲目運行狀態。二是部分委托專業化企業運營的污水處理廠運行水平也亟待提高，由于建制鎮污水處理廠數量多，規模小，管理分散，運營企業未根據《城市污水處理工程項目建設標準》（修訂）和《城鎮污水處理廠附屬建筑和附屬設備設計標準》（CJJ31-89）等規定及委托運營中約定條款，對鎮級污水處理廠進行人員配置，盲目降低人員配置，技術人員嚴重匱乏。三是部分建制鎮污水處理廠由于初期進水量少，委托運營企業為追求利潤，擅自關停鎮級污水處理廠，以管網不完善、進水量少為理由，通過保底水量獲取污水處理運營費，同時運營管理粗放，運營臺賬、報表未能按照《江蘇省城鎮污水處理廠運行臺賬范本》要求進行規范化執行。

5.安全管理工作有待加強

多數建制鎮污水處理廠安全生產意識薄弱，安全管理機構不健全或根本不存在，廠區工藝操作規范及警示警告標識不齊全，有毒有害場所未配備有效的安全防護器具。尤其是加氯間消毒方法采用二氧化氯消毒技術，需要配備防毒面具、漏氯報警儀。實際多數建制鎮污水處理設施加氯間泄露防護措施不到位，存在較為嚴重的安全隱患。

四、加強建制鎮污水處理設施運行管理的建議

1.加強建制鎮污水處理廠行業監管工作

一是明確行業主管部門職能，構建職責分明的工作體系和運轉高效的工作機制。如豐縣在徐州市率先出臺了《豐縣鎮級污水處理設施運營管理辦法》，明確了各部門責任分工。二是公開招聘或借調專業技術人員，對專業技術人員進行培訓，充實行業監管部門，提升對建制鎮污水處理廠的監管能力。三是在設施運營期內，建議行業主管部門組織有關專家對委托運營企業的經營情況進行中期評估，具體參照《市政公用事業特許經營管理辦法》《江蘇省城市市政公用事業特許經營中期評估制度》（蘇建城〔2007〕325號）執行。這樣可以引入第三方評價機構，以彌補行業主管部門監督手段的不足。

2.加強建制鎮污水處理廠運營經費保障

運營經費是廠區能否正常運行的一個前提條件。一是建議各地區根據自身地理、經濟條件等因素，制定符合本地區的鎮級污水處理設施運營管理辦法。二是加快開征鎮級污水處理費。建議結合國家發改委、財政部、住房城鄉建設部印發的《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》（發改價格〔2015〕119號）等相關文件，根據實際情況，制定符合本地區的征收方案,在一定程度可以保障建制鎮污水處理廠的正常運行。

3.提高廠區進水量，確保廠區正常運營

建制鎮污水收集管網配套建設是建制鎮污水處理廠運行的關鍵。一是建議多渠道籌措建設資金，進一步加快建制鎮污水收集管網配套建設，擴大鎮區污水管網覆蓋面，提高鎮區污水收集率，確保建制鎮污水處理廠正常運行。二是建議加大對建制鎮污水處理設施建設資金的支持力度。江蘇省蘇北地區建制鎮污水處理設施省級補助標準采取因素法分配，根據年度建設任務、平均投資額核定各地投資總額，按省定補助比例切換安排省補資金，但遠低于水利項目70%以上的獎補比例，地方財政配套壓力很大，建設資金尚有較大缺口。建議將蘇北地區建制鎮污水處理設施省級補助標準進一步提高并加大專項資金和政策的扶持力度，減輕地方資金壓力，確保工程順利實施，切實發揮應有效益。

4.積極探索運營管理模式

（1）目前我國大力推廣運用PPP模式，江蘇省也出臺了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（蘇政發〔2015〕101號），這是江蘇省關于推廣運用PPP模式級別最高、最具權威的文件，具有很強的指導性、針對性和操作性。（2）建制鎮污水處理廠數量多、規模小、管理分散，建議采用不帶有融資功能的委托運營（打包委托運營），打包委托運營可以增強規模效應，提高建制鎮污水處理廠吸引力；打包委托運營以實現人力資源共享，優化人員調配，同時可以在設備維護和藥劑采購等方面獲得明顯的規模經濟效益，單位成本將大幅降低，進而降低政府的污水處理費支出，減輕財政負擔；每個建制鎮污水處理廠若分別委托運營招商，則每個廠都要開展一次招商工作，而將全縣所有建制鎮污水處理廠打包委托招商，則招商工作只需要一次完成，能大大降低人力、物力和財力，且可以降低建制鎮自行運營因專業能力所限而產生的各種風險，提高委托運營的招商成功的概率；每個縣有多個建制鎮污水處理廠，打包委托招商引入一家運營商，可以降低政府的監督管理成本，提高監管效率。相比同時監管多個運營商，政府監管一家運營商的難度和監管的工作量都會明顯降低。（3）PPP（委托運營）采購方式選擇。2014年12月，財政部出臺了《政府采購競爭性磋商采購方式管理展性辦法》（財庫〔2014〕215號），該競爭性磋商采購方式是財政部首次依法創新的采購方式，核心內容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導“物有所值”的價值目標。在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標的“綜合評分法”，區別于競爭性談判的“最低價成交”。之所以這樣設計，就是為了在需求完整、明確的基礎上實現合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來，達到“質量、價格、效率”的統一。綜上所述，建議采用競爭性磋商。同時在打包委托運營時，保底水量是委托運營協議中重要組成部分，保底水量可以減少運營商的運營風險，建議招商之前對保底水量預測進行專家論證。（4）聘請具備相應條件和能力的專業咨詢機構。PPP項目（委托運營）涉及特許經營、水務、法務、財務等眾多領域專業知識，行業主管部門或政府都缺少此類復合型人才。若無專業咨詢機構代表政府方，則只能任由投資方主導協商和談判，政府和社會公共利益難以得到保障■

（作者單位：江蘇省豐縣水利局221700）